山东省高密市人民法院行 政 判 决 书（2015）高法行初字第80号原告吕钊华。委托代理人陈洪伟，山东国宗律师事务所律师。被告高密市柏城镇人民政府。住所地，高密市柏城镇驻地。法定代表人赵小燕，镇长。委托代理人楚晓玲，山东春杰律师事务所律师。原告吕钊华认为高密市柏城镇人民政府（以下简称柏城镇政府）不履行规划审批手续一案向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告吕钊华及委托代理人陈洪伟到庭、被告委托代理人楚晓玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告系柏城镇前冢子村村民，名下并没有宅基地，近年来一直居住在吕尧亭即原告父亲所申请的宅基地房屋中。现在随着孩子的成长已无法满足居住条件，且原告一直与其父亲一起居住，家中大事小情都由原告父亲操持，加之原告父亲年事已高，根本不清楚宅基地申请规定，因此由原告父亲吕尧亭提出宅基地申请。事实是宅基地实际使用人是原告，因此原告于2015年8月5日向高密市柏城镇规划办提出申请，请求高密市柏城镇规划办依法核准申请主体变更为原告的宅基地申请表。但是高密市柏城镇规划办在原告的宅基地申请完全符合法律规定的情况下，并未作出予以审批的具体行政行为。被告的行政不作为已严重损害了原告的合法权益，现原告为维护自己的合法权益，特诉至贵院，请求法院依法判令被告对原告的宅基地申请予以审批。原告向本院提交：1、宅基地之申请人变更申请书及特快专递邮寄存根；2、吕尧亭房产所有证复印件；3、老宅基地照片五张。
被告未向本院提交行政答辩状，庭审中辩称：
一、柏城政府不是宅基地审批的职责主体，不能作为本案被告。根据《山东省实施土地管理法办法》第45条规定“农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡镇人民政府审查，报县级人民政府土地行政主管部门审核，由同级人民政府批准。其中，占有农用地的，依照土地管理法第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。”从上述规定可以看出，宅基地的经办机关为国土局，具有宅基地审批职责的机关是县级人民政府，而非柏城镇人民政府，故应当驳回。
二、原告所主张的宅基地存在争议，在争议解决之前，根据法律规定，不得改变土地现状。原告主张的宅基地系有争议的宅基地，争议人系同村的吕尧全，经调查，两家之间纠纷经多次调解未解决。根据《土地管理法》第16条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协调解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理……,在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”《土地权属争议调查处理办法》第22条，“在土地所有权和使用权争议解决之前，任何一方不得改变土地利用的现状。”因此，在双方存在争议的情况下，任何一方不得改变土地利用的现状。在这种情况下，即便是县级人民政府，在纠纷未解决之前，也不能违反法律规定履行审批职责。
三、由原告所在村委会因该宅基地出现纠纷，并未向国土局上报过原告申请宅基地的相关材料，因此乡镇政府不能依申请进行审查，国土局不能依申请进行复核，县级政府亦不能依职权进行审批。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第27条规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提交曾经提出申请的事实证据。”原告所诉属于依申请才能启动的行政程序，应当提供被告不作为存在的事实证据，完成举证的初步责任。本案中，基于该宅基地存在纠纷，村委会并未将相关材料上报，因此柏城镇政府不存在不作为。综上所述，我们认为，柏城镇政府不具有宅基地审批的法定职责，不应成为本案的被告。且原告主张的宅基地存在纠纷，基于纠纷的存在，该宅基地无法进行法定程序。因此也就不存在行政不作为情况。原告所诉没有事实和法律依据，应依法驳回其诉讼请求。被告向本院提交以下证据：1、柏城镇前冢子村村委的介绍信；2、吕尧全的上访信。庭审中，原告进一步明确其诉讼请求，为请求柏城镇规划办对原告的宅基地申请予以审批。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供1-3号证据无法证明其向乡镇人民政府提交过宅基地申请表；被告提供的1-2证据能够证明涉诉的宅基地存在邻里纠纷。通过对以上证据的认定和当事人的当庭陈述，可以确认以下事实：吕尧亭与原告吕钊华系父子关系。吕钊华于2015年8月5日向高密市柏城镇规划办、柏城镇前冢子头村委邮寄《宅基地之申请人变更申请书》，申请事项为请求依法将吕尧亭宅基地申请中的申请主体变更为申请人（吕钊华）；依法批准变更后的宅基地申请表。2015年11月3日，向本院提起行政诉讼，依法判令被告对原告的宅基地申请予以审批。
本院认为，根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府建设行政主管部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地规划批准。”《山东省城乡规划条例》第五十八条“使用宅基地进行农村村民住宅建设，应当提交乡村建设规划许可申请表、宅基地使用证明或者房屋权属证明、村（居）民委员会同意建设的书面意见、新建住宅相关图纸，向乡、镇人民政府或者街道办事处提出申请，经审核符合条件的，由城市、县城乡规划主管部门或者其委托的乡、镇人民政府核发乡村建设规划许可证。”根据以上规定，原告要申请住宅建设，首先要向村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后才能提出向乡镇人民政府申请。本案中，原告向本院提交的《宅基地之申请人变更申请书》及EMS快递存根复印件，未证明该申请书被告是否收到；原告亦未提供证据证明曾以其父亲吕尧亭的名义向乡镇人民政府提交过宅基地申请表，也未提供证据证明其向村委提出建房申请并已经讨论通过。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”本案中，原告应当提供向被告提出申请的证据但未提供，且原告亦未提供证据证明其有正当理由无法提供上述证据。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，
判决如下：驳回原告吕钊华的诉讼请求。案件受理费50元由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审 判 长 郝凤香
人民陪审员 吕彦运
人民陪审员 冯晓向
二〇一六年一月五日
书 记 员 邢森云 来源：百度搜索“”