（2015）浙嘉行初字第95号
裁判日期: 2015-09-28
公开日期: 2016-07-12
案件名称
房彩英与嘉善县人民政府一审行政裁定书
法院
浙江省嘉兴市中级人民法院
所属地区
浙江省嘉兴市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
房彩英,嘉善县人民政府,嘉善县干窑镇新星村经济合作社
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第四十九条第一款
全文
浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2015）浙嘉行初字第95号原告房彩英，系嘉善沪嘉胜光水泥构件厂投资人。委托代理人马青、许兰，浙江群策律师事务所律师。被告嘉善县人民政府，住所地嘉善县人民大道126号。法定代表人许晴，县长。委托代理人张宏，浙江嘉深律师事务所律师。委托代理人杨伟明，嘉善县住房和城乡规划建设局党委委员、征收办主任。第三人嘉善县干窑镇新星村经济合作社，住所地嘉善县干窑镇新星村。法定代表人单国强，社长。委托代理人盛方，浙江思贤律师事务所律师。房彩英诉嘉善县人民政府行政违法及行政赔偿一案，于2015年5月5日向本院提起行政诉讼，本院于2015年5月11日受理后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因嘉善县干窑镇新星村经济合作社（以下简称新星村合作社）与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年7月6日公开开庭审理了本案。原告房彩英的委托代理人马青、许兰，被告嘉善县人民政府的委托代理人张宏、杨伟明，第三人新星村合作社的委托代理人盛方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告房彩英起诉称，2014年8月23日，被告嘉善县人民政府领导的嘉善县“三改一拆”行动领导小组（以下简称“三改一拆”小组）办公室向原告投资设立的嘉善沪嘉胜光水泥构件厂（以下简称胜光构件厂）出具了一份《限期拆除通知》，要求胜光构件厂在2014年9月25日前拆除地上建筑及其他设施。原告认为该通知的出具主体并不享有法定强制拆除权且未经法定程序，未予执行。2014年9月24日晚，“三改一拆”小组办公室工作人员来原告处实施强制拆迁。为了便于强拆，嘉善县公安局干窑镇派出所在不出具任何书面法律文书的情况下以妨碍公务为由将原告丈夫拘留，并最终于2014年9月25日拆除完毕，将原告所设企业的内部家具、机修设备等材料和82000元现金全部夷为平地。2015年2月2日，“三改一拆”小组又将企业仅存的露天作业设备全部搬走。胜光构件厂已于2014年12月11日歇业，该企业的债权债务均由投资人房彩英承继，故房彩英系上述行政行为的利害关系人，有权以自己的名义提起诉讼。原告认为，被告的行政行为主体不适格，程序违法，已经严重损害了原告的合法权益，为维护自己的权益，特提起诉讼，请求判令：1、确认被告作出强制拆除的具体行政行为违法；2、确认被告领导的“三改一拆”小组出具的《限期拆除通知》违法；3、被告赔偿原告现金损失82000元，其他损失暂计300万元。庭审中原告变更诉讼请求：其他损失为4807243元；4、诉讼费由被告负担。原告向本院起诉时提交的证据有：1、原告身份证，胜光构件厂的营业执照和工商登记信息以及被告的组织机构代码等复印件材料一组，证明原、被告的主体资格情况；2、两份《租赁协议书》复印件及新星村村民委员会的《情况说明》一份，证明原告从2010年8月份开始承租新星村的土地，实施了建造并购置原材料进行生产等事实；3、“三改一拆”小组办公室的《限期拆除通知》复印件一份，证明被告领导的“三改一拆”小组未经合法程序，向胜光构件厂作出《限期拆除通知》的具体行政行为；庭审中原告又提供了以下证据：4、新星村合作社出具的《收据》一份，证明原告于2013年12月17日向新星村合作社支付了第二份租赁协议约定的全部期限内的租金；5、胜光构件厂向嘉兴市交通局出具的《申请书》及嘉兴市港航管理局颁发的《港口经营许可证》各一份，证明包括政府及交通局在内的主管机关，在当时对原告使用案涉场地的事实予以确认并同意办理码头，也说明原告对使用非法占用土地是不知情的；6、新星村村民委员会以及第三人新星村合作社的主要领导出具的《情况说明》一份，证明拆除行为系被告行为，并非第三人自行拆除；7、证明单位为干窑镇新星村或有关人员、说明单位为胜光构件厂、说明人为张根林及房彩英的《情况说明》一份，证明被告所提供的证据4、5上的内容并非是原告的真实意思表示；8、拆除现场照片16张，证明拆除行为系被告组织以及财物损坏的事实；9、新星村村民委员会、张新良及单国强出具的《证明》各一份，证明原告财产损失的事实；10、由胜光构件厂制作的《嘉善沪嘉胜光水泥构件厂设备材料价值报告书》一份，证明原告实际损失的财产清单及金额为4807243元。被告嘉善县人民政府答辩称，原告诉讼请求所依据的事实和理由均不能成立：1、本案诉争房屋系第三人新星村合作社自愿拆除，自行纠正非法用地行为，而非原告称的“强制拆除”。2009年3月17日，嘉善县国土资源局对第三人未经批准非法占用土地的行为作出善土资罚字[2009]L－2号《国土资源行政处罚决定书》，责令第三人退还非法占用的土地，并处了罚款。因第三人在法定期限内既不申请行政复议和起诉，又不履行行政处罚决定，嘉善县国土资源局于2009年7月3日向嘉善县人民法院提交了强制执行的申请书，嘉善县人民法院经审理后认为“执行申请不具有可执行内容或虽有执行内容但客观上无法强制执行”而不予受理。后第三人将案涉场地和管理用房租赁给了胜光构件厂并先后签订了两份租赁协议。2013年5月28日，浙江省人民政府办公厅印发了《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理意见》，根据该文件精神，第三人作为村级集体经济组织，负有自行拆除村集体违法建筑的责任。2014年9月5日，第三人与原告共同选定了资产评估机构对胜光构件厂的未审批房屋等资产搬迁项目进行了评估，评估价值为926000元。同年9月23日，第三人与原告代表张根林在2013年8月10日续签的《租赁协议书》上书面约定了终止履行租赁协议。后双方的租赁合同纠纷经嘉善县联合人民调解委员会调解并经嘉善县人民法院司法确认，胜光构件厂最终领取了925000元的补偿款。2014年9月23日，第三人与富阳市龙泰拆房有限公司订立了《旧房拆除工程施工合同》，最终由第三人委托富阳市龙泰拆房有限公司完成了涉案房屋及场地的拆除行为；2、县、镇两级政府对当事人自行拆除违法建筑负有督促责任。根据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》要求，当地政府对当事人自行拆除违法建筑负有督促责任。故2014年8月23日，“三改一拆”小组办公室向第三人发出《限期拆除通知》，督促其自行拆除违法建筑；由于该幅土地原由胜光构件厂承租，故同时将《限期拆除通知》发送给胜光构件厂，告知其法律责任风险，但未对其权利义务产生实质性影响；3、原告提出的现金财产及其他损失系民事法律纠纷，与被告无涉。原告如认为第三人在自行拆除违法建筑过程中对其造成了财产损失的，应当通过民事法律途径解决。综上，原告的诉讼请求均不成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告嘉善县人民政府向本院提供了以下证据：1、善土资罚字[2009]L－2号《国土资源行政处罚决定书》一份，证明新星村合作社系非法占用土地当事人，嘉善县国土资源局对其未经批准非法占用土地的违法行为依法作出了行政处罚；2、善土资申字[2009]11号《行政处罚强制执行申请书》一份，证明因新星村合作社在法定期限内既不申请行政复议，又不起诉，也不履行处罚决定，故嘉善县国土资源局依法向人民法院申请强制执行；3、《嘉善县人民法院通知书》一份，证明人民法院对强制执行的申请不予受理；4、《租赁协议》两份，证明新星村合作社将案涉场地和管理用房租赁给胜光构件厂使用，并约定胜光构件厂在租赁期间增加的不可移动之建筑物在合同终止时留给合作社，不作价、不抵顶胜光构件厂的任何债务。2014年9月23日，新星村合作社与胜光构件厂代表张根林达成租赁合同终止协议；5、《评估机构选定确认书》一份，证明胜光构件厂与新星村合作社达成了评估机构选定确认协议，确定嘉兴诚洲资产评估有限公司为胜光构件厂资产的评估机构；6、嘉诚拆鉴字[2014]第221号《资产评估报告书》一份，证明胜光构件厂拟搬迁而涉及的房屋等资产评估价为926000元；7、善联调（2014）第086号《人民调解协议书》一份，证明经嘉善县联合人民调解委员会调解，新星村合作社与胜光构件厂就腾退用地、地表物搬迁等一切损失补偿费等事项达成了协议；8、（2014）嘉善调确字第85号《民事裁定书》一份，证明嘉善县人民法院确认上述证据7中的调解协议有效；9、胜光构件厂的《承诺书》一份，证明胜光构件厂对自行存放于原租赁场地上的所有设备、原材料和水泥制品等所有物品清运完毕作出了承诺；10、《村经济合作社大额集体资金财务审批单》两份，证明新星村合作社分别于2014年10月30日和同年12月26日支付给胜光构件厂80万元和125000元；11、《旧房拆除工程施工合同》一份，证明新星村合作社委托富阳市龙泰拆房有限公司实施胜光构件厂的拆迁工程；12、新星村合作社申请书一份，证明新星村合作社系自行拆除地上违法建筑及其他设施；13、“三改一拆”小组办公室《限期拆除通知》两份，证明“三改一拆”小组督促新星村合作社自行拆除违法建筑，同时发送给了胜光构件厂；14、浙政办发〔2013〕69号《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》一份，证明当地人民政府对当事人自行拆除违法建筑负有督促义务；15、善委办发[2013]43号《关于成立嘉善县“三改一拆”行动领导小组的通知》一份，证明“三改一拆”小组的组织架构。以上证据均为复印件。第三人新星村合作社答辩称：1、本案不应追加新星村合作社为第三人。新星村合作社与本案的行政强制、行政赔偿以及处理结果均没有利害关系。新星村合作社已就涉案房屋的搬迁与原告达成协议并已履行完毕，原告因搬迁可能受到的损失也已经得到了补偿。如果需要证明本案相关事实，新星村合作社可以作为证人参与本案诉讼；2、本案不存在行政强制的事实。因为涉案被拆房屋系新星村合作社所有（虽为违章建筑），该房屋是新星村合作社自行纠违并委托他人代为拆除的自主行为。第三人未提供证据。经庭审举证、质证，对原告提供的证据，被告质证后认为：证据1，第二份租赁协议第一页是复印件，与被告提供的原件不一致，原告提供的这份是不真实的。即使原告提供的原件上是空白的，也不能得出被告提供的租赁协议是不真实的，关键是张根林有无在上面签字；证据2，对该份《情况说明》的情况不清楚；证据3，对真实性无异议；证据4，对该份证据不清楚；证据5，对真实性无异议；证据6、7、9，对《情况说明》和《证明》的内容没有核对过，不发表意见；证据8，该组证据根本不能证明是被告在组织拆迁；证据10，该报告书只是原告自己所制作的清单，无其他证据相印证，与本案没有关联。第三人质证后认为：证据1，同意被告的质证意见；证据2，对该证据无异议，说明了房彩英自行经营的事实；证据3，无异议；证据4，租金确实已经支付了，但与本案无关联性；证据5，对申请书不清楚，对港口经营许可证无异议，但与本案无关；证据6、7、9，因为没有充分的时间核对而无法质证，且证人均需出庭作证，还有一份情况说明证人拒绝签字，以上情况说明和证明均无效力；证据8，有的照片无法证明与本案有关联性，有些照片显示的内容是第三人委托的拆房公司的挖掘机，公安和城管人员均是过来维持安全秩序的；证据10，系原告自己制作，没有法律效力，也不属于本案的审理范围。对被告提供的证据，原告认为：证据1、2、3，对其真实性均没有异议，对关联性有异议。处罚是针对第三人作出的，原告作为承租人并不知情，对原告也没有约束力。处罚决定于2009年3月17日作出，而原告与第三人的租赁协议始于2010年8月1日，故第三人存在故意隐瞒处罚的嫌疑。法院不予受理执行申请正说明处罚决定无法通过法律正常途径解决，也意味着拆除主体已经失去了合法性保障；证据4，除对2013年8月10日签订的《租赁协议书》上面的手写部分有异议之外，对其他部分的真实性无异议。手写部分的内容是不真实的。另外协议约定原告的不可移动建筑留给甲方是在合同终止时，如果合同因政府行为而终止，则乙方所置的资产应由中介公司评估后由双方协商处理；证据5、6、7、9，对其真实性、关联性及合法性均有异议。张根林本人确认在2014年9月25日之前没有签署过文件，《评估机构选定确认书》并不是第三人与原告之间的合意。原告没有委托评估机构对厂房进行评估，评估价格与实际的市场价值相差较大，本次评估的是搬迁价值而非实际价值。调解协议与承诺书是张根林受到胁迫后被逼无奈而签署，并非是原告的真实意思表示；证据8，张根林称其从未向人民法院提出过确认调解协议有效的申请；证据10，对真实性无异议，该补偿款是针对租赁事项的补偿，而不是对拆迁的补偿；证据11、12，真实性无法确认，不排除被告为了应诉而炮制出来一份虚假的施工合同，根据原告提供的照片显示，现场负责拆房的都是警察、城管等人员，并非是专业拆房公司的工作人员。申请书应由第三人全体成员代表签字确认，即使该申请书存在，也是第三人与“三改一拆”小组之间的内部协议，不能对抗原告；证据13，对真实性无异议。但根据浙政办发（2013）105号文件第4条规定，在1986年12月31日前占用的土地应当依照相关规定确权，而不能认定为非法占地，且被告向原告出具时未告知相关陈述、申辩等权利，程序违法；证据14、15，对证据的三性均无异议。第三人对被告提供的证据均无异议。被告及第三人在本院给出的质证期限内未向本院提交进一步的质证意见。本院对证据作如下确认：被告提供的证据材料作为证明其抗辩相应事实的证据，具备关联性、合法性、真实性，虽然原告对证据4、5、6、7、9中涉及到张根林的签字不认可，认为张根林的签字是在受到胁迫的情况下签署的，但未能提供相应的证据予以证明，也未能提供其他相反的证据进行反驳，故对于被告提供证据的三性均予以确认。对于原告提供的证据6、7、9，一方面被告及第三人均未认可，另一方面作为证人证言，证人应当出庭作证，接受当事人的质询，仅有书面的证人证言或情况说明不能作为定案的依据，故对该三份证据的真实性不予确认；对于原告提供的证据8，虽然照片上显示有穿着制服的人员在拆除现场，但不能据此证明该拆除行为即是被告所组织；证据10乃原告自行制作，真实性和合法性与关联性均无法确认。对于原告提供的其他证据的真实性、合法性及关联性予以确认。根据采信的证据，本院确认案件事实如下：2009年3月17日，嘉善县国土资源局对第三人未经批准非法占用土地的行为作出善土资罚字[2009]L－2号《国土资源行政处罚决定书》，责令第三人退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上建造的建筑物及其他附属设施，并处了罚款。因第三人在法定期限内未履行行政处罚决定，嘉善县国土资源局于2009年7月3日向嘉善县人民法院提交了强制执行申请书。嘉善县人民法院经审理后认为“执行申请不具有可执行内容或虽有执行内容但客观上无法强制执行”而不予受理。2010年8月1日，第三人与胜光构件厂签订了《租赁协议书》一份，第三人将位于村工业区、方顺铸造厂西面的8亩场地和管理用房租赁给了胜光构件厂使用，双方于2013年8月10日又续签了一份《租赁协议书》，约定租赁期限为三年，从2013年8月1日起至2016年7月31日，租金为税后三年一次性支付105000元。2014年8月23日，“三改一拆”，小组办公室分别向新星村合作社及胜光构件厂发出《限期拆除通知》各一份，称“你单位在未取得合法用地审批手续情况下，于1986年在嘉善县干窑镇新星村集体土地上建造厂房，共计非法占用土地面积259.66平方米，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，属未经依法批准，占用土地行为。依据《中华人民共和国土地管理法》的规定和当前浙江省实施“三改一拆”行动的要求，现责令你单位在收到本通知之日起32日内（9月25日前）退还非法占用的土地并拆除土地上违法建筑及其他设施；逾期不拆除的，将组织力量进行强制拆除复垦，由此引起的一切经济损失和法律责任皆由你单位自行承担。”2014年9月5日，第三人与原告共同签署了《评估机构选定确认书》，双方共同选定嘉兴诚洲资产评估有限公司为胜光构件厂的未审批房屋等资产搬迁项目的评估机构，最终评估结论为926000元。2014年9月18日，第三人向“三改一拆”小组办公室和干窑镇人民政府出具了一份《申请书》，称对此前嘉善县国土资源局的《行政处罚决定书》无异议，对于《限期拆除通知》提出的纠违要求，“同意在县、镇两级的督促下抓好自行整改”，“我社已于2014年8月23日向租赁上述违建厂房的企业发出《告知书》，要求其于9月25日前腾空厂房，具体解约后续事宜由我社与其协商解决或通过司法途径解决。”“考虑到房屋内机器设备腾退需要清运、公证及临时安置场所，房屋拆除需专业施工单位及安全保护措施，我社不具备相应条件和能力，特向县‘三改一拆’行动领导小组办公室、干窑镇人民政府提出申请，协助我社对该处房屋进行整改拆除。若由此引发法律纠纷，一切由我社负责，与协助单位无涉。”2014年9月23日，第三人与原告代表张根林在2013年8月10日续签的《租赁协议书》第一页上方签署了终止履行租赁协议的约定，称“因接到嘉善县‘三改一拆’行动领导小组的限期拆除通知，因此我们双方签订的租赁合同无法履行，必须终止。”2014年9月23日，第三人与富阳市龙泰拆房有限公司订立了《旧房拆除工程施工合同》，同月25日，富阳市龙泰拆房有限公司对涉案房屋及场地进行了拆除。2014年10月28日，第三人与原告双方的租赁合同纠纷经嘉善县联合人民调解委员会调解并经嘉善县人民法院司法确认，第三人同意分二次支付胜光构件厂企业腾退用地、地表物搬迁等一切损失补偿费共计925000元。其中80万元在2014年11月10日前支付，余款125000元于2014年12月31日前支付。双方原签订的租赁协议终止。同日胜光构件厂出具《承诺书》一份，承诺在2014年12月31日前自行将租赁场地上的所有物品清运完毕，否则第三人有权将场地上的所有水泥制品作无主处理等内容。胜光构件厂之后在约定的期限内分两次领取了925000元的补偿款，双方达成的协议已经履行完毕。本院认为，本案争议的焦点问题是：一、“三改一拆”小组办公室向胜光构件厂发出《限期拆除通知》的行为对胜光构件厂而言是否具有可诉性；二、涉案房屋及场地拆除的主体是被告还是第三人；三、如果拆除主体是被告，则被告的拆除行为是否合法，程序是否正当；四、如果被告的拆除行为违法，则是否由此造成了原告的损害，原告的损失如何确定，是否应当给以赔偿。争议焦点三及四是否存在取决于焦点二的认定和处理。关于争议焦点一，首先，根据嘉善县国土资源局的善土资罚字[2009]L－2号《国土资源行政处罚决定书》，受处罚的对象是第三人新星村合作社，而“三改一拆”小组办公室作出的《限期拆除通知》也主要是对新星村合作社发出的；其次，虽然“三改一拆”小组办公室同时也向胜光构件厂送达了《限期拆除通知》，但从该份通知的内容来看，显然是针对新星村合作社的违法占有土地的行为，是责令新星村合作社自行拆除违法建筑的通知，并不是通知胜光构件厂限期拆除，“三改一拆”小组办公室向胜光构件厂送达《限期拆除通知》的目的不是责令其限期拆除违法建筑，而是由于胜光构件厂承租了第三人非法占用的土地，故将责令第三人限期拆除的事项对胜光构件厂进行的告知，对胜光构件厂的合法权利未产生任何的实质影响，因此胜光构件厂对本案的《限期拆除通知》不具有诉的利益，该通知对原告而言不具有可诉性。关于争议焦点二，从本案查明的证据材料来看，涉案场地及房屋早在2009年3月17日已被嘉善县国土资源局确认为违法占用土地并给予了处罚，受处罚的主体是第三人新星村合作社。由于第三人未在法定期限内履行，嘉善县国土资源局还曾向嘉善县人民法院申请了强制执行，只是由于“执行申请不具有可执行内容或虽有执行内容但客观上无法强制执行”的原因而未被法院受理。2013年4月16日，嘉善县人民政府为了贯彻落实浙江省委、省政府深入开展“三改一拆”的决策部署，成立了“三改一拆”小组。2013年5月28日《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》下发，根据该文件的规定，非法占用土地建设的违法建筑，不符合土地利用总体规划的，由国土资源部门责令当事人限期拆除、恢复土地原状。村级集体经济组织，负有自行拆除村集体违法建筑的责任。违法建筑执法机关作出责令限期拆除决定的，应当督促当事人在决定的期限内自行拆除。正是基于上述规定，“三改一拆”小组办公室于2014年8月23日向第三人发出了《限期拆除通知》，责令第三人在9月25日之前自行拆除违法建筑及其他设施，又由于胜光构件厂承租了案涉非法占用的土地，因此“三改一拆”小组办公室也同时将《限期拆除通知》发送给胜光构件厂。第三人在接到《限期拆除通知》后，立即与承租人胜光构件厂达成终止租赁的协议，并委托评估机构对违法建筑及搬迁项目进行了评估，还与专业的拆房公司签订了委托拆除违法建筑的合同，特别是考虑到拆除行为涉及到机器设备的清运、公证、安全保护等方面的问题，及时地向县‘三改一拆’行动领导小组办公室和干窑镇人民政府提出了协助拆除的申请，此后还与胜光构件厂达成了搬迁补偿的协议并履行完毕。从上述一系列行为来看，都证明了案涉违法建筑和场地的拆除均系第三人的自行拆除行为，“三改一拆”小组及干窑镇人民政府只是应第三人的申请而给予了协助行为。原告仅凭一份《限期拆除通知》及拆除现场有穿着制服的人员，便认为拆除行为系被告所为的观点因证据不足而不能成立，本院不予支持。由于本案违法建筑的拆除主体并非本案被告而是第三人，本案诉讼没有可供审查的行政行为。原告与第三人之间存在租赁关系，第三人拆除出租房屋而引发原告损失的争议，属民事法律关系，不属于行政法调整的范围，故原告的起诉并不符合法定条件。综上，本案原告的诉讼请求要么不具有可诉性，要么不属于行政诉讼的受案范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告房彩英的起诉。如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 樊钢剑审 判 员 梁建琴代理审判员 张 红二〇一五年九月二十八日书 记 员 张靖怡