（2015）渝二中法行终字第00103号
裁判日期: 2015-08-03
公开日期: 2015-11-23
案件名称
奉节县人民政府与黎治凤农村承包经营户其他二审行政判决书
法院
重庆市第二中级人民法院
所属地区
重庆市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
案由
法律依据
全文
重庆市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2015）渝二中法行终字第00103号上诉人（原审第三人）黄国森农村承包经营户。代表人黄国森，男，汉族，生于1976年1月17日，住重庆市奉节县。委托代理人成昭霖，重庆市奉节县弘正法律服务所法律工作者，特别授权。委托代理人马林英（黄国森之母），女，汉族，生于1947年8月23日，住重庆市奉节县。上诉人（原审被告）奉节县人民政府，住所地重庆市奉节县永安镇县政路88号。法定代表人朱茂，县长。委托代理人李光友，奉节县农委农经站站长，特别授权。委托代理人谢安徽，重庆环法律师事务所律师。被上诉人（原审原告）黎治凤农村承包经营户。代表人黎治凤，女，汉族，生于1948年12月9日，住重庆市奉节县。委托代理人张尚平（黎治凤之夫），男，1943年9月6日生，住址同上。委托代理人谌吉康，男，汉族，生于1958年9月14日，住重庆市奉节县永安镇夔州路***号*单元7-1。上诉人黄国森农村承包经营户（简称黄国森户）、上诉人奉节县人民政府（简称县政府）因被上诉人黎治凤农村承包经营户（简称黎治凤户）土地行政登记一案，不服奉节县人民法院（2015）奉法行初字第00014号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审认定，2010年9月22日，奉节县康乐镇郭家社区3社负责人张朝国主持社员召开土地确权会议，就第二轮土地承包、颁证宣讲政策，会议对移民安置后未征用土地调整明确具体操作程序。2010年10月10日，发包方奉节县康乐镇郭家社区3社根据该会议内容，由负责人张朝国与黄国森户签订了农村土地承包合同（编号030034），合同书载明将集体耕地1.2亩发包给第三人黄国森户，承包期限自1998年1月1日起至2027年12月31日。2010年10月24日，发包方、镇政府、第三人签字确认奉节县农村土地承包经营权确权颁证入户核实登记表，确认第三人承包地块名称为酒厂弯、黄昌万屋周围的土地4块，承包面积为1.76亩，承包人口4人。2010年11月8日，奉节县康乐镇郭家社区居民委员会对第3村民小组农村土地承包面积进行公示。2010年11月26日，奉节县农业委员会对申请颁证材料予以审核，为第三人编制农村土地承包经营权证登记薄。2010年12月20日，奉节县人民政府为第三人颁发了奉节县人民政府农地承包权（2010）第CQ330601030034号农村土地承包经营权证，发包方奉节县康乐镇郭家社区3社，载明黄国森户承包土地共计1.76亩，承包地块4块，其中地块名称为酒厂湾的承包地共计1.66亩，黄昌万屋周围承包地0.1亩。另查明，2014年6月24日，黄国森户以黎治凤在酒厂湾、黄昌万屋周围的承包地上耕种，要求排除妨害为由向本院提起民事诉讼，现该案正在审理中。原审认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”县政府具有颁发本辖区农村土地承包经营权证的法定职责，是本案适格的被告。关于原告提出其未参加土地确权会议，对会议内容不知情，且参会人数未达法定人数，该土地调整方案程序不合法的意见，本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”2010年9月22日，奉节县康乐镇郭家社区3社负责人张朝国主持社员召开土地确权会议，对郭家社区3社的承包土地进行了调整，调整方案为根据两个移民社移民安置人口数对175米以上未征用的所有土地平均发包，该会议记录实质为发包方对本集体经济组织成员的承包土地在承包期内进行调整的方案。会议记录有包括康乐镇郭家社区3社社员、居委会人员、镇政府工作人员共计14人签字确认。根据被告举示的经营权证登记薄明细汇总表，奉节县康乐镇郭家社区3社共计50户承包经营户，因此，该土地调整方案同意人数明显未达法定人数，被告颁证时未尽到合理审查职责，被告基于该土地调整方案为第三人颁发的土地承包经营权证证据不足，程序违法，原告提出的该意见成立。关于第三人提出原告的承包土地与第三人的承包土地之间并无任何关联性，原告不具有诉讼主体资格的意见，本院认为，第三人与原告就黄昌万屋周围0.1亩土地使用的民事侵权纠纷已向本院提起诉讼，该民事案件正在审理中，原告与被告就争议地块的确权颁证行为具有利害关系，具有依法提起行政诉讼的主体资格，第三人提出的该意见不成立。关于第三人提出其从2010年颁证后就在争议地块上耕种土地，原告在颁证后也应知道内容，现在起诉，已超过起诉期限的意见，本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第三人并未举示原告知道被告为第三人颁发土地承包经营权证书具体行政行为内容时间的证据，第三人提出的该意见无证据支持，不予采信。综上，被告县政府向第三人黄国森户颁发农村土地承包经营权证的程序违法，依法应当予以撤销。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决撤销被告县政府于2010年12月20日为第三人黄国森户颁发的奉节县人民政府农地承包权（2010）第CQ330601030034号农村土地承包经营权证。上诉人黄国森户上诉称，一、被上诉人黎治凤户不是争议土地的使用权人，不是适格的诉讼主体。二、行政机关对争议土地经营权的确认于2010年11月8日进行了公示，经营权证书也是2011年3月1日全部发放完毕，上诉人黄国森户与被上诉人黎治凤户都已领证，双方从第二轮土地承包颁证起都是按照各自承包经营的土地耕种了3年多时间，被上诉人黎治凤户对颁证行为提起的诉讼超过了两年的起诉期限。三、对于调整承包地必须经集体组织成员的村民会议三分之二以上成员同意的问题，根据全县的实际情况，几乎全县第二轮土地承包都无法根据该法律规定操作，原因是外出务工人员多，人口流动性强，加之有些社员虽然当时未到场，但事后认可；郭家3社进行第二轮土地承包后，各社员均按承包经营权证承包土地进行耕种3年多时间，没有任何人或单位提出异议，说明该承包方案和颁证行为在3年多时间内是得到所有社员认可的。县政府的颁证行为合法，请求撤销原判、驳回被上诉人黎治凤户的起诉并判决上诉人县政府颁发给上诉人黄国森户的农村土地承包经营权证合法有效。上诉人县政府上诉称，一、土地承包关系问题：郭家3社是移民，此次土地调整是按照县政府和移民局的有关规定对175米以上未淹没的土地进行调整，属移民政策规定的调整，不属承包期内的调整。此次调整有会议纪要和调整方案，对所有农户进行了重新承包，黄国森户和黎治凤户与发包方之间的承包关系成立。二、颁证程序合法：签订了承包合同，进行了两次公示，村、乡镇逐级上报，登记后才颁证。三、诉讼时效问题：行政机关对争议土地经营权确认于2010年11月8日进行了公示，郭家3社全社的第二轮土地承包经营权证书最迟也是2011年3月1日全部发放完毕，上诉人黄国森户与被上诉人黎治凤户都已领证，双方从第二轮土地承包颁证起都是按照各自承包经营的土地耕种了3年多时间，被上诉人黎治凤户对颁证行为提起的诉讼超过了两年的起诉期限。四、对调整承包地必须经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或代表同意的问题：第一，根据全县的实际情况，2010年土地调整是镇、村相关领导及在家社员的参与下进行的，没有达到三分之二的人数，其原因是外出务工人员多，人口流动性强，加之有些社员虽然当时未到场，但事后认可。第二，郭家3社进行第二轮土地承包后，各社员均按承包经营权证承包土地进行耕种3年多时间，没有任何人或单位提出异议，说明该承包方案和颁证行为，在3年多时间内是得到所有社员认可的。五、如果撤销此次颁证行为，将会导致全县所有颁证行为均被撤销，从而影响农村移民土地调整的稳定问题。综上，县政府的颁证行为合法，请求撤销原判、改判上诉人县政府颁发给上诉人黄国森户的农村土地承包经营权证合法有效。被上诉人黎治凤户答辩称，一、上诉状中，二上诉人均错列黎治凤的身份证号码和原审判决书的字号。二、上诉人县政府将争议土地颁证给上诉人黄国森户后，被上诉人并不知晓其颁证的具体内容，直到2014年黄国森户提起民事侵权后才知道，二上诉人均未举证证实黎治凤户何时知道县政府向黄国森户颁发证书的具体行政行为内容，黎治凤户起诉未超过诉讼时效。三、上诉人称由于外出务工人员多，村民会议要三分之二成员同意的情况不能实现的理由荒诞，不能因此违反法律规定，且会议记录上很多签名都是一人所签，连发包方负责人张朝国都没有参加会议，也根本没有签字。四、被上诉人黎治凤户早在八十年代就是承包经营户，与争议土地有利害关系，具有诉讼主体资格。五、上诉人县政府认为，如果撤销此次颁证，将会影响大面积的土地承包经营权证的理由不成立，目前除了黎治凤户与黄国森户产生争议外，其他没有争议。请求维持原判。原审被告县政府为证明其具体行政行为的合法性，在法定举证期限内向原审法院提交并在法庭庭审中举示如下证据：1.奉节县农村土地承包合同；2.会议记录；以上二份证据拟证明被告为第三人颁发土地承包经营权证的事实清楚。3.奉节县农村土地承包经营权确权颁证入户核实登记表；4.重庆市奉节县农村土地承包经营权证登记薄；5.奉节县康乐镇郭家社区第三村民小组关于农村土地承包经营权确认面积的公示；6.经营权证登记薄明细汇总；7.奉节县农村土地承包经营权证颁发花名册；以上五份证据拟证明被告为第三人颁发土地承包经营权证程序合法。8.《中华人民共和国农村土地承包法》；9.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》。以上二份证据拟证明被告颁证依据合法。原审原告黎治凤户为证明自已的主张，向原审法院提交并在庭上举示了如下证据：1.2010年12月10日，奉节县人民政府为黄国森农村承包经营户颁发的（2010）第CQ330601030034号农村土地承包经营权证；2.2010年10月10日，发包方负责人张朝国与黄国森农村承包经营户签订的农村土地承包合同（编号030034）；3.2010年10月24日，黄国森农村承包经营户的农村土地承包经营权确权颁证入户核实登记表；以上三份证据拟证明原告具有诉讼主体资格。4.2014年11月19日，奉节县康乐镇郭家社区三社社长张朝均出具的证明；5.庭审笔录；6.照片4张；以上三份证据拟证明被告颁证的事实依据不足。原审第三人黄国森户当庭出示如下证据：1.黎治凤的户口证明；以上证据拟证明原告不具有承包土地的主体资格。2.2010年10月10日，发包方负责人张朝国与黄国森农村承包经营户签订的农村土地承包合同（编号030034）；3.2010年10月24日，黄国森农村承包经营户的农村土地承包经营权确权颁证入户核实登记表；4.2010年11月26日，黄国森农村承包经营户的农村土地承包经营权确权证登记薄；5.2010年11月26日，张尚太农村承包经营户的农村土地承包经营权确权证登记薄；6.2010年10月10日，发包方负责人张朝国与张尚太农村承包经营户签订的农村土地承包合同（编号030043）；7.2010年10月24日，张尚太农村承包经营户的农村土地承包经营权确权颁证入户核实登记表；8.2010年11月26日，黎治凤农村承包经营户的农村土地承包经营权确权证登记薄；9.2010年10月10日，发包方负责人张朝国与黎治凤农村承包经营户签订的农村土地承包合同（编号030032）；10.2010年10月24日，黎治凤农村承包经营户的农村土地承包经营权确权颁证入户核实登记表；11.2010年11月26日，张建军农村承包经营户的农村土地承包经营权确权证登记薄；12.2010年10月10日，发包方负责人张朝国与张建军农村承包经营户签订的农村土地承包合同（编号030039）；13.2010年10月24日，张建军农村承包经营户的农村土地承包经营权确权颁证入户核实登记表；以上十二份证据拟证明被告为第三人颁发的土地承包经营权证事实清楚、程序合法。原审法院认证意见为：被告向本院举示了9份证据，证据6系对奉节县康乐镇郭家社区三社土地承包证书内容的简要记载，真实性予以确认；其他证据均系被告为第三人颁证的原始档案材料，真实性予以确认。原告向本院举示了6份证据，证据4系现任奉节县康乐镇郭家社区三社社长张朝均出具的证明，土地承包时间是2010年，原告并未提交土地发包时张朝均身份材料，证据形式不合法，对该证据不予采信；证据6与本案不具有关联性，不予采信；对其他证据真实性予以确认。第三人向本院举示了13份证据，证据5-7、11-13与本案不具有关联性，不予采信；对其他证据予以确认。前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院对证据认证意见正确，本院依法予以确认。二审认定的事实与原审一致。本院认为，奉节县康乐镇郭家社区3社负责人张朝国主持社员召开村民会议，对郭家社区3社的承包土地进行了调整，到会群众仅10人，加上居委会人员、镇政府工作人员共计14人签字确认，但该社共50户承包经营户，故该土地调整方案同意人数明显未达法定人数，其土地调整方案违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”的规定。上诉人黄国森户承包合同上载明的承包面积1.2亩，而颁证入户核实登记表和登记薄上载明的面积1.76亩，被上诉人的颁证材料中没有关于差额面积的说明。上诉人县政府基于郭家社区3社的承包土地调整方案为上诉人黄国森户颁发的土地承包经营权证的证据不足，程序违法。二上诉人认为奉节县外出务工人员多，不可能严格按照法律规定的人数来召开会议的主张，有悖于法律规定，本院不予支持。关于上诉人县政府认为此次土地调整不是承包期内的调整，而是根据相关移民政策进行调整的问题，对此，县政府未举证证实其在承包期内对175米以上未淹没的集体土地进行调整的相关政策规定，即使有相关政策规定，其规定也不能违背法律法规。关于上诉人黄国森户认为被上诉人黎治凤户不具诉讼主体资格的问题。上诉人黄国森户在上诉状中关于“被上诉人2014年未经拥有该土地承包经营权的上诉人同意，擅自种植庄稼”的陈述，足以说明上诉人黄国森户与被上诉人黎治凤户之间就承包土地有争议，无论争议土地的使用权属于谁，至少被上诉人在2014年时实际耕种争议土地，且该争议正在民事诉讼过程中，故被上诉人与争议土地有利害关系，其不服上诉人县政府关于争议土地的颁证行为，有权提起行政诉讼。关于二上诉人认为被上诉人超过起诉期限的问题。虽然郭家社区3组于2010年11月8日对农村土地承包经营权确认面积进行了公示，被上诉人也于2011年2月23日领取了农村土地承包经营权证，但其公示的内容仅有承包人口和面积总数，没有具体的地块名称、四至和面积，被上诉人领取的承包经营权证上也只能看出自己承包地块的名称、四至和面积，并不知晓上诉人黄国森户承包经营权证上载明的具体内容，因此不能以面积公示时间和领取证书时间来界定被上诉人知晓具体行政行为内容的时间。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日其超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，被上诉人在2014年8月18日排除妨害案件的庭审中才知晓争议土地被确权给上诉人黄国森户，其2014年12月25日提起诉讼，并未超过法定起诉期限。综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，在认定起诉期限的法律适用上不妥当但不影响对案件的判定，本院对该法律适用予以纠正。原审判决结果正确，应予维持。上诉人黄国森户、上诉人县政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人奉节县人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 张建平代理审判员 刘红霞代理审判员 程鸿声二〇一五年八月三日书 记 员 熊雨来 更多数据：