（2015）沈中行终字第323号
裁判日期: 2015-08-19
公开日期: 2015-08-21
案件名称
沈阳世代龙泽商业管理有限公司与沈阳市城市管理行政执法局于洪分局行政处罚纠纷二审行政判决书
法院
辽宁省沈阳市中级人民法院
所属地区
辽宁省沈阳市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
沈阳世代龙泽商业管理有限公司,沈阳市城市管理行政执法局于洪分局
案由
法律依据
《中华人民共和国招标投标法》：第七条第一款，第三条第一款；《辽宁省城市管理相对集中行政处罚权规定》：第三条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）沈中行终字第323号上诉人（原审原告）：沈阳世代龙泽商业管理有限公司，住所地沈阳市于洪区。法定代表人：尹继龙，系该公司总经理。委托代理人：张明春，系辽宁明熙律师事务所律师。委托代理人：于金波，系辽宁明熙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：沈阳市城市管理行政执法局于洪分局，住所地沈阳市于洪区太湖街6号。法定代表人：朱宪涛，系该局局长。委托代理人：白清池，系该单位工作人员。上诉人沈阳世代龙泽商业管理有限公司诉被上诉人沈阳市城市管理行政执法局于洪分局行政处罚一案，不服沈阳高新技术产业开发区人民法院（2015）沈高开行初字第130号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沈阳世代龙泽商业管理有限公司的委托代理人张明春、于金波，被上诉人沈阳市城市管理行政执法局于洪分局的委托代理人白清池到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，原告2012年取得沈阳市重点建设项目证书后，在于洪区红旗台一号地块上建设“中国沈阳食品城”项目，拟建1栋楼，建筑面积约10万平方米，分两期建设，一期为20-48轴，二期为1-20轴。其中20-48轴开工时间为2011年9月，沈阳市城市管理行政执法局于2012年12月20日作出沈城行执市罚字（2012）1240号《行政执法处罚决定书》，认定原告未取得招标投标手续擅自开工建设，违反了《中华人民共和国招标投标法》第三条的规定对原告处以责令停止建设，限四十五日内补办相关建设审批手续，并处罚款人民币3，800元的行政处罚，原告于2013年4月6日缴纳该笔罚款。2014年9月5日被告工作人员调查发现，原告于2014年5月开始对该项目的1-20轴进行建设，其建设进度为刚起三层，长140.8米，宽72.4米，目前投资2，800余万元，且该工程未取得《建设工程中标通知书》等手续，被告认为原告未取得《建设工程中标通知书》擅自开工建设“中国沈阳食品城（1-20轴）”项目工程的行为违法，于2014年11月21日作出沈城行执于执罚字（2014）第于-012-1号《行政执法处罚决定书》，对原告作出责令改正并处罚款人民币141，300元整的行政处罚。原审认为，根据《中华人民共和国招标投标法》第七条，《辽宁省城市管理相对集中行政处罚权规定》第三条、《沈阳市城乡建设委员会、沈阳市城市管理行政执法局行使行政处罚权目录（第一批）》之规定，沈阳市是实行城市管理相对集中处罚权的城市，被告作为市、县政府设立的城市管理行政执法机关，依法履行城市管理相对集中行政处罚权职责，被告具有作出被诉具体行政行为的法定职权。沈阳市城市管理行政执法局于2012年12月20日作出的沈城行执市罚字（2012）1240号《行政执法处罚决定书》是对原告2011年9月开工建设的20-48轴，未进行招标而擅自进行建设的行为进行的处罚。而被告于2014年11月21日作出的沈城行执于执罚字（2014）第于-012-1号《行政执法处罚决定书》，是针对原告2014年5月开工建设的1-20轴，未进行招标而擅自进行建设的行为进行的处罚。两个行政处罚决定针对的违法行为的范围是不相同的，故并不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定。根据《沈阳市重点项目证书》载明的“沈阳市优化发展环境，提高审批效率的十项服务举措”第1项为“优先服务：凡重点项目，不受现行审批程序和审批时限的限制，急事急办、特事特办。”第7项为“承诺审批：凡重点项目，只要申请条件基本具备，申请人作出限时补正承诺后，可先行受理或审批，再补办相关法定手续。”这两项服务举措是对审批效率进行的规定，说明为了提高重点建设项目的审批效率，可以在申请人承诺补正材料后，先行进行审批，但并不意味着可以不经过招投标自行建设。因此原告认为其可以先行进行建设，再补办相关手续的主张，不符合“十项举措”的规定。原告未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为与应进行招投标却未进行招投标的行为是两个法律行为，因此也不存在同一行为违反两个法律规定而产生发条竞合的问题。根据《中华人民共和国招标投标法》第三条第一项的规定，“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目。”《沈阳市招标投标管理办法》第六条第四项的规定“本办法第五条规定范围内的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程有关的重要设备、材料采购等，达到下列规模标准之一的，必须进行招标：（四）单项合同估算价低于前三项每项规定的标准，但项目总投资额在2，000万元人民币以上的。”原告所建设的项目属于应该进行招投标的项目，但未进行招投标，其行为违反了《中华人民共和国招标投标法》及《沈阳市招标投标管理办法》的规定。被告认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，对原告进行的行政处罚并无不当。综上，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告沈阳世代龙泽商业管理有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告沈阳世代龙泽商业管理有限公司承担。宣判后，沈阳世代龙泽商业管理有限公司不服，向本院提起上诉称，第一、原审认定上诉人建设的“中国沈阳食品城”项目属于必须进行招标的建设项目。但上诉人认为依据《中华人民共和国招标投标法》的有关规定，只有在关系社会公共利益、公众安全的项目才进行招标，但上诉人所建设的“中国沈阳食品城”项目所涉及利益的人是确定的，并不属于社会公共利益的范畴，也不属于社会安全。因此被告对原告的处罚事实不清，适用法律错误。第二，沈阳市城市管理行政执法局于2012年12月20日对原告作出的沈城行执市罚字（2012）1240号《行政执法处罚决定书》可以看出所处罚的范围明确写明是“中国沈阳食品城”项目，而不是被上诉人所称和原审认定的“中国沈阳食品城”项目的20-48轴。根据《中华人民共和国行政处罚法》的二十四条的规定，不能对同一个违法行为给予两次以上罚款的行政处罚。上诉人2014年对“中国沈阳食品城”的建设行为是2012年建设行为的持续，属同一行为，沈阳市城市管理行政执法局于2012年12月20日已对该行为进行了处罚，被上诉人违反了“一事不再罚”原则。第三、被上诉人没有处罚权限，首先从建设项目的总投资额看，“中国沈阳食品城”项目是市重点建设项目，总投资为150，000万元，对如此大投资额的项目进行行政处罚，有处罚权的机关应该是沈阳市城市管理行政执法局而不是被上诉人。其次，从处罚金额来看，2012年沈阳市城市管理行政执法局由于上诉人未取得招投标手续处罚了3，800元，而2014年由于同样的原因被上诉人却处罚了141，300元，处罚金额过高，已经超出了沈阳市城市管理行政执法局在2012年处罚的数额，明显被上诉人是超越职权进行处罚的。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求本院撤销原判，裁定发回重审或者依法改判。被上诉人沈阳市城市管理行政执法局于洪分局则辩称，原审判决是正确的，请求驳回上诉人的上诉请求。沈阳市城市管理行政执法局于洪分局向原审法院提供的证据有：1.行政执法案件来源登记表、行政执法调查通知书、行政执法责令改正通知书、送达回证、立案审批书、法人证明、委托书、身份证复印件、集体讨论记录、案件处理审批表、罚款收据、结案报告、处罚告知书、处罚决定书、送达回证二份，以上证据证明处罚程序合法；2.行政执法现场检查笔录、询问笔录、证物照片、工程预算表，证明案件事实和处罚依据。沈阳世代龙泽商业管理有限公司向原审法院提供的证据有：1.红旗台一号地块土地出让合同，证明其公司已经合法取得相关土地的建设用地使用权；2.《沈阳市重点建设项目证书》（2012第079号、2013第098号、2014第095号），证明其所建项目属于市重点建设项目，其可以先建设后补办相关手续；3.未依法招标项目告知书，证明其已经依据相关法律履行了招投标手续；4.沈城行执于执罚字（2014）第于-012-1号《行政处罚决定书》，证明被上诉人对其作出了行政处罚；5.2014年罚款收据，证明其已经缴纳了罚款；6.2014年结案通知，证明处罚已结案；7.沈城行执市罚字（2012）1240号《行政执法处罚决定书》，证明两次处罚认定的违法行为和处罚依据相同，违反了一事不再罚原则；8.2013年罚款收据，证明其2013年已经缴纳相应罚款。上述证据均已随案移送本院。原审法院经质证认为，原告提供的证据1与本案无关联，不予采信；证据2、3不能实现其证明目的，不予采信；证据4-8可以证明案件事实，予以采信；被告提供的两组证据能够实现证明目的，予以采信。经审查，本院认为，原审法院对证据的认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国招标投标法》第七条、《辽宁省城市管理相对集中行政处罚权规定》第三条、《沈阳市城乡建设委员会、沈阳市城市管理行政执法局行使行政处罚权目录（第一批）》之规定，被上诉人沈阳市城市管理行政执法局于洪分局具有作出被诉行政执法处罚决定的法定职权，原审法院认定正确。关于上诉人提出的被上诉人违反了“一事不再罚”原则的主张，本院认为，在被上诉人提供的《行政执法询问笔录》中，上诉人的工作人员自认：“中国沈阳食品城”项目共分两期建设，其中，一期为20-48轴，二期为1-20轴；20-48轴开工时间为2011年9月，已被沈阳市城市管理行政执法局进行过处罚；1-20轴开工时间为2014年5月，工程投资为28，252，881元，存在应进行招投标却未进行招投标的行为的违法事实，就此违法行为没有接受过相关行政主管部门的行政处罚。上诉人在庭审时并未对该证据提出异议。而上诉人提供的证据显示，2012年12月20日沈阳市城市管理行政执法局作出沈城行执市罚字（2012）1240号《行政执法处罚决定书》，责令上诉人停止建设，限四十五日内补办相关建设审批手续，并处罚款3，800元整。对该处罚行为上诉人并未提出复议或诉讼，且已经缴纳了罚款。上诉人自认“中国沈阳食品城”项目1-20轴的开工时间为2014年5月，工程投资为28，252，881元，结合两次处罚的时间点、处罚金额及工程造价，可以认定，沈城行执市罚字（2012）1240号《行政执法处罚决定书》中处罚的违法行为，并不包括被上诉人本次作出的《行政处罚决定书》中认定的上诉人应进行招投标却未进行招投标建设“中国沈阳食品城（1-20）轴项目工程”的行为。故上述两个处罚决定，并非针对同一行为作出。关于上诉人提出其所建设的“中国沈阳食品城”项目所涉及利益的人是确定的，并不属于社会公共利益的范畴，也不属于社会安全，不属于必须进行招标的建设项目的主张，本院认为，依据《中华人民共和国招标投标法》第三条第一项及《沈阳市招标投标管理办法》第六条第四项的规定，上诉人所建设的项目属于应该进行招标投标的项目，其未进行招投标的行为违反了上述法律的相关规定，被上诉人作出的沈城行执于执罚字（2014）第于-012-1号《行政执法处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审 判 长 卢政峰审 判 员 陈桂艳代理审判员 白凤岐二〇一五年八月十九日书 记 员 周 蓉本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；