（2015）珠中法行终字第43号

裁判日期: 2015-09-14

公开日期: 2015-11-17

案件名称

珠海市斗门区西六三队村民小组与珠海市住房和城乡规划建设局城乡建设行政管理-城市规划管理二审行政裁定书

法院

广东省珠海市中级人民法院

所属地区

广东省珠海市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

案由

法律依据

全文

广东省珠海市中级人民法院行政裁定书（2015）珠中法行终字第43号上诉人（原审原告）：珠海市斗门区西六三队村民小组。住所：珠海市斗门区。负责人：梁有根，村民小组长。委托代理人：毛华松，广东盛隽律师事务所律师。委托代理人：林长根，男，汉族，住广东省珠海市斗门区。被上诉人（原审被告）：珠海市住房和城乡规划建设局。住所：珠海市香洲区。法定代表人：王朝晖，局长。委托代理人：徐采权。委托代理人：何灿，北京德恒（珠海）律师事务所律师。原审第三人：珠海市斗门区民委员会。住所：珠海市斗门区。负责人：梁添贤，书记。委托代理人：朱红波，广东星石海律师事务所律师。上诉人珠海市斗门区白蕉镇灯三村西六三队村民小组（以下简称西六三队村民小组）因诉被上诉人珠海市住房和城乡规划建设局（以下简称市住规建局）、第三人珠海市斗门区白蕉镇灯三村民委员会（以下简称灯三村委会）行政规划纠纷一案，不服珠海市斗门区人民法院（2015）珠斗法行初字第6号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明：1992年2月9日，原斗门县白蕉镇灯三村民委员会经白蕉镇政府同意，征用了位于白蕉镇灯三村西六围（南堤边）面积为33335平方米（50亩）的土地，并办理了建设用地审批手续，于同月18日转让给澳门某贸易公司。涉案土地的一部分与上述土地重合。1998年6月24日，灯三村委会召开党员代表会，通过对西六围填土开发的决议。同年，涉案土地规划为住宅建设用地。2003年6月25日，白蕉镇规划所在涉案规划图上加具意见：“该方案于九八年规划实施，并已安排部分用地，现按经济指标要求修改此方案呈局审核。”原珠海市斗门区国土资源局加具的意见为：“经审查，该规划符合规划要求，各项规划指标符合规划要求，但必须增加垃圾房与公厕布点（可参考图示）。请完善规划，并深化、完善市政设施规划。请根据本方案做建筑单体方案送审，建筑层数三层以下。”西六三队村民小组自2009年8月15日起，到有关部门进行投诉，要求将涉案土地归还给西六三队村民小组。西六三队村民小组自述于2014年7月4日通过上访才知悉规划图的审批内容，遂提起行政诉讼。灯三村经济联社于1992年6月1日成立，其章程规定全村原有生产队的所属土地归属经济联社所有，由经济联社管理、使用、安排、发包。西六三队村民小组主张涉案土地为27.71亩，灯三村委会对西六三队村民小组的主张不予确认，灯三村委会认为晒谷场面积为3.04亩、公路东侧面积为19.4亩，合计总面积应为22.44亩；双方对其主张均未提供有效证据予以证明。原审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”西六三队村民小组提供的2014年7月26日由灯三村委会出具的《证明》，证明西六三队村民小组18周岁以上的成员合计168人（庭后提交的2015年3月24日《证明》为169人），根据上述规定，应当有113名以上的小组成员参加会议。但西六三队村民小组向原审法院提供的小组成员签名（决定起诉国土局、规划局）仅有122人签名（参加会议），其中部分签名人员的名字不在《证明》所列名单中，扣除此部分人员，符合资格的参会人数不足113人，故西六三队村民小组本次提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的民主议定程序的规定。西六三队村民小组第一项诉请所涉的规划审批意见，属于规划方面的意见，原珠海市斗门区国土资源局的规划职能因珠海市机构改革，现已划归规划部门承担。珠府办（2005）17号文规定珠海市国土资源局“划出的职能”为：“将原城市规划管理的职能划转市规划局”、珠府办（2005）16号规定规划部门“划入的职能”为：“原市国土资源局（市规划局、市房产管理局）承担的城乡规划、规划测绘管理的职能”，故市住规建局是本案适格被告。西六三队村民小组于2015年1月13日提起行政诉讼，超过法定起诉期限。根据本案证据并结合庭审陈述，涉案土地应划分为两部分，原审法院对起诉期限作如下分析：（一）各方当事人均确认涉案土地与1992年2月征用后转让给澳门某贸易公司的33335平方米土地部分重合，上述33335平方米土地在1992年办理了建设用地审批手续，故原审法院认为，对于上述重合部分的土地，西六三队村民小组在征用时即1992年2月就知道或者应当知道土地权属的变动情况，对此部分土地的规划变更问题，因当时《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》尚未实施，故起诉期限应适用《最高人民法院关于贯彻执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥》若干问题的意见（试行）》（1991年7月11日起试行）第三十五条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。”最高人民法院对如何理解《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释第四十一条第一款规定的请示的答复》（法行（2000）7号）指出：根据《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第三十五条的规定，公民、法人或者其他组织的起诉期限，在《若干解释》实施之日即2000年3月10日之前已经届满，其在起诉期限届满之后提起行政诉讼的，人民法院不予受理。据此，西六三队村民小组的起诉期限为一年三个月，即最迟应于1993年5月提起行政诉讼，现西六三队村民小组提起行政诉讼，不符合上述规定。（二）涉案土地于1998年已规划为建设用地，2003年6月25日原珠海市斗门区国土资源局加具的意见并未变更用地性质。针对西六三队村民小组诉请的2003年6月25日加具审批意见的行为，因西六三队村民小组提供的《追讨书》证明其自2009年8月15日起向有关部门主张权利，由此可认定西六三队村民小组最迟于2009年8月知道或者应当知道涉案用地规划为住宅用地，现西六三队村民小组提起行政诉讼，与2009年相隔5年，不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款2年起诉期限的规定。对于西六三队村民小组称其一直向有关部门主张权利，原审法院认为，不能作为超过法定期限提起行政诉讼的正当理由。西六三队村民小组的第二项诉讼请求是要求灯三村委会返还土地给西六三队村民小组，是灯三村委会与西六三队村民小组之间的纠纷，属另一法律关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款的规定，不属于行政诉讼审判权限范围。原审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）、（六）项的规定，裁定驳回西六三队村民小组的起诉。西六三队村民小组不服原审裁定向本院提起上诉，请求：撤销原审行政裁定，并依法改判市住规建局将涉案土地规划为住宅用地的行政行为违法，同时撤销市住规建局的上述规划行为，并责令灯三村委会将涉案土地依法归还西六三队村民小组或依法发回重审。主要事实和理由如下：一、原审法院认定西六三队村民小组起诉主体不符合法律规定没有依据。提起本案诉讼前已充分征得村民小组三分之二以上成年成员同意，并已作出书面决议，且西六三队村民小组确为受被诉行政行为侵害的主体，故西六三队村民小组的主体资格完全符合法律规定，原审法院认定西六三队村民小组起诉主体不符合法律规定没有事实根据和法律依据。二、西六三队村民小组起诉没有超过法律规定的期限。根据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，行政机关作出具体行政行为未告知当事人行政行为内容和当事人所享受的诉权的，当事人提起行政诉讼的期限为五年，但涉及土地纠纷的，提起行政诉讼的期限为20年。本案被诉行政行为所指向的客体就是土地，并且其在2003年作出行政行为后，一直未告知西六三队村民小组其行为的内容及西六三队村民小组所享有的诉权，故本案处理应适用20年的起诉期限。原审法院认定西六三队村民小组的起诉期限为五年，明显违反行政诉讼法及相关司法解释的规定。因此，原审法院关于本案起诉期限的认定是完全错误的。三、市住规建局的行为严重侵犯了西六三队村民小组的合法权益。市住规建局在未取得任何合法依据、且未经任何合法程序的情况下，将西六三队村民小组所有的27.7亩耕地规划为住宅用地，其行为明显违法，严重侵犯了西六三队村民小组的合法权益，依法应当予以撤销并予以纠正。四、灯三村委会所占有或出卖的涉案土地依法应归还给西六三队村民小组。涉案土地为西六三队村民小组的集体土地，未经西六三队村民小组同意，任何人均不得处分该土地。本案中灯三村委会在未得到西六三队村民小组同意的情况下，擅自将涉案土地出卖，其行为显然侵犯了西六三队村民小组的合法权益。因此，其占有或出卖的涉案土地依法应当归还。市住规建局答辩称，一、市住规建局认为西六三队村民小组没有按照法律规定的起诉期限进行起诉，一审法院裁定驳回是正确的。二、原斗门区国土资源局2003年在规划上加具意见的行为并没有损害西六三队村民小组的权益。2003年规划上加具的意见仅系对具体指标的修改，最初的规划方案是在1998年7月就作出了。西六三队村民小组起诉2003年规划上加具的意见的行为是错误的，且已超过起诉期限。三、涉案土地的权属问题，市住规建局的规划与涉案土地的权属没有关系，规划并不改变土地的权属，西六三队村民小组与村委会关于土地权属的问题实际上是属于民事争议，不属于行政诉讼的受理范围。第四、西六三队村民小组已超过法定期限起诉，请二审法院查明，裁定驳回西六三队村民小组的上诉。灯三村委会答辩称，一审裁定事实清楚，适用法律准确，请求二审法院予以维持。西六三队村民小组与市住规建局在二审中均未向本院提交新的证据材料。经审理查明，西六三队村民小组提交的《追讨书》显示，该《追讨书》出具的时间是2009年8月15日，并提及到案涉土地于1998年用于建设住宅等事实。原审法院查明的其他事实正确，本院予以确认。本院认为，西六三队村民小组是适格的原告。西六三队村民小组是个独立的经济组织，依法能够独立行使权利，履行义务，承担相应的法律责任，西六三队村民小组可以依法以自己的名义提起行政诉讼。西六三队村民小组在一审起诉时已向原审法院提交了其组织机构代码证，也提交了符合法律规定的行政起诉状及相应证据材料，经审查，西六三队村民小组与被诉的行政行为有利害关系，故西六三队村民小组是适格的原告。西六三队村民小组的起诉已超过起诉期限。西六三队村民小组诉请是确认2003年6月25日在涉案土地规划图上审核批准将涉案土地规划为住宅用地的审批意见违法。故本院应针对2003年6月25日加具审批意见的行为的合法性进行审查。从本院查明的事实来看，上述土地于1998年已规划为建设用地，2003年6月25日原珠海市斗门区国土资源局加具的意见并未变更用地性质。西六三队村民小组提供的《追讨书》可以证明其自2009年8月15日起向有关部门主张权利，由此可认定西六三队村民小组最迟于2009年8月知道或者应当知道涉案用地规划为住宅用地，现西六三队村民小组才对上述土地规划行为提起行政诉讼，已超过了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款所规定的2年起诉期限的规定。西六三队村民小组称其一直在向有关部门主张权利，但该理由不能作为其未在法定起诉期限内提起行政诉讼的正当理由，原审法院认定西六三队村民小组的起诉超过法定起诉期限没有正当理由，本院予以确认。西六三队村民小组诉请灯三村委会将案涉土地返还给西六三队村民小组，可见，西六三队村民小组诉请直接指向灯三村委会，灯三村委会与西六三队村民小组之间的纠纷，属另一法律关系，不属于行政诉讼审理范围。原审法院对此认定正确，本院予以确认。综上所述，原审裁定认定事实清楚，处理结果正确，应予以维持。西六三队村民小组的上诉请求，理据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审　判　长　　唐　文审　判　员　　涂远国代理审判员　　王晓博二〇一五年九月十四日书　记　员　　李　羚关注公众号“”