浙江省淳安县人民法院行 政 裁 定 书（2015）杭淳行初字第108号原告洪善泽。委托代理人洪阳、洪强。被告淳安县姜家镇人民政府，住所地淳安县姜家镇银峰路。法定代表人方立华，镇长。被告淳安县人民政府，住所地淳安县千岛湖镇新安北路18号。法定代表人柴世民，县长。
原告洪善泽诉被告淳安县姜家镇人民政府、淳安县人民政府城建行政许可及行政复议一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。
原告洪善泽诉称，登记在原告之三子洪向阳（1992年6月因公殉职）名下的《集体土地建设用地使用证》载明三宗（第4-6宗）与洪向华共有且交叉的祖传房屋，由于多年失修，已无法居住和使用��且不便管理。原告与洪向华协商准备把该三宗涉案房屋相互置换宅基地后翻修，并于2013年8月同时向有关部门递交翻修修房审批资料。被告淳安县姜家镇人民政府既没有依法对原告的建房申请作出审批同意决定，也没有按照规定的审批程序作出不予受理的书面说明告知原告，侵害了原告的合法权益。2015年9月，原告依法向被告淳安县人民政府提出行政复议申请，请求确认被告姜家镇人民政府行政不作为行为违法，责令其依法审批原告的建房申请。被告淳安县人民政府于2015年12月7日作出行政复议决定，认为被告姜家镇人民政府对原告的建房审批过程已经履行了审核的法定职责，不存在行政不作为，驳回原告的复议请求。原告认为，原告作为权利人，把依法继承的祖传房屋实施翻修，属于《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条规定的“已建的建筑���、构筑物的重建”行为。原告在实施翻修前提出建房申请并递交审批资料，但被告姜家镇人民政府既没有依法批准原告的建房申请，也没有按照淳政发（2009）40号等文件、规定的审批程序“作出不予受理的书面说明”告知原告，属于行政不作为。而且存在监管严重失职、渎职，直接导致原告翻修后的50平方米房屋又被非法强拆的重大经济损失，侵害了原告的合法财产权。被告淳安县人民政府采信了被申请人在复议期间自行收集的不合法证据，并作出复议决定且未说明理由；作出的复议听证通知书未依法履行告知听证人员，程序违法；多次出现严重包庇、袒护被申请人的违法行为，侵害了原告的合法权益。
原告不服，遂提起行政诉讼。诉讼请求：1、确认被告姜家镇人民政府对原告的建房申请审批过程中存在行政不作为行为违法，责令其限期依法审批原告的建房申请��2、请求撤销被告淳安县人民政府作出的行政复议决定。
经审理查明，方香妹与原告洪善泽系夫妻关系。方香妹系淳安县姜家镇霞社村村民，原告洪善泽系退休教师，为非农户籍。2013年8月23日，原告洪善泽以建房户主填写在霞社村翻建占地面积为50平方米房屋的申请，姜家镇霞社村委在姜家镇农村村民建房申请表签署同意意见。9月10日，被告姜家镇人民政府负责联系该片、该村的工作人员也在该申请表的意见栏内上签名。事后，姜家镇人民政府一直未签署审批或不予审批的书面意见，也未对原告进行书面告知。原告夫妻在未经法定部门审批的情况下，即在申报的地点建成一幢占地面积为50平方米的建筑。2014年5月27日，被告姜家镇人民政府对方香妹作出《限期整改通知书》，认定其四栋附房，包括涉案的50平方米的附房，违反了《中华人民共和国土地管理法���的规定，并责令其于收到通知书七日内改正。同月30日，原告之子洪阳即以短信方式向被告工作人员提出异议。6月17日，被告姜家镇人民政府作出了《强制拆除违法建筑通知书》，并于7月9日实施强制拆除。8月27日，由于方香妹不服该行政行为，遂向淳安县人民政府申请复议。淳安县人民政府复议后维持了被告姜家镇人民政府的《强制拆除违法建筑通知书》和强制拆除行为，方香妹遂向本院起诉。本院于2015年6月3日作出（2015）杭淳行初字第16号行政判决，认定涉案的50平方米附房属于违法建筑理应拆除。因被告姜家镇人民政府未履行法定程序，而被依法判决其行政行为的程序违法。2015年12月16日，原告提起本案行政诉讼。
本院认为，方香妹与原告洪善泽系夫妻关系，故不论以夫或妻的名义申请在农村建造房屋，审批机关均应按户内人数予以审查，以谁的名���不影响夫妻利益的共同性。行政机关准许申请人使用农村住宅用地建造房屋的行为属于行政许可，应遵守行政许可法等法律的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准…”的规定，对原告的申请进行审批属于行政机关多阶段行政许可行为，由被告姜家镇人民政府作为下级进行审核，被告淳安县人民政府作为上级进行批准。如被告姜家镇人民政府对申请进行审核后明确作出不予审批的意见而不予上报时，该行政行为因外部化而对申请人的权利产生终极性影响，也就不再是个内部行政行为，被告姜家镇人民政府就是适格的被告主体。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许��决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定”，该法第四十三条规定“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定”，依此被告姜家镇人民政府应在原告申请之日起二十日内审查完毕。由于被告姜家镇人民政府对原告的申请没有明确的受理通知，故本案从姜家镇工作人员在申请上签名之日起算。
被告姜家镇人民政府在此起算日起二十日内未作出处理意见的，原告在二十日届满后，有权起诉被告姜家镇人民政府不作为。但原告起诉必须受法律规定的起诉期限的限制。由于被告姜家镇人民政府不作为的行政行为发生在新修改的行政诉讼法实施之前，故应适用当时的法律确定法定的起诉期限。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，属于对不履行法定职责起诉的，原告有权在履行法定职责期限届满之日后三个月内提起诉讼。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”综上所述，以2013年9月10日作为被告姜家镇人民政府接受原告申请的时间，经过20天的履行职责的期限，到原告2015年12月16日的起诉时间看，原告的起诉已超过三个月的起诉期限。因此，原告的起诉不符合法定起诉条件。已经立案的，应当裁定驳回起诉。由于被告淳安县人民政府的行政复议决定系维持原行政行为，故驳回原告对原行政行为起诉的，也应驳回原告对复议行政行为的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第二款之规定，
裁定如下：驳回原告洪善泽的起诉。案件受理费50元，退还原告洪善泽。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 黄河清
人民陪审员 郑菊妹
人民陪审员 郑名金
二〇一六年一月七日代
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