（2015）鄂西陵行初字第00023号
裁判日期: 2015-08-18
公开日期: 2016-01-04
案件名称
23-谭昌忠与宜昌市国土资源局一审行政判决书
法院
宜昌市西陵区人民法院
所属地区
宜昌市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
谭昌忠,宜昌市国土资源局
案由
法律依据
《中华人民共和国政府信息公开条例》：第二十一条，第二十四条第一款，第二条，第十七条；《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》：第十二条
全文
湖北省宜昌市西陵区人民法院行 政 判 决 书（2015）鄂西陵行初字第00023号原告谭昌忠，男。委托代理人汤艳婷（系谭昌忠之女），无职业。（特别授权代理）被告宜昌市国土资源局，住所地宜昌市沿江大道49号。法定代表人王华品，宜昌市国土资源局局长。委托代理人杨健康，宜昌市国土资源局法规科工作人员。（特别授权代理）委托代理人邓沣，湖北典沣律师事务所律师。（特别授权代理）原告谭昌忠不服被告宜昌市国土资源局（以下简称市国土局）于2015年1月14日作出的《不属于市国土局政府信息公开范围告知书》（以下简称《告知书》），于2015年4月21向本院邮寄行政诉讼起诉书及证据材料，本院于同年4月23日签收，于同年4月29日受理。于同年5月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书，并于同年5月20日依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告谭昌忠之委托代理人汤艳婷，被告市国土局委托代理人杨健康、邓沣到庭参加诉讼。因本案不能在审限内结案，2015年7月15日经湖北省高级人民法院批准，同意本案延长审理期限三个月。本案现已审理终结。被告市国土局于2015年1月14日作出《告知书》，以原告谭昌忠申请公开的政府信息不是由市国土局形成为由，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）及《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》的规定，告知原告其申请公开的政府信息不属于市国土局信息公开范围。原告谭昌忠诉称：2014年12月26日，原告向被告市国土局申请公开由其审查的远安县2012年第51批次建设用地（低丘缓坡）被征地村组和农户及地上附着物产权人对实物指标进行确认，并签订征地协议的政府信息。被告于2015年1月14日作出《告知书》，原告向湖北省国土资源厅申请行政复议，湖北省国土资源厅于同年4月15日作出鄂国土资复（2015）第10号《行政复议决定书》，维持了被告2015年1月14日作出的《告知书》。原告不服：1、被告将原告4份独立的政府信息公开申请合并答复没有法律依据。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第三条第（二）款规定：“行政机关需要对现有信息进行拆分处理才能答复，受理机关可要求原告对所提申请作适当归并处理。”被告并未要求原告归并申请，被告擅自合并答复于法无据。2、原告根据被告作出的《市国土局关于远安县2012年第51批次建设用地（低��缓坡）的审查意见》（宜市国土资文（2012）720号文）向其申请公开其审查的信息并无不当，上述信息是被告在履行审查职责过程中所依法保存的政府信息，根据《政府信息公开条例》“以公开为原则，不公开为例外”，本案所申请的信息显然不属于法定的例外情形，被告应当依法公开，其拒绝公开所申请的信息严重侵犯原告的合法权益。故提起行政诉讼，请求人民法院依法判决：撤销被告于2015年1月14日对原告作出的《告知书》，责令其依法依原告申请的内容和形式公开“报贵局审查的远安县2012年度第51批次建设用地（低丘缓坡）被征地村组和农民及地上附着物产权人对实物指标进行确认，并签订征地协议”的政府信息。原告谭昌忠向本院提交并出示了如下证据：1、被告市国土局2015年1月14日对原告作出的《告知书》，证明被告作出被诉行政行���。2、《市国土局关于远安县2012年第51批次建设用地（低丘缓坡）的审查意见》（宜市国土资文（2012）720号文），证明被告对原告申请公开的信息有公开的义务。3、湖北省国土资源厅鄂国土资复（2015）第10号《行政复议决定书》，证明原告收到被告的告知书后，向湖北省国土资源厅申请复议，湖北省国土资源厅作出行政复议决定书后原告不服，在规定的期限内向法院提起行政诉讼。被告市国土局辩称：1、原告谭昌忠申请的“政府信息”不属于被告公开范围。《政府信息公开条例》第十七条规定“谁制作、谁公开”、“谁保存、谁公开”的原则。本案中，被告在《告知书》中已经明确告知原告，其申请的“政府信息”不是被告所制作，关于“远安县2012年度第51批次建设用地征地相关程序是否到位”这一事项，被告的职责是审查，对远���县人民政府提交审查的相关材料，被告随同审查意见一并上报省厅，未由被告所保存。故对原告申请的“政府信息”，被告既非制作机关，也非保存机关，不具有公开义务。2、被告作出的《告知书》符合《政府信息公开条例》规定。被告在收到原告的政府信息公开申请后，作出的《告知书》，不仅说明了不属于被告公开事项的理由，同时告知了原告可申请政府信息公开的行政机关名称，以及申请政府信息公开的法律依据。在这一过程中，被告履行了告知义务，作出的《告知书》符合《政府信息公开条例》规定。3、被告将原告4份独立的政府信息公开申请合并答复符合《政府信息公开条例》规定。原告向被告提交的4份独立的政府信息公开申请，虽然申请公开的信息内容不同，但其申请的时间均为“2014年12月26日”。被告同时收到4份申请后，于2015年1月14日合并答复，一方面符合《政府信息公开条例》关于答复期限（15个工作日内）的规定，另一方面，也充分遵循了政府信息公开“便民”原则，符合当前建设务实、高效政府的现实要求。综上，请求法院判决驳回原告诉讼请求。被告市国土局在收到起诉书副本及应诉通知书后，在法律规定的期限内向本院提交了下列作出被诉行政行为的证据：1、原告政府信息公开申请表四份第13、14、15、18份（2014年12月26日）证明原告申请信息公开的时间及内容。2、被告于2015年1月14日对原告作出的《告知书》，证明被告按照原告申请的内容进行了答复。同时，被告市国土局向本院提交并出示了下列依据：1、国土资源部办公厅《关于做好征地信息公开工作的通知》（国土资发（2014）29号文）2、国土资源部办公厅《关于进一步做好市县��地信息公开工作有关问题的通知》（国土资厅发（2013）3号文）。3、《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项。经庭审质证，本院对被告市国土局提交的证据作如下确认：1、原告对被告证据1的真实性无异议，但称本案仅涉及证据1中第14份申请表，其他与本案无关。本院认为被告证据1符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）的相关规定，可以作为认定本案事实的证据。2、原告对被告证据2合法性有异议，本院认为，证据2仅证明被告对原告的申请进行了答复。被告证据2符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为认定本案事实的证据。经庭审质证，本院对原告谭昌忠提交的证据作如下确认：1、被告对原告证据1、证据3无异议，本院认为，原告��据1、证据3符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为认定本案事实的证据。2、被告对原告证据2真实性无异议，但称不同意原告证明观点。被告称，该文件只是被告对远安县人民政府提交审查的相关材料的审查意见，相关材料随同审查意见一并上报了湖北省国土资源厅，被告并未保存。本院认为，该文件不能证明被告有保存原告申请的政府信息，本院对原告的证明观点不予采信。原告证据2符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为认定本案事实的证据。根据各方当事人的陈述和上述有效证据及本院开庭笔录，本院综合认定如下事实：2012年12月21日，市国土局向省国土资源厅发出的宜市国土资文（2012）720号《关于远安县2012年第51批次建设用地（低丘缓坡）的审查意见》（以下称720号文）第五条载明：远安县国土资源局按规定履行了征地报批前告知，确认和听证程序，被征地村组和农户及地上附着物产权人对实物指标已进行确认，并签订了征地协议。该文载明“公开方式”为不予公开。2014年12月26日，原告谭昌忠向被告市国土局提出申请（系谭昌忠向被告提出的第14份信息公开申请），要求市国土局根据上述720号文，公开远安县2012年第51批次建设用地（低丘缓坡）被征地村组和农户及地上附着物产权人对实物指标已进行确认，并签订了征地协议的事实依据的政府信息。市国土局受理谭昌忠的申请后，经审查，根据《政府信息公开条例》的规定，于同年1月14日对谭昌忠作出《告知书》，告知谭昌忠其申请公开的上述信息不是由市国土局形成产生的，不属于市国土局公开的范围。谭昌忠收到该告知书后不服，向湖北省国土资源厅申请复议，复议机关于2015年4月15日作出鄂国土资复（2015）���10号《行政复议决定书》，维持了市国土局于2015年1月14日对谭昌忠作出的《告知书》。谭昌忠仍不服，在法律规定的期限内，向本院提起行政诉讼。另查，市国土局2015年1月1日对谭昌忠作出的《告知书》针对的是谭昌忠提出的第13、14、15、18份申请所作的答复。复议机关复议决定结果是维持了前述告知书，但复议决定的理由针对的是谭昌忠提出的第14份信息公开申请。而本案原告要求法院撤销的是市国土局针对其提出的第14份申请所作的答复。本院认为：本案要审查的被诉行政行为是被告市国土局于2015年1月14日对谭昌忠作出《告知书》中针对谭昌忠申请公开“远安县2012年第51批次建设用地（低丘缓坡）被征地村组和农户及地上附着物产权人对实物指标已进行确认，并签订了征地协议的事实依据”的政府信息（即谭昌忠提出的第14份申请）所作的���复。被告作为县级以上人民政府的部门，履行其法定职责，依法系《政府信息公开条例》规定的信息公开主体。庭审中，双方当事人对被告有作出被诉行政行为的法定职责也无异议。本案争议的焦点为：1、被告所作《告知书》的程序是否合法。2、被告所作《告知书》有无事实依据和法律依据。1、关于被告所作《告知书》的程序是否合法的焦点。《政府信息公开条例》第二十一条规定：对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。《政府信息公开条例》第二十四条第二款规定，行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。本案中，原告于2014年12月26日向被告提出申请，被告受理后，经审查，于同年1月14日对谭昌忠作出被诉《告知书》，告知原告其申请的政府信息不属于该局公开，应向远安县国土资源局申请公开。原告称被告对其分开提出的4份申请合并答复于法无据，本院认为被告根据实际情况在被诉《告知书》中对4份申请一并予以答复，并不违反《政府信息公开条例》及《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）的规定。被告作出被诉《告知书》的整体过程符合《政府信息公开条例》规定的程序性要求，其程序合法性本院予以确认。2、关于��告所作《告知书》有无事实依据和法律依据。《政府信息公开条例》第二条规定：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《政府信息公开条例》第十七条规定：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。以上规定说明，行政机关所公开的政府信息，应当是与履行行政管理职责密切相关，且是以一定形式记录、保存的信息。申请人要求行政机关公开的政府信息范围，亦应当是该机关在履职过程中制作或保存的现有文件或材料，若申请人要求行政机关公开的政府信息行政机关并未制作或保存，则不属于该机关应当公开的政府信息。本案原告申请公开的政府信息为：“远安县2012年第51批次建设用地（低丘缓坡）被征地村组和农户及地上附着物产权人对实物指标已进行确认，并签订了征地协议的事实依据”，该信息为土地征收过程中的材料。根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，该土地的征收由县人民政府土地行政主管部门组织实施。因此原告申请公开的政府信息的制作单位应为负责具体实施土地征收的单位，而非被告市国土局。且被告仅就远安县人民政府报送的远安县2012年第51批次建设用地（低丘缓坡）进行审查，出具审查意见后上报至湖北省国土资源厅。但法律并未规定被告对该政府信息的保存义务，原告也未提供证据证明被告实际上保存了涉案政府信息。被告既非涉案政府信息的制作机关，也非保存机关，故被告作出被诉《告知书》，告知其申请获取的政府信息不属于该机关公开范围，建���其向远安县国土资源局申请政府信息公开，已经履行了《政府信息公开条例》规定的说明和告知义务，故被诉《告知书》认定事实清楚，适用法规正确，符合前述《政府信息公开条例》第二条、第十七条、第二十一条第（三）项的规定。综上，被告作出的《告知书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告要求法院判决撤销《告知书》，并责令被告公开涉案政府信息的诉讼请求，无事实根据及法律依据，本院不予支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依据依照《中华人民共和国共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决如下：驳回原告谭昌忠请求人民法院依法判决撤销被告宜昌市国土资源局于2015年1月14日对谭昌忠作出的《不属于市国土局政府信息公开范围告知书》并责令被告依法依原告申请的内容和形式公开“报贵局审查的远安县2012年度第51批次建设用地（低丘缓坡）被征地村组和农民及地上附着物产权人对实物指标进行确认，并签订征地协议”的政府信息的诉讼请求。本案受理费50元，由原告谭昌忠负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本一份，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。审判长 向建军审判员 章富翠审判员 冯丽娥二〇一五年八月十八日书记员 肖 莉