（2015）三中行终字第623号

裁判日期: 2015-09-08

公开日期: 2015-11-11

案件名称

卜大财与北京市怀柔区园林绿化局其他二审行政判决书

法院

北京市第三中级人民法院

所属地区

北京市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

卜大财,北京市怀柔区园林绿化局,北京市怀柔区汤河口镇人民政府,北京市怀柔区汤河口镇卜营村民委员会

案由

法律依据

《中华人民共和国森林法（2009年）》：第三条第一款；《中华人民共和国森林法（1998年）》：第三条第一款；《中华人民共和国森林法实施条例》：第五条第一款；《林木和林地权属登记管理办法》：第二条第一款，第五条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条，第八十九条

全文

北京市第三中级人民法院行政判决书（2015）三中行终字第623号上诉人（一审原告）卜大财，男，1962年3月27日出生。被上诉人（一审被告）北京市怀柔区园林绿化局，住所地��京市怀柔区府前街13号。法定代表人魏海东，局长。委托代理人韩石，女。委托代理人郭跃，北京徐波律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京市怀柔区汤河口镇人民政府，住所地北京市怀柔区汤河口镇汤河口村。法定代表人苗志强，镇长。委托代理人吕宝文，男。委托代理人郭跃，北京徐波律师事务所律师。一审第三人北京市怀柔区汤河口镇卜营村民委员会，住所地北京市怀柔区汤河口镇卜营村。法定代表人卜大副，主任。上诉人卜大财因诉北京市怀柔区园林绿化局（以下简称怀柔园林局）履行法定职责一案，不服北京市怀柔区人民法院（2015）怀行初字第23号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年7月29日公开开庭审理了本案。上诉人卜大财，被上诉人怀柔园林局的行政机关负责人张勇（副局长）、委托代理人郭跃，被上诉人北京市怀柔区汤河口镇人民政府（以下简称汤河口镇政府）的行政机关负责人吕宝文（副镇长）、委托代理人郭跃，一审第三人北京市怀柔区汤河口镇卜营村民委员会（以下简称卜营村委会）的法定代表人卜大副到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。卜大财于2013年11月19日向怀柔园林局、汤河口镇政府、卜营村委会共同提出申请，要求怀柔园林局向其提供毗邻确界图，要求汤河口镇政府提供镇政府对卜营村委会1998年发包时合同的批准文件。怀柔园林局收到上述申请后，于2013年12月9日向卜大财出具《告知函》，告知其申请办理林权证还需提交以下材料：1.汤河口镇政府对卜营村与卜大财承包荒山荒地合同的批准文件；2.与合同内容相符的承包地块四邻签字、盖章的确界图。卜大财不服，诉至一审法院，请求判令怀柔园林局给卜大财提供办理林权登记发放林权证怀柔园林局依法应提供的材料（具体：与荒山荒地合同相符的地块与四邻签字、盖章的确界图）。2015年6月9日，一审法院作出判决认为，《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权和使用权。”《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第二款规定：“……使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。”《林木和林地权属登记管理办法》第二条规定：“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。林权登记包括初始、变更和注销登记��”依据上述规定，被上诉人怀柔园林局作为怀柔区林业主管部门，具有履行本辖区林权登记的法定职责。《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他文件。”《北京市林权登记管理试行办法》第九条规定：“申请林权登记时，应提交以下材料：……（四）林权登记机关要求提交的其它材料（如有关主管部门或政府批准文件、与毗邻单位签订的边界协��书、在边界上盖章签字的边界图、其他有关协议或合同等）。”依据上述规定，上诉人要求怀柔园林局为其提供的与荒山荒地合同相符的地块与四邻签字、盖章的确界图，应属于上诉人申请林权登记时需主动向怀柔园林局提交的材料之一。《北京市林权登记管理试行办法》第五条规定，林权登记发证工作的程序包括申请、审核登记、发证和管理。依据《北京市林权登记管理试行办法》和《北京市林权勘界指导方案》的相关规定，林权勘界工作属园林绿化主管部门的职责范围。但上诉人申请办理林权登记一事，现仍处于申请阶段，怀柔园林局需待上诉人补齐材料后方可进入审核登记阶段。故上诉人要求被上诉人怀柔园林局向其提供与荒山荒地合同相符的地块与四邻签字、盖章的确界图的诉讼请求缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回卜大财的诉讼请求。卜大财不服一审判决，上诉至本院，其事实和理由为：由于被上诉人严重行政不作为，乱作为，不依法履行职责，造成上诉人的承包经营权得不到发证确认，承包经营权得不到保护，使上诉人不能依法正常经营，给上诉人造成了巨大经济损失。（2013）怀行初字第1号《行政判决书》、（2013）二中行终字第444号《行政判决书》两级人民法院支持怀柔园林局要求上诉人林权登记颁发林权证过程中提交一审请求的材料。相关法律规定林地勘界确权是怀柔园林局的法定职责，镇政府，村委会辅助。林地四邻签字盖章确权确界是所有权人之间的权利，上诉人是承包人是林地使用权人，没有资质也没有资格与林地所有权人签字盖章勘界确权，林地使用权人只有在林地所有权人勘界确权完成后，在使用权人��格上签字盖章确定林地使用权权利。《北京市林权勘界指导方案》规定林地勘界确权是园林局、镇政府、村委会共同的职责，是林改必须做的工作。（2015）怀行初字第22号《行政判决书》及一审判决与前面两个行政判决书矛盾。前面两个判决支持怀柔园林局要求上诉人提交这两个材料，后面两个判决不支持上诉人获取这两个材料，这两个材料是怀柔园林局的法定职责，不是法律规定上诉人应该有的，上诉人也无法获取。现上诉请求撤销一审判决改判支持上诉人一审的诉讼请求。怀柔园林局同意一审判决，请求法院驳回上诉，维持一审判决。汤河口镇政府同意一审判决，请求法院驳回上诉，维持一审判决。卜营村委会同意一审判决。上诉人卜大财提交以下证据证明其曾于2013年11月19日向被上诉人怀柔园林局提出申请，要求怀柔园林局提供其办理林权证所需要的��邻确界图；同时证明怀柔园林局不作为：1.（2013）怀行初字第1号行政判决书以及（2013）二中行终字第444号行政判决书。证明上诉人除了两项找不到的材料外，其他材料合法有效。这两份判决让上诉人向怀柔园林局提交这两份材料，所以上诉人提起本次诉讼。2.怀柔园林局关于卜大财申请办理林权证相关问题会议纪要1份、2011年8月22日怀柔园林局向卜大财作出的《告知书》1份、2011年10月8日怀柔区林业局对卜大财回复1份、2011年11月30日怀柔园林局窗口出具的《卜大财申请办理林权登记证已提交的材料清单》1份及《材料补齐补正通知书》1份、2011年12月16日怀柔园林局窗口出具的《通知书》1份、2012年8月21日怀柔园林局给上诉人的研讨意见1份、2013年12月9日怀柔园林局给上诉人出具的《告知函》1份。这一组证据证明怀柔园林局不断给上诉人通知，自称是行政作为了，但怀柔园林局应该5日内一次性告知让上诉人补全材料，并且这些材料不断变化，这些通知不能证明怀柔园林局作为了。3.2013年11月19日，卜大财向怀柔园林局、汤河口镇政府、卜营村委会提交的《申请》，以及国内特快专递邮件详情单2份。证明这次是上诉人重新提交的申请。起诉材料交到到立案庭后，怀柔园林局答应给上诉人协调但没有协调成，所以到现在才立案。4.《怀柔发放第一批林权证》新闻截图1份，来源于林业局网站上的截图。证明怀柔区到2010年10月15日还在发林权证，上诉人从1999年就申请，怀柔园林局说在发证过程中出现了错误就停发了，但根据这个新闻说明一直在发放。5.权利人为李振恕的《中华人民共和国林权证》复印件1份，证明该证发证的日期是在《林权登记办法》实施之后，上诉人申请法院调取李振恕办理林权证的相关档案，查看是否有怀柔��林局要求上诉人办证提交的两份材料。上诉人与李振恕是同一个时期承包和申请的，怀柔园林局应该平等对待。6.《中共中央国务院关于推进集体林权制度改革的意见》、《北京市政府关于推进集体林权制度改革的意见》、《北京市怀柔区人民政府关于实施集体林权制度改革的意见》共计3份针对林改的文件。证明勘界确权是怀柔园林局的行政职责。《北京市怀柔区人民政府关于实施集体林权制度改革的意见》中的勘界确权阶段，写明了怀柔园林局、镇政府、村委会的各自职责。根据此文件，勘界确权不是上诉人的事，上诉人没有能力进行。应该是怀柔园林局、镇政府、村委会共同完成的事。7.《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、第四十八条、第六十二条、第二十五条，证明怀柔园林局利用职权侵犯了上诉人的承包经营权。《中华人民共和国行政许可法》第五条第二款、第三十二条第四款，证明上诉人的申请材料不齐的话，怀柔园林局应该5日内一次性告知上诉人补齐。上诉人是其他方式承包的使用权人，上诉人的申请材料与其他申请人的材料是不一样的。《中华人民共和国森林法》第三条、第十二条、第十五条，证明林权使用权人的承包经营权应该受到法律保护。上诉人现在是生态林的经营者，经营身份改变了，生态林补助应该给上诉人。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条，对承包经营权不以登记的日期为生效标准，是以成立的日期为生效。证明林权证是政府的主动行政行为，必须给办，上诉人经营过程中必须有，上诉人承包合同确立后必须得到确认。8.2010年6月25日，北京市园林绿化局关于印发《北京市林权勘界指导方案》的通知、《北京市林权勘界指导方案》及附件。证明林权勘界是怀柔园林��、镇政府的法定职责，村委会辅助工作。9.《怀柔区园林绿化局关于卜大财2012年10月23日上访件的答复》1份、《怀柔区园林绿化局关于卜大财上访的回访》及附件各1份。证明怀柔园林局严重行政不作为，行政乱作为，故意刁难申请人。怀柔园林局在法定期限内向一审法院提交了以下证据及法律依据：1.2013年11月19日卜大财向怀柔园林局、汤河口镇政府、卜营村委会提交的《申请》及《承包人卜大财向怀柔园林局、汤河口镇政府、卜营村委会申请要求提供申办林权证所需材料的详细说明》各一份。证明上诉人曾向怀柔园林局提出申请，要求怀柔园林局为其提供与毗邻签字、盖章的确界图。2.2013年12月9日《怀柔区园林绿化局告知函》及送达邮单，证明怀柔园林局收到上诉人申请后进行了书面答复，告知上诉人其要求怀柔园林局提交的材料属于其按照《林木和林地��属登记管理办法》第三条、第五条和《北京市林权登记管理试行办法》第九条规定应由上诉人提交的材料。怀柔园林局不存在行政不作为。法律依据：《中华人民共和国森林法》第三条第二款、《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第三款、《林木和林地权属登记管理办法》第二条。证明怀柔园林局享有林权登记的法定职权。《中华人民共和国森林法实施条例》第七条、《林木和林地权属登记管理办法》第五条、第九条、《北京市林权登记管理试行办法》第二条、第五条、第六条、第九条、第十七条。证明在行使林权登记的要求中，其中与毗邻签字的确界图应该由上诉人提供给怀柔园林局，上诉人2013年提出的申请是没有法律依据的，怀柔园林局行为合法。汤河口镇政府未向一审法院提交证据。卜营村委会向一审法院提交1份卜大财于2014年12月19日提交的申��。证明卜大财向卜营村委会申请要过合同批准文件和四邻确界图，但卜营村委会无法提供。一审法院依卜大财申请调取了以下证据：1.林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人为李振恕，林权证号京怀林证字（2002）第07278号的《中华人民共和国林权证》档案材料。档案中显示该证于2006年12月18日将林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人变更为北京天鹏种植有限公司。但该档案中没有权利人申请办理林权登记时的相关手续。2.2010年10月12日北京市怀柔区人民政府向北京市怀柔区九渡河镇黄坎村颁发的京怀林证字（2010）第0002号《中华人民共和国林权证》，该林权证原件已由怀柔园林局收回，并加盖了“作废”章。一审法院经庭审质证对以上证据作出确认：卜大财提交的全部证据均具有真实性、��法性及与案件的关联性，其中证据3可以实现其证明目的，一审法院予以采纳，其余证据不能实现其证明目的，一审法院不予采纳。怀柔园林局提交的全部证据可以实现其证明目的，一审法院予以采纳。卜营村委会的证据可以证明卜大财曾于2014年12月19日再次向卜营村委会提出索要办理林权证相关材料的申请，但缺乏与本案的关联性，一审法院不予采纳。一审法院依卜大财申请调取的证据可以作为定案依据。上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。二审诉讼期间，卜大财向本院提交以下证据：1.四邻边界协议书一份共五页，林地森林林木权属证明一份，用以证明承包人卜大财是林地使用权人，是森林林木所有权人，承包区域所有权人之间边界无争议，承包人在协议上签字确认是林地使用权人。2.林权登记申请表一份，用��证明汤河口镇政府批准同意卜大财办林权证，后来不知为什么又和怀柔园林局一起刁难申请人。本院认为，卜大财二审当庭提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予接纳。本院根据上述有效证据及各方当事人的陈述认定如下事实：1998年3月18日，卜大财与原北京市怀柔县汤河口镇卜营村经济合作社以原怀柔县农村合作经济管理站印制的《农村土地租赁合同书》范本为模板，签订了一份《荒山荒地租赁合同》，约定将南石门及小梁上两条沟以“通过招标、拍卖、公开协商交承包费的方式”发包给上诉人，承包期为50年。后双方于2003年签订《合同补充协议》将承包期限延长至70年，于2011年7月20日签订《合同补充协议（特别补充说明）》，强调1998年签订的《荒山荒地租赁合同》中界定双方为“租赁”关系是受原怀柔县农村合作经济管理站提供的合同范本影响，双方实际关系应为承包经营。2011年3月，卜大财向怀柔园林局提出林权登记申请，怀柔园林局向其发放了《林权登记申请表》并告知所需申请材料。之后，上诉人陆续提供了部分申请材料。由于材料仍未符合要求，怀柔园林局于同年8月22日向上诉人送达《告知书》，要求其补充林木和林地权属证明、承包合同及镇政府的批准文件、毗邻单位或个人签订的协议书、加盖印章和签字的万分之一地形图、申请人身份证明等五份材料。经过补充材料，卜大财又向怀柔园林局提出办理林权登记及颁发林权证的书面申请。2011年11月30日，怀柔园林局对卜大财办理林权登记申请时提交的相关材料进行了登记，制作了材料清单并向卜大财送达了《材料补齐补正通知书》，该通知书在需补齐材料栏注明“与毗邻单��（个人）签订的协议书、加盖印章和签字的万分之一地形图”，在材料补齐说明栏中注明“与毗邻单位加盖印章和签字的万分之一地形图两份”。2011年12月16日，怀柔园林局再次向卜大财送达通知书，该通知书表明经林政资源科审核，上诉人还需向怀柔园林局提供：1.承包合同及镇政府批准文件（即镇政府批准合同的文件证明）；2.加盖印章和签字的万分之一地形图（即与毗邻单位签章的万分之一地形图）。2012年8月21日，怀柔园林局和汤河口镇政府对卜大财为办理林权证上访之事进行了研讨形成了书面意见，并将该意见送达给卜大财。在该意见中，将提供与毗邻单位签章的万分之一地形图改为提供与毗邻单位签订的边界协议书，以及与合同内容相符的承包地块四邻签字、盖章的确界图，并要求卜大财按农村八步法要求完善与卜营村签订的荒山荒地承包合同。因万分之一地形图的获取确有难度，怀柔园林局经汇报请示后予以变通，准许卜大财以一份四邻签字或盖章的毗邻关系确界图作为代替。2012年12月24日，卜大财将怀柔园林局及北京市怀柔区人民政府诉至一审法院，要求双方为其办理林权登记、颁发林权证。2013年3月20日，一审法院作出（2013）怀行初字第1号行政判决书，以上诉人办理林权登记的申请仍在初步审查阶段，怀柔园林局不存在行政不作为情形为由，判决驳回了卜大财的诉讼请求。卜大财不服提起上诉，北京市第二中级人民法院维持了一审判决。2013年11月19日，卜大财向怀柔园林局、汤河口镇政府、卜营村委会共同提出申请，要求怀柔园林局提供毗邻确界图，要求汤河口镇政府提供镇政府对卜营村委会1998年发包时合同的批准文件。针对此次申请，2013年12月9日，怀柔园林局向卜大财出具《告知函》，告知��申请办理林权证还需提交以下材料：1.汤河口镇政府对卜营村与卜大财承包荒山荒地合同的批准文件；2.与合同内容相符的承包地块四邻签字、盖章的确界图。因怀柔园林局未能给卜大财提供其申请材料，上诉人将怀柔园林局诉至一审法院，同时列汤河口镇政府、卜营村委会为第三人，要求怀柔园林局给卜大财提供办理林权登记发放林权证怀柔园林局依法应提供的材料（具体：与荒山荒地合同相符的地块与四邻签字、盖章的确界图）。一审法院经向怀柔园林局林政科了解，确界图可以用航拍图、万分之一地形图，也可以用四界示意图。本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第三条、《中华人民共和国森林法实施条例》第五条以及《林木和林地权属登记管理办法》第二条的规定，怀柔园林局作为怀柔区林业主管部门，具有履行本辖区林权登记的法定职责。《林��和林地权属登记管理办法》第五条规定，林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他文件。同时《北京市林权登记管理试行办法》第九条规定：申请林权登记时，应提交以下材料：……（四）林权登记机关要求提交的其它材料（如有关主管部门或政府批准文件、与毗邻单位签订的边界协议书、在边界上盖章签字的边界图、其他有关协议或合同等）。本案中，卜大财要求怀柔园林局为其提供的与荒山荒地合同相符��地块与四邻签字、盖章的确界图等材料，但根据上述规定可以得知，上述材料应属于卜大财申请林权登记时需向怀柔园林局提交的材料的一部分，卜大财要求怀柔园林局履行法定职责为其办理上述材料，不符合法律规定，因此，本院认为卜大财要求怀柔园林局向其提供与荒山荒地合同相符的地块与四邻签字、盖章的确界图的诉讼请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。《北京市林权登记管理试行办法》第五条和《北京市林权勘界指导方案》的相关规定，林权勘界工作属园林绿化主管部门的职责范围。卜大财申请办理林权登记一事，因卜大财未能补齐所需材料，怀柔园林局需待上诉人补齐材料后方可进入审核登记阶段。因此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回卜大财的诉讼请求并无不当，本院予以维持。综上，依照《中华��民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人卜大财负担（已交纳）。本判决为终审判决。审　判　长　韩　　　　　　勇代理审判员　杨　　　　　　旸代理审判员　胡　　林　　强二〇一五年九月八日书　记　员　孙森森书记员吴倩来源：百度搜索“”