徐州市铜山区人民法院行 政 判 决 书（2015）铜行初字第00004号原告周云朝，男，1968年10月23日出生，汉族，个体户，住徐州市泉山区。委托代理人鹿海林，江苏光亚律师事务所律师。被告徐州市铜山区规划局，住所地徐州市铜山区。法定代表人张洪军，局长。委托代理人李晶，副局长。委托代理人吴永华，区法制办工作人员。第三人徐州市铜山区三堡街道办事处，住所地徐州市铜山区三堡街道办事处三堡村。法定代表人张传明，办事处主任。委托代理人王健，铜山区三堡街道办事处司法所所长。
原告周云朝不服被告徐州市铜山区规划局（以下简称铜山规划局）作出的《徐州市铜山区违法建设认定通知书》（以下简称违建认定通知书）（[2011]铜违认[113]号）一案，于2015年1月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年1月7日向被告铜山规划局、第三人徐州市铜山区三堡街道办事处（以下简称三堡办事处）送达了起诉状副本、行政诉讼告知书、开庭传票，于2015年1月26日公开开庭审理了本案。原告周云朝及其委托代理人鹿海林，被告铜山规划局委托代理人李晶、吴永华，第三人三堡办事处委托代理人王健到庭参加诉讼。诉讼中，原告就其损失问题与被告及第三人进行协商，本案延长审理。本案现已审理终结。2011年9月27日，铜山规划局向徐州市铜山区三堡镇人民政府（区划调整为徐州市铜山区三堡街道办事处）送达违建认定通知书，内容是：“经巡查发现，你镇四堡村206国道西侧（上楼自然村）单春雷在承包村里的林果种植厂院内，建设的砖瓦结构办公房367.5平方米、砌块养殖棚2510平方米、砖混养殖棚550平方米，合计3428平方米，未经规划行政主管部门批准，违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》等法律、法规的规定，属违法建设行为。现依据区政府有关文件要求，特通知你镇三日内对该工程依法拆除，并将拆除结果于10月10日前以书面形式报铜山区拆违办。”2011年10月6日、17日，三堡办事处组织人员对原告的养殖、生活设施强制拆除。
原告周云朝诉称，原告于2007年9月12日与案外人单春雷签订土地转让协议，受让单春雷和徐州市铜山区三堡街道办事处四堡村村民委员会（以下简称四堡村委会）于2001年11月1日签订的租赁土地协议中所有的权利和义务。原告承租土地后进行生态农业生产，经批准陆续建造了温室大棚、食用菌种种植和养殖厂，并栽植了果树。2011年9月27日，被告铜山规划局向三堡办事处下发违建认定通知书，要求三堡办事处依法拆除，三堡办事处组织了强拆，给原告生产经营造成较大损失。被告铜山规划局作出的违建认定通知书，在执法主体、适用法律、实施程序方面严重违法，侵犯了原告的合法权益，故请求人民法院依法确认被告作出的违建认定通知书违法。原告周云朝向本院提交以下证据、依据：第一组证据：四堡村委会与单春雷签订的土地租赁协议书，单春雷与原告周云朝签订的土地转租协议书，四堡村委会出具的收到周云朝承包土地款的收据两份。该组证据证明，周云朝是土地的实际承租人，土地上的建筑物属原告周云朝所有。第二组证据：原告周云朝向四堡村委会申请筹建生态养殖场的申请书，以及生态养殖场的规划图和设计图，申请书有村委会同意按规划建设的内容。该组证据证明，四堡村委会同意原告筹建生态养殖场。第三组证据：铜山县农业局颁发给原告的《规模养殖证书》。该组证据证明，原告是被告认定农业设施系违法建筑的合法所有人。第四组证据：铜山规划局作出的违建认定通知书，三堡街道办事处的答复意见书，以及铜山区人民政府信访工作领导办公室不予受理通知书，铜山规划局关于铜山区作风办督办单001号调查落实情况报告（铜规字（2012）97号）。该组证据证实，第三人按被告的要求，对原告的农业设施组织实施了强制拆除；证明被诉行政行为主体、认定事实、实施程序均违法，违建认定通知书是送达给三堡办事处，违反城乡规划法第40条规定的程序，强拆应由县级人民政府来责成，被告没有责成权。第五组证据：2012年12月12日，原告收到23.4万元部分补偿款的收条，收条上有三堡办事处政法委书记陈永刚和四堡村委会主任的签名，以及现场照片10张。该组证据证实，周云朝是被拆除农业设施的建造者和管理人，被告作出的违建认定通知书侵犯了原告的土地使用权和农业设施的所有权，造成了巨大的经济损失。
被告铜山规划局辩称，原告诉讼主体不合法。2001年11月，案外人四堡村委会与单春雷签订承包林果种植协议，单春雷在经营期间私自乱搭乱建，被告将违建情况通知第三人。同时，四堡村委会与单春雷签订了终止及补偿协议，并将补偿款交给单春雷。被告于2011年9月27日作出违建认定通知书，第三人于2011年10月拆除，原告起诉已超过起诉期限。被告铜山规划局向本院提交下列证据、依据：第一组证据：2001年11月1日，四堡村委会与单春雷签订的租赁土地协议书；2011年9月29日，四堡村委会与单春雷签订的终止土地租赁协议及补偿协议，以及单春雷收到补偿款的收条。该组证据证明，土地承包人是单春雷，土地用途是林果业及种植业，四堡村委会已与单春雷协商解除了土地租赁协议，并就地面附着物的补偿问题达成一致，单春雷已收到补偿款，原告与本案没有利害关系。第二组证据：照片。该组证据证明，单春雷在没有办理任何手续的情况下，在土地上建造建筑物和附着物，第三组证据：2012年7月1日，四堡村委会关于拆除违建的情况说明。该组证据证明，四堡村委会经与单春雷协商后，于2011年10月底进行了拆除，原告的起诉超过诉讼时效。第四组证据：铜山区政府铜政农备[2012]33号文件。该组证据证明，单春雷所承包的土地，现已承包给徐州市燕山刘梅苗圃育苗基地。第三人三堡办事处述称，第三人接到违建认定通知书后送达给单春雷。拆除违建后，周云朝多次信访，并于2013年提起民事诉讼，铜山区人民法院在2014年2月10日作出了判决。四堡村委会和单春雷有协议，周云朝主体不适格，其余同规划局答辩意见。第三人三堡办事处未向本院提交证据、依据。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见是：被告没有提交作出违建认定通知书所依据的事实，因为除四堡村委会与单春雷签订的土地租赁协议是2001年11月1日形成外，其余证据都是2011年9月27日之后形成，且被告也未提交四堡村委会与单春雷签订的土地租赁协议书的取证时间。单春雷已将土地租赁协议的权利和义务转让给原告，单春雷不是涉案建筑物的所有人；被告提交的照片，只能证明涉案土地上有建筑物，但不能证明没有办理手续，也不能证明建筑物所有人。四堡村委会的拆除情况说明，不能证明单春雷存在乱建行为，也不能证明原告的起诉超过诉讼时效，但能够证明四堡村委会是按照第三人的要求实施的强拆行为。铜政农备[2012]33号文件，不能证明原告起诉超过诉讼时效，但说明了该土地性质仍是农用地，并未改变在该土地上建造的农业设施，进而证明被告无权就涉案土地上的农业设施进行规划管理，被告属于超越职权行为。第三人三堡办事处对被告提交的证据未提出异议。被告对原告提交证据的质证意见是：对证据的真实性无异议，但认为该宗土地最初承包人是单春雷，土地用途是林果业和种植业，原告虽然从单春雷处转包，获得土地的使用权，但也应按照相关法律规定办理土地备案手续，也不能改变土地用途，在周云朝没有办理土地备案手续前，该行为是违法行为。违建认定通知书是下发给三堡办事处，只是告知存在违建问题，该行为不是行政行为，无需送达单春雷或者该土地的实际使用人。第三人三堡办事处对原告提交证据的质证意见是：第三人是按照区政府的要求配合拆除，并已转交给周云朝23.4万元。本院对证据作如下认定：被告铜山规划局于2011年9月27日向第三人三堡办事处送达违建认定通知书时，除案外人四堡村委会与单春雷签订的土地租赁协议外，其余证据均是被告作出违建认定通知书后形成，故被告提供的证据不能作为本案定案依据。被告及第三人对原告提交证据的真实性无异议，本院对证据的真实性予以确认，证据与本案具有关联性，其中原告周云朝向四堡村委会申请筹建生态养殖场的申请书，有村负责人的书面同意，并有铜山县农业局颁发的《规模养殖证书》，该证书具有合法性，可以作为本案的定案依据。
经审理查明，2001年11月1日，案外人单春雷与四堡村委会签订租赁土地协议，单春雷租赁四堡村上楼二组206国道西侧约44.40亩土地，从事林果业和种植业，租赁期限30年。2007年9月17日，单春雷将承租的土地以8万元价款转租给原告周云朝，地面上的附属物（温室两栋、房屋三间、推拉机等）归周云朝所有，如遇拆迁、国家征用、集体建设等，赔偿款归周云朝所有。四堡村委会于当日及此后收到原告周云朝缴纳的部分承包款项。2008年1月6日，铜山县农业局向原告周云朝颁发《规模养殖证书》，内容有：“养殖场地：三堡镇四堡村，
负责人：周云朝，畜禽类别：种兔，养殖数量：3000只”。2009年2月18日，原告周云朝向四堡村委会递交筹建生态养殖场申请，主要内容有：为了发展畜牧规模养殖，搞好农牧循环经济，以生猪发酵床饲养模式、沼气利用等，搞生态养殖，特申请在现有的承包土地上进行标准化养殖圈舍建设及粪便排泄物综合利用设施，请给予批准。四堡村委会在申请落款处审批：“同意按规划建设，2009年2月24日”。2011年9月27日，被告铜山规划局向三堡镇人民政府下达违建认定通知书。2011年10月6日、17日，三堡办事处组织人员强制拆除了原告周云朝在承租土地上的建筑物及养殖设施。另查明，被告铜山规划局作出违建认定通知书后，四堡村委会于2011年9月29日和单春雷签订终止土地租赁协议及补偿协议，共计补偿建筑物、树木等21万元。单春雷于2012年1月19日收到四堡村委会补偿款26万元。此后，四堡村委会又将单春雷领取的补偿款，交给原告周云朝23.4万元。原告于2012年12月12日出具收条，内容是：“今收到铜山区三堡镇四堡村上楼村北206国道西侧部分拆违赔偿款贰拾叁万肆仟元正。”三堡镇人大主席陈永刚及四堡村委会负责人董昌收，在收条上作为证明人签名。原告周云朝因不满赔偿数额与四堡村委会发生纠纷，曾于2013年5月13日向本院提起民事诉讼（案号：（2013）铜民初字第01123号），并经徐州市中级人民法院终审判决（案号：（2014）徐民终字第1447号）。原告周云朝因民事诉讼未解决赔偿问题，便持续到三堡办事处等有关部门进行信访，并提起行政诉讼。
本院认为，一、关于原告周云朝诉讼主体资格问题。原告周云朝与案外人单春雷签订的土地租赁合同，系转租赁合同关系。根据合同内容，原告周云朝享有承租土地的生产经营权和地上建筑物、附着物的所有权。因此，原告与被告作出的违建认定通知书存在法律上的利害关系，原告有权提起诉讼，其诉讼主体适格。
二、关于原告周云朝在承租土地上的畜禽养殖等设施是否应受法律保护问题。关于农村畜禽养殖等设施农业建设有关问题的具体规定，主要有国土资源部和农业部于2007年9月21日下发的《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）、2010年9月30下发的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）、以及2014年9月29日下发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）。以上规范性文件的主要内容是：促进规模化畜禽养殖和设施农业建设，明确设施农业用地性质不同于非农业建设项目用地，应按农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续；禁止占用基本农田；从事设施农业建设应签订用地协议，并报国土资源部门和农业部门备案；任何地方不得以新农村建设或整治环境为由禁止或限制规模化畜禽养殖。案外人单春雷于2001年11月1日和四堡村委会签订了租赁土地协议，从事林果业和种植业，并在地面上建设了相应的附属物，后于2007年9月17日将合同权利义务及土地上的附属物转让给原告周云朝，原告周云朝于2008年1月6日取得原铜山县农业局颁发规的《规模养殖证书》，从事畜禽养殖。原告周云朝进行规模化畜禽养殖，符合上述规范性文件规定，其建设养殖设施不违反法律、法规的规定，其合法权益应受到法律的保护。
三、关于被告铜山规划局作出的违建认定通知书是否合法问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”被告作出违建认定通知书时，未提供原告使用土地的性质及养殖等设施是否在规划区范围内建设等证据，故被告没有证据证实其行使职权的合法性，应当认定被告作出行政行为没有证据、依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》相关规定，行政机关及其执法人员在作出行政决定之前，应当告知当事人作出行政决定的事实、理由和依据，听取当事人的陈述、申辩，以及当事人享有的行政复议和行政诉讼的权利。被告作出违建认定通知书后，未告知原告，没有听取原告的陈述、申辩，程序违法。被告引用《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》，没有适用具体条文，属适用法律错误。
四、关于原告周云朝起诉是否超过起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”该条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”被告作出违建认定通知书未告知原告周云朝，故原告的起诉期限应适用该条第二款的规定，其起诉期限应自被告作出行政行为之日起开始计算，故原告的起诉不超过起诉期限。综上，被告作出的违建认定通知书，没有证据、依据，适用法律错误，程序违法。被告向第三人送达违建认定通知书后，原告的养殖等设施已被强制拆除，故本院确认被告作出的违建认定通知书违法。本案诉讼中，原告要求被告及第三人赔偿损失，因原告是在本案法庭辩论结束后提出请求，故本案不予一并审理，原告应另行主张损失赔偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，
判决如下：被告徐州市铜山区规划局作出违建认定通知书违法。案件受理费50元，由被告徐州市铜山区规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于徐州市中级人民法院。
审 判 长 杨守东
人民陪审员 余广远
人民陪审员 姚焕钊
二〇一六年一月五日
书 记 员 祁 欢 微信公众号“”