（2015）川行终字第122号

裁判日期: 2015-08-03

公开日期: 2016-03-02

案件名称

胡敦荣等387人诉绵阳市人民政府不履行法定职责上诉案行政判决书

法院

四川省高级人民法院

所属地区

四川省

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

案由

法律依据

《中华人民共和国土地管理法实施条例（1998年）》：第二十五条第一款；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第五十六条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

四川省高级人民法院行政判决书（2015）川行终字第122号上诉人（原审原告）江油市三合镇柏盖村、桂香村、松林村、宝轮村、羊河村村民胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人胡敦荣，男，生于1940年8月15日，汉族，住江油市。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人胡正旭，男，生于1942年4月13日，汉族，住三合镇。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人田茂秀，女，生于1947年4月18日，汉族，住三合镇。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人徐行超，男，生于1947年8月2日，汉族，住江油市。被上诉人（原审被告）被告绵阳市人民政府。法定代表人刘超，该市市长。委托代理人邓超，绵阳市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人郑植，四川睿桥律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）江油市人民政府。法定代表人马辉，该市市长。委托代理人陈定伦，江油市人民政府法制办副主任。委托代理人雷守璋，四川鼎天律师事务所律师。上诉人江油市三合镇柏盖村、桂香村、松林村、宝轮村、羊河村村民胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人因诉绵阳市人民政府不履行协调或者裁决的法定职责一案，不服四川省绵阳市中级人民法院（2015）绵行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月5日受理后，依法组成合议庭，于2015年6月25日公开开庭审理了本案。上诉人江油市三合镇柏盖村、桂香村、松林村、宝轮村、羊河村村民胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人��以下简称胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人）的诉讼代表人胡敦荣、胡正旭、徐行超，被上诉人绵阳市人民政府的委托代理人邓超、郑植，被上诉人江油市人民政府的委托代理人陈定伦、雷守璋，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审判决载明：2008年5月24日，第三人江油市人民政府通过了江府发（2008）14号《江油市征地补偿安置办法》，该办法第十一条第（一）项规定“（一）经省政府批准，集体经济组织的耕地被全部征收的，实行全征全转，所有土地补偿费和安置补助费主要用于人员安置和基本养老保险。”和第十六条第（六）项规定“（六）男满60周岁、女满55周岁及其以上，一次性发给生活补助费18000元。”2009年9月16日，第三人江油市人民政府通过了对江油市三合镇柏盖村一组、二组、三组的《征地补偿安置方案》，规定对征地应安置��员采用社会保障方式予以安置。第三人江油市人民政府用应当发放的一次性生活补助费18000元为失地农民购买了城镇居民基本养老保险，并要求超过法定退休年龄的农民补缴基本养老保险差额，人均差额为7000余元。原告胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人认为此举违反了国家相关文件政策的规定，于2013年8月10日以快件的形式向被告绵阳市人民政府递交了《协调（裁决）申请》，要求第三人江油市人民政府退还其多交的7000余元基本养老保险费。被告绵阳市人民政府收到《协调（裁决）申请》后，没有进行协调或者裁决。原告胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人遂于2014年12月15日向本院提起行政诉讼，要求被告绵阳市人民政府改正行政不作为的行为，对江油市人民政府乱作为，侵犯原告合理合法的权益进行协调或者作出裁决，退还原告每人自己交的基本养老��险金7000余元。一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”的规定，被征地对象仅能对征地补偿、安置方案中的征地补偿标准有争议的，方才能向县级以上地方人民政府申请协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。本案中，原告胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐��超等387人的诉讼请求是因认为第三人江油市人民政府的江府发（2008）14号《江油市征地补偿安置办法》作出的安置补偿不合理，要求被告绵阳市人民政府就每人多缴纳的7000余元基本养老保险费进行协调或者裁决，原告胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人并非因对征地补偿标准有争议而申请被告绵阳市人民政府履行协调或者裁决的法定职责，故原告胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人的诉讼请求不属于被告绵阳市人民政府依法应当履行的法定职责范围。原告胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人起诉被告绵阳市人民政府不履行法定职责的理由不成立，依法应当驳回原告的诉讼请求。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（��）起诉被告不作为理由不能成立的”之规定，判决如下：驳回原告江油市三合镇柏盖村、桂香村、松林村、宝轮村、羊河村村民胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江油市三合镇柏盖村、桂香村、松林村、宝轮村、羊河村村民胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人负担。上诉人胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人上诉称一审法院对上诉人的诉讼请求表述不清，其诉讼请求并非一审判决载明的要求被上诉人绵阳市人民政府改正行政不作为的行为，对江油市人民政府乱作为，侵犯上诉人合理合法的权益进行协调或者作出裁决，退还上诉人每人自己交的基本养老保险金7000余元，而是要求绵阳市人民政府对有异议的安置补偿标准履行协调或者裁决的法定职责，故要求撤销原判决，责令绵阳市人民政府履行法定职责��被上诉人绵阳市人民政府答辩称法律未授予绵阳市人民政府具有协调、裁决的法定职权，仅有权针对不服征地补偿安置方案作出复议决定，对有异议的征地补偿标准进行协调，而上诉人的诉讼请求不在其协调、裁决的范围之内。故上诉人的诉讼请求不能成立，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。被上诉人江油市人民政府认为被诉行政行为不应由其作出，尊重一审法院的判决。绵阳市人民政府和胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人为证明各自的诉讼主张，在法律规定的起诉期限内，一审中提交的证据材料和法律依据有（均为复印件）：绵阳市人民政府提交以下证据：1．《协调（裁决）申请》，拟证明胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人申请中仅要求对退还7000余元的基本养老保险费进行协调或者裁决；2．《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、《中华人民共和国土地管理法》第二十五条、国土资源部国土资发（2006）133号《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》、国务院法制办公室国法（2011）35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》，拟证明绵阳市人民政府对胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人的申请事项无法定职责。胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人提交以下证据：第一组证据：国土资源部国土资发（2006）133号《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》、江府发（2008）14号《江油市征地补偿安置办法》，拟证明绵阳市人民政府对实施征地的江油市人民政府在征地补偿安置方面的争议，具有协调或��裁决的法定职责。第二组证据：《协调（裁决）申请》、投递邮件清单、国内挂号信函收据，拟证明胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人已于2013年8月10日向绵阳市人民政府邮寄提交协调或者裁决的申请，但绵阳市人民政府至今没有履行协调或者裁决的法定职责；同时胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人多次向省、市政府、省高院等邮寄信函，要求纠正绵阳市人民政府不履行法定职责违法。第三组证据：绵阳市人民政府绵府复不字（2013）5号《不予受理行政复议申请决定书》、江油市人民法院（2013）江油行初字第15号《行政裁定书》、（2013）江油民初字第1991号《民事裁定书》、江油市人民政府信访事项复查复核委员会江府信复查字（2012）1号《关于朱云会、杨显琼、胡正旭的信访事项复查意见》，拟证明胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人就本案已经采取多种手段进行救济，但均未被受理。第四组证据：《证据清单》，拟证明胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人早在2013年10月22日已向该院提交行政诉讼的有关证据。第五组证据：四川江油工业园区管理委员会与江油市三合镇柏盖村三组签订的《征地补偿安置协议》，拟证明江油市人民政府实施了违法征地安置补偿行为，人均征地补偿标准已经足以支付基本养老保险费，不会再要求补足人均差额7000余元。第六组证据：养老保险个人账户对账单3份和缴费票据1份，拟证明胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人其实是对征地补偿安置方案有异议。第三人江油市人民政府一审时未向法院提供证据。一审法院对上述证据作如下确认：绵阳市人民政府和胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人提��的证据，符合证据的真实性、合法性、关联性，予以采信。上述证据材料均已随卷移送本院。本院审理认为，一审法院对证据的认定，各方当事人二审审理中无异议，其认定结论应予维持。二审中，胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人提交了3份新证据：1．（2013）绵行终字第29号行政裁定书（复印件），拟证明胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人提起本案行政诉讼是因认为江油市人民政府的江府发（2008）14号《江油市征地补偿安置办法》中的安置补偿标准不合理而引发的，其诉讼请求涉及对征地安置补偿标准有异议；2．落款时间为2013年5月15日的民事起诉状，拟证明胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人的诉讼请求属于绵阳市人民政府应履行的行政职责；3．落款时间为2013年10月16日的行政诉��，内容载明“…诉求：判被告不受理原告《协调裁决申请》是行政不作为。”拟证明其在提起本案行政诉讼时，最初的起诉状的诉求没有提到要求赔偿7000多元。经过庭审质证，绵阳市人民政府认为证据1具有真实性和合法性，但不具有关联性；认为证据2和3不具有真实性、合法性和关联性。本院经审查认为上述证据不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于新证据的相关规定，不予采信。经审查，本院对本案事实的认定与一审判决认定无异。本院经审查认为，胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人向绵阳市人民政府递交的落款时间为2013年8月3日的《协调（裁决）申请》中载明“…申请事项：要求被申请人退申请人交的7000多元社保费…”一审起诉时，胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人提交的起诉状载明的诉讼请求是“要求被告改正行政不作为的行为，对江油市府乱作为，侵犯原告合理合法的权益进行协调或作出裁决，退还原告每人自己交的基本养老保险金柒仟多元人民币”。胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人在诉状中事实和理由部分陈述其因认为江油市人民政府的江府发（2008）14号《江油市征地补偿安置办法》作出的安置补偿不合理而引发诉讼，但起诉状上没有写明对江府发（2008）14号《江油市征地补偿安置办法》的哪一项标准不服。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，��市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”的规定，被征地对象仅能对征地补偿、安置方案中的征地补偿标准有争议的，方才能向县级以上地方人民政府申请协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。本案中，胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人并非因对征地补偿标准有争议而申请绵阳市人民政府履行协调或者裁决的法定职责，故胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人的诉讼请求不属于绵阳市人民政府依法应当履行的法定职责范围。胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人起诉绵阳市人民政府不履行法定职责的理由不成立，依法应当驳回其的诉讼请求。据此，一审法院依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的”之规定，判决驳回原告胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人的诉讼请求，并无不当，依法应予以维持。上诉人胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人的上诉主张，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人江油市三合镇柏盖村、桂香村、松林村、宝轮村、羊河村村民胡敦荣、胡正旭、田茂秀、徐行超等387人负担。本判决为终审判决。审　判　长　　梁咏蜀代理审判员　　葛　庆代理审判员　　程　刚二〇一五年八月三日书　记　员　　何卓蔚微信公众号“”