（2015）浙行终字第209号
裁判日期: 2015-08-18
公开日期: 2015-12-26
案件名称
张云泉与东阳市人民政府行政复议二审行政判决书
法院
浙江省高级人民法院
所属地区
浙江省
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
张云泉,东阳市人民政府,东阳市湖溪镇人民政府,东阳市湖溪镇南塘村民委员会
案由
法律依据
《中华人民共和国土地管理法（2004年）》：第三十六条第一款，第六十六条第一款；《中华人民共和国村民委员会组织法（2010年）》：第八条第一款；《中华人民共和国国家赔偿法（2010年）》：第二条第一款，第四条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）浙行终字第209号上诉人（原审原告）张云泉。被上诉人（原审被告）东阳市人民政府。住所地：东阳市行政中心。法定代表人朱建军，市长。委托代理人郭英子、郑津远，东阳市人民政府法制办工作人员。被上诉人（原审第三人）东阳市湖溪镇人民政府。住所地：东阳市湖溪镇通新路**号。法定代表人王松明，镇长。委托代理人王俊乔，浙江国翔律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）东阳市湖溪镇南塘村民委员会，住所地：东阳市湖溪镇南塘。法定代表人张四洪，负责人。张云泉诉东阳市人民政府（以下简称东阳市政府）、第三人东阳市湖溪镇人民政府（以下简称湖溪镇政府）、东阳市湖溪镇南塘村民委员会（以下简称南塘村委会）土地行政复议及行政赔偿一案，金华市中级人民法院于2015年5月22日作出（2015）浙金行初字第52号行政判决。张云泉不服，向本院提起上诉。本院于2015年7月1日立案受理后依法组成合议庭，并于同年8月18日公开开庭审理了本案。上诉人张云泉，被上诉人东阳市政府的常务副市长李宝春及其委托代理人郭英子、郑津远，被上诉人湖溪镇政府的镇长王松明及其委托代理人王俊乔，被上诉人南塘村委会法定代表人张四洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定：2014年9月29日，张云泉向湖溪镇政府邮寄了一份《要求镇政府履责的申请报告》，要求湖溪镇政府履行在其建房申请书上签署规划意见，制止南塘村将2014年的批地指标通过招投标的方式进行，责令南塘村依法举行听证，依法首先安排给张云泉不少于三间宅基地的职责。2014年10月27日，张云泉以湖溪镇政府未依法履行其申请的上述职责为由向东阳市政府申请行政复议。被告次日收到该申请后，于2014年12月26日作出了东政复字（2014）30号行政复议期限延长通知书，对涉案行政复议期限进行了延长。2015年1月26日东阳市政府作出了东政复字（2014）30号《行政复议决定书》，驳回了张云泉的行政复议申请。张云泉对该行政复议决定不服，提起本案诉讼。另查明，原告张云泉于2012年10月11日提出建房申请，要求新建位于南塘村南塘自然村车盘塘地块内房屋三间，该建房申请经南塘村支部委员会及南塘村委会、计生办、驻村干部签章。原审法院认为：从原告张云泉的复议申请内容来看，其要求被告东阳市政府责令第三人湖溪镇政府履行的职责可归纳为两个方面，一是要求湖溪镇政府在原告的建房申请书中签署规划意见并依照相关程序将宅基地安排给原告。对于该项要求，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款的规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。该法第二十四条第一款第（六）项的规定，宅基地的使用方案涉及村民利益的，经村民会议讨论决定方可办理。由此可知，原告该项要求并非湖溪镇政府的法定职责。二是原告认为南塘村委会决定的批地指标分配方案违法，要求湖溪镇政府对其进行制止。对于该项要求，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。故该项要求也非湖溪镇政府的法定职责。因此，被告以湖溪镇政府没有相应的法定职责为由，驳回原告的行政复议申请并无不当。原告主张被告逾期作出被诉行政复议决定，经审查认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第四十条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条之规定，被告作出被诉行政复议决定并未超过法定复议期限，故原告该主张不能成立。同时，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，原告提出的赔偿请求没有事实与法律依据，不予支持。综上，原告的诉讼请求理由均不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告张云泉的诉讼请求。张云泉上诉称：一、原审法院、被上诉人程序违法、行政滥作为、不作为并存。原审法院立案时间超过期限，未责令被上诉人负责人出庭及代理人退出代理人位置，强迫上诉人放弃诉讼请求，剥夺上诉人陈述、辩论权利，变更合议庭成员，在判决书中避重就轻上诉人的证据的证明内容。东阳市政府作出行政复议超过法定期限，明知湖溪镇政府不作为，也未提出改建等措施，也不把湖溪镇政府及南塘村委会证据出具给上诉人。湖溪镇政府、南塘村委会提供非法证据，湖溪镇政府构成行政不作为，南塘村委会招投标安排批地指标系违法行为。二、原审法院、被上诉人委曲事实、枉法裁判和复议决定。原审对被上诉人的证据真实性予以确认违反法律规定，对上诉人房屋倒塌的客观证据予以否认。上诉人证据能够证明上诉人自2009年就开始申请异地建房，2012年7月13日被鉴定为D级整幢危险房屋。2012年10月11日，上诉人提交建房申请书，村委会及湖溪镇计生办、驻村干部已同意，通过新的规划图，2013年10月底，规划员以村没有指标为由拒绝履行职责。2014年南塘村委会以上诉人危房为资本争取到批地指标，却通过招投标方式谋取利益。2014年8月26日、10月17日会议记录均为非法证据。无论是谁，未经法定程序均无权改变上诉人建房申请书的内容。该会议记录系伪造，形式、内容也违法，上诉人向湖溪镇政府主张举行听证，但镇政府置之不理。三、原审法院滥用职权，枉法判决。本案应为行政许可案件，但原审均不适用行政许可法。东阳市政府代理人也明确陈述上诉人建房申请书由湖溪镇规划员签署意见职责。南塘村违法安排批地基，湖溪镇政府当然有责令南塘村改正错误的法定职责。东阳市政府认为村民会议可以授权村民代表会议讨论宅基地方案是歪曲概念，其一授权必须是合法行为，其二南塘村民会议根本没有授权。基于以上事实和理由，请求撤销原审判决，或改判或重申，撤销东政复字（2014）30号行政复议决定，支持上诉人的请求。东阳市政府在法定期限内未提交答辩意见，庭审时辩称：答辩人对行政复议申请经审理后查明，2012年10月11日上诉人张云泉向户籍所在地东阳市湖溪镇南塘村民委员会提交建房申请书，要求新建房屋三间，占地126.71平方米。2012年10月17日湖溪镇南塘村书记、主任、湖溪镇计生办、驻村干部分别在村委会意见栏、计生办意见栏、驻村干部意见栏签名盖章，因当时湖溪镇南塘村没有建房指标，故规划意见栏空白，未签署意见。因缺少建房指标，湖溪镇南塘村两委员、村民代表会议啊一致决定通过招投标方式分配建房指标，目前建房指标暂未分配。根据查明的事实，中华人民共和国村民委员会组织法第8条第2款规定，村民委员会依照法律为了管理本村属于村、农民集体所有的土地和其他财产。村民委员会组织法第24条第1款第6项规定，宅基地使用方案经村民委员会、村民会议许可可以授权村民代表讨论决定，讨论决定方可办理。南塘村村民委员会系管理该村、农民集体所有土地，南塘村宅基地使用分配等方案应由该村村民会议或村民代表会议讨论决定。故东阳市湖溪镇人民政府没有安排批地指标给张云泉，村民会议或村民代表会议决定方案责成村民委员会按照中华人民共和国行政许可法举行听证的法定职责。上诉人张云泉认为东阳市湖溪镇人民政府不履行法定职责而申请行政复议，答辩人受理后发现湖溪镇人民政府没有相应的法定职责，故答辩人根据中华人民共和国行政复议法实施条例第48条第1款第1项规定，决定驳回上诉人张云泉的行政复议申请。答辩人作出驳回决定，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。二、答辩人依法作出行政复议决定，程序合法。答辩人于2014年10月28日收到上诉人陈义欢行政复议申请材料，于2014年10月31日受理该案，并于当日将行政复议答复通知书、行政复议受理通知书副本发送给东阳市湖溪镇人民政府，湖溪镇人民政府2014年10月14日递交答辩意见。根据中华人民共和国行政复议法第31条第1款规定，决定延长该案件行政复议期限，延长期限最长不超过30日。答辩人于2014年12月26日向张云泉寄送行政复议期限延长通知书。上诉人张云泉于2014年12月31日签收。答辩人于2015年1月27日作出行政复议决定，并于当日向张云泉寄送行政复议决定书。张云泉于2015年1月30日签收。答辩人作出行政复议程序合法。综上，答辩人作出行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。湖溪镇政府在法定期限内未提交答辩意见，庭审时辩称：一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。理由如下：1、上诉人以对东阳市人民政府作出的（2014）30号行政复议决定书不服而提起行政诉讼，一审的审理也是围绕行政复议决定书的事实认定和程序进行审理，因此，一审程序完全合法。2、本案一审围绕上诉人提起行政复议的核心内容，也就是说上诉人要求答辩人履行两个方面的职责，一是要求答辩人在上诉人建房申请书中签署规划意见，并依照相关程序将宅基地安排给上诉人。根据中华人民共和国村民委员会组织法第8条第2款规定，村民委员会依照法律规定管理本村属于村民集体所有土地和其他财产，领导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会组织法第24条第1款第6项规定，宅基地使用方案涉及到村民利益的，经村民会议讨论决定方可办理。由此可见，上诉人该项要求并非答辩人的法定职责。二是上诉人认为南塘村民委员会决定的批地指标分配方案经公开招投标违法，要求答辩人对其进行制止。依据中华人民共和国土地管理法第66条第1款规定，应当由县级以上人民政府土地行政管理部门对违反土地管理法律法规行为进行监督检查，故该项要求也非答辩人法定职责。因此，上诉人要求答辩人超越职责范围以外行使权利，是强人所难。一审法院认定事实清楚。3、答辩人收到上诉人提交的申请，与有关部门和村委会进行协调，有关部门和村委会也同意上诉人进行危房的原拆原建，上诉人不同意，一定要求村委会另外安排宅基地，并要求安排3间宅基地，而上诉人所在的南塘村无房户和危房户居民大有人在，本身上诉人在东阳市还有房屋，村里不可能无视其他无房户和危房户，优先解决上诉人。当时也让上诉人一起参与选位，但是上诉人自己放弃。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。南塘村委会在法定期限内未提交答辩意见，庭审时辩称：同意东阳市政府意见。庭审中，各方当事人围绕着东阳市人民政府东政复决字（2014）30号行政复议决定及上诉人的赔偿请求是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，根据张云泉向湖溪镇政府提交的《要求镇政府履责的申请报告》和复议申请内容及庭审陈述，其要求东阳市政府责令湖溪镇政府履行的职责可归纳为两个方面，一是要求湖溪镇政府在张云泉的建房申请书中签署同意的规划意见并首先安排宅基地给张云泉；二是要求湖溪镇政府制止南塘村委会将2014的批地指标通过招投标的方式进行，并责令南塘村委会依法举行听证。根据浙江省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十六条第一款规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。故湖溪镇政府对张云泉的建房申请具有审核的职责，但并无如上诉人所称必须履行在其建房申请书签署同意之职责，且根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款的规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。该法第二十四条第一款第（六）项的规定，宅基地的使用方案涉及村民利益的，经村民会议讨论决定方可办理。因此要求湖溪镇政府在张云泉的建房申请书中签署同意的规划意见并首先安排宅基地给张云泉缺乏事实和法律依据。关于要求湖溪镇政府制止南塘村委会将2014的批地指标通过招投标的方式进行，并责令南塘村委会依法举行听证的请求事项之规定。因建房指标分配涉及到本村宅基地的使用，依照上述《中华人民共和国村民委员会组织法》之规定，决定宅基地使用方案系村组织自治范畴并非湖溪镇的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。故该项要求也非湖溪镇政府的法定职责。因此，东阳市政府以湖溪镇政府没有相应的法定职责为由，驳回原告的行政复议申请并无不当。原审法院于2015年2月11日收到起诉状，于2015年3月3日立案受理，超出七日的立案审查期限，本院依法予以指正。此外，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，行政赔偿应以行政行为违法为前提，鉴于涉案被诉行政行为并不存在违法，故上诉人提出的行政赔偿请求缺乏事实与法律依据，本院依法不予支持。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由张云泉负担。本判决为终审判决。审 判 长 惠 忆审 判 员 唐维琳代理审判员 蔡成杯二〇一五年八月十八日书 记 员 徐一菁