（2015）呈行初字第54号
裁判日期: 2015-08-17
公开日期: 2016-09-23
案件名称
杨自伟诉昆明市人力资源和社会保障局工伤行政确认一审行政判决书
法院
昆明市呈贡区人民法院
所属地区
昆明市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
杨自伟,昆明市人力资源和社会保障局,昆明市人民政府,昆明市市政工程（集团）有限公司
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第五十六条，第六十二条
全文
昆明市呈贡区人民法院行 政 判 决 书（2015）呈行初字第54号原告杨自伟，男，汉族，1967年5月30日生，云南省宜良县人。委托代理人施红彬，云南华度律师事务所律师。特别授权代理。被告昆明市人力资源和社会保障局。法定代表人姚振康，该局局长。委托代理人杨艳，云南唯真律师事务所律师，特别授权代理。被告昆明市人民政府。法定代表人李文荣，该市市长。委托代理人裘敏，昆明市政府法制办处长。特别授权代理。委托代理人刘鹏程，云南北川律师事务所律师。特别授权代理。第三人昆明市市政工程（集团）有限公司。法定代表人吕强，该公司董事长。委托代理人梁正国，该公司法律顾问（金宏律师事务所律师）。特别授权代理。原告杨自伟不服被告昆明市人力资源和社会保障局（下简称昆明人社局）于2015年2月2日作出的第15040055号工伤认定申请不予受理决定及被告昆明市人民政府（下简称市政府）于2015年5月21日作出的云昆政行复决字〔2015〕第11号行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月17日受理后，依法由审判员李兴辉、邓宗斌、人民陪审员王旭燕组成合议庭，于同年8月6日公开开庭进行了审理。原告杨自伟委托代理人施红彬，被告昆明人社局委托代理人杨艳，被告市政府委托代理人裘敏、刘鹏程，以及第三人昆明市市政工程（集团）有限公司（下简称市政公司）委托代理人梁正国到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。被告昆明人社局受理受伤劳动者杨自伟提出的工伤认定申请后，经调查认定涉案劳动者杨自伟与第三人市政公司之间不存在劳动关系，其伤情不属于工伤认定范畴而于2015年3月5日作出第15040055号工伤认定申请不予受理决定，对其工伤认定申请不予受理。杨自伟不服，于2015年4月8日向市政府提起行政复议。被告市政府经复议于2015年5月21日以云昆政行复决字〔2015〕第11号行政复议决定维持前述工伤认定申请不予受理决定。原告杨自伟不服，于2015年6月17日向本院起诉请求撤销。原告杨自伟起诉称：1、请求依法判决撤销被告昆明人社局于2015年3月5日作出的第15040055号工伤认定申请不予受理决定及昆明市人民政府于2015年5月21日作出的云昆政行复决字〔2015〕第11号行政复议决定。2、判决被告昆明人社局重新作出具体行政行为，责令其重新受理工伤认定申请并作出工伤认定决定。3、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由:一、被告昆明人社局未依法履行法定职责，工伤认定受理审查程序违法。1、根据劳动法第九条规定：“国务院劳动行政部门主管全国劳动工作。县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作”，工伤保险条例第五条规定：“国务院社会保险行政部门负责全国的工伤保险工作。县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构（以下称经办机构）具体承办工伤保险事务”，工伤认定受理属于劳动部门的法定职责，被告昆明人社局作出的工伤认定申请不予受理决定属于未履行法定职责，行政违法。2、〔2009〕行他字第2号《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（答复湖北省高级人民法院）：“根据劳动法第九条和工伤保险条例第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在认定工伤程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权”。劳动部门在工伤认定程序中除依法受理工伤认定外，还有义务对职工与企业之间的劳动关系作出认定，也就是说工伤认定的受理及认定和劳动关系的认定，均属于劳动部门的法定职责，劳动部门作出不予受理认定违法。3、既然工伤认定的受理、认定和劳动关系的认定，均属于劳动部门的法定职责，劳动仲裁包括人民法院怎么认定原告与第三人的劳动关系，均不影响劳动部门对工伤认定的受理及认定和劳动关系的认定，各职能部门之间各有各的职责，互不交叉、互不确认，被告昆明人社局没有必要审查法院对劳动关系认定合法与否。被告昆明人社局依据法院判决确认的原告与第三人昆明市政公司不存在劳动关系的理由，作出工伤认定申请不予受理决定的程序不合法。4、受理属于“进门”登记程序，进门后才审查认定实体问题。原告与第三人之间是否存在劳动关系以及诉争伤害是否属于工伤，均为实体问题，应当受理后进行审查，“进门”就审查实体问题，显然颠倒程序。二、被告昆明人社局审查认定事实不清，适用法律不当，存在适用法律缺陷或者不全面，导致先入为主错误处理实体。1、在认定劳动关系仲裁、诉讼时，原本不存在“分包”行为，第三人昆明市政公司为逃避责任，在诉讼时提交了一份将工程劳务转包给自然人杨自昌的“工程劳务分包合同”。首先，原告受伤时施工工程系第三人昆明市政公司的，各方当事人均没有异议，但工程劳务分包合同不合法。第一，工程劳务分包合同分包甲方为昆明市政公司沥青路面一公司，该公司未注册登记，根本不存在；第二，杨自昌系自然人个人，不具备用工主体资格和工程施工资质，即便存在“分包”，也属于违法分包。虽然生效判决认定原告与第三人昆明市政公司不存在劳动关系，但终审判决认定了存在“工程分包”给案外人杨自昌。根据原劳社部发〔2005〕12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定：“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”、法释〔2014〕9号《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第二条第四项：“用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位”，劳动合同法第九十四条规定：“个人承包经营违反本法规定招用劳动者，给劳动者造成损害的，发包的组织与个人承包经营者承担连带赔偿责任”，因此，也应认定第三人违法分包、转包，依法应承担杨自伟的用工主体责任和工伤保险责任。被告昆明人社局连受都不受理工伤认定申请，劳动者的工伤保险待遇意味着投诉无门，被告昆明人社局作出的具体行政行为违背事实，违反法律。2、就违法分包、转包如何认定劳动关系，劳动部门是持肯定意见，认可与具有用工主体资格的单位存在事实劳动关系的，但法院审判一直存在分歧。为统一法院判决观点保持一致，在2014年8月20日的法释〔2014〕9号《最高人民法院关于审理工伤行政案件若干问题规定》的新闻发布会上，最高人民法院新闻发言人孙军工作为附件公布了四个工伤保险行政纠纷典型案例，其中一例为张成兵诉上海市松江区人力资源和社会保障局工伤认定行政案件（即用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包或发包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或自然人聘用的职工因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位）。既然现在有了明确的法律规定，最高人民法院又公布案例做判决指导，就应遵循规则依法处理，不应各抒己见，各判一套。基于以上事实和法律规定，希望人民法院严格审查，撤销被告昆明人社局作出的第15040055号工伤认定申请不予受理决定及市政府作出的云昆政行复决字〔2015〕第11号行政复议决定，判决被告昆明人社局重新作出具体行政行为，责令其重新受理原告提出的工伤认定申请并作出工伤认定决定。被告昆明人社局于2015年6月20日向本院递交了答辩状，并在庭审中答辩称：一、请依法驳回原告的全部诉讼请求；二、维持被告作出的原具体行政行为。三、本案诉讼费用由原告承担。事实及理由：一、本案的基本事实。2014年3月19日，工伤认定申请人杨自伟向我局提出工伤认定申请。其自述：2013年4月10日早上6时10分左右，杨自伟在昆明市政公司承建的市政道路施工时发生交通事故受伤。我局经审查其提交的相关材料认为缺乏劳动关系证明和受伤当日的医疗诊断证明书等相关材料，于当天向其发出补正材料通知书，要求其补正。杨自伟随后向西山区劳动争议仲裁院提起仲裁要求确认与昆明市政公司存在事实劳动关系。双方在仲裁裁决后又继续进行诉讼，经昆明市中级人民法院审理以（2014）昆民二终字第1292号民事判决，确认杨自伟与昆明市政公司之间不存在劳动关系。杨自伟于2015年3月5日向我局提交前述生效判决书，我局在查明事实的基础上，认为双方不存在劳动关系，不属于工伤认定范畴，并于2015年3月5日作出第15040055号工伤认定申请不予受理决定，对杨自伟提出的工伤认定申请不予受理，并按规定将认定结论送达了当事人。二、作出不予受理决定的理由和依据。根据《工伤保险条例》的规定，职工因工作遭受事故伤害或患职业病称之为工伤。建立工伤保险制度的目的在于保障职工因工作遭受事故伤害或患职业病时能获得医疗救治和经济补偿。工伤保险制度从法律上规定了工伤认定程序的适用范围、申请时限、受理条件、认定要件等，申请人必须严格按照工伤保险条例规定的工伤保险制度进行。根据工伤保险条例第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，本案工伤认定申请人提交不出劳动关系有效证明，且其所诉用人单位经法院终审判决不存在事实劳动关系，不符合工伤认定申请受理的要件，依法不予受理。三、原告所述理由不能推翻工伤认定申请不予受理决定。首先，工伤保险制度是在用人单位所有职工发生工作伤害或患职业病时保护职工能够获得医疗救治和经济补偿的制度，其保护的前提是与用人单位存在劳动关系的职工，在法院生效判决裁决杨自伟与所诉用人单位不存在劳动关系的前提下，是无法进行工伤认定的。其次，原告认为法院判决错误、不合法，我局不应采纳法院生效判决而是采用仲裁裁决结果是没有法律依据的。根据法律规定，当事人不服仲裁裁决可以向人民法院起诉并经依法作出判决，本案原告与所诉用人单位昆明市政公司在仲裁时虽然裁决双方存在事实劳动关系，但双方紧接着又进行诉讼，该仲裁裁决并未生效；法院终审判决双方不存在事实劳动关系。我国实行的是二审终审制度，在生效判决未根据相应程序撤销之前，我局只能按照生效判决的裁决结果进行处理。第三，原告经生效法律文书裁决与第三人无事实劳动关系，不能进行工伤认定的情况下，应当适用其他法律关系寻求权利。并非不能保障其合法权益。综上所述，我局对杨自伟作出的第15040055号工伤认定申请不予受理决定的劳动和社会保障管理行政确认行为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求依法驳回原告诉讼请求，维持我局作出的原具体行政行为。被告市政府于2015年7月8日向本院递交了答辩状，并在庭审中答辩称：2015年4月8日，杨自伟向市政府提出行政复议申请。市人民政府经审查于2015年4月13日依法受理，同日，将杨自伟的行政复议申请书副本发送昆明人社局，要求其十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2015年4月14日，昆明人社局作出了书面答复并提交了相应证据。市人民政府经审查认为昆明人社局作出的第15040055号工伤认定申请不予受理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。市人民政府于2015年5月21日作出云昆政行复决字〔2015〕第11号行政复议决定，并于同年5月26日、5月29日向当事人送达了行政复议决定书。答辩人所作行政复议决定在受理、审查、送达等环节均严格适用《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，程序合法；昆明人社局作出的工伤认定申请不予受理决定的行政行为，符合行政复议法第二十八条第一款第（一）项的规定。故答辩人作出的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确。请依法驳回原告杨自伟的全部诉讼请求。第三人市政公司陈述称：支持被告昆明人社局及市政府答辩意见。原告就已经生效的民事判决确认双方不存在劳动关系的事实再次提起本案诉讼，原告与第三人不存在劳动关系，其伤情依法不属于工伤认定范畴，故原告属于滥用诉权。请求依法驳回原告全部诉请。被告昆明人社局提交以下证据证明所主张的事实：第一组证据材料：1、工伤保险条例第五条，工伤认定办法第四条，2、昆劳社通〔2009〕41号《关于调整工伤认定委托下放权限有关问题的通知》，3、昆劳社通〔2009〕130号《补充通知》，证明被告执法主体合法及有相应权限的事实。第二组证据材料：4、杨自伟提出的工伤认定申请表，5、仲裁案件受理通知书，6、仲裁裁决书，7、西山区法院一审民事判决书、昆明市中级法院二审民事判决书，8、第15040055号工伤认定申请不予受理决定书，要证明被告依据调查认定的事实于2015年3月5日对杨自伟作出“不予受理”结论的事实。第三组证据材料：9、工伤认定申请表（同第二组证据），10、补正材料通知书，11、前述工伤认定申请不予受理决定书，12、送达回证，13、授权委托书，14、执法证，要证明被告执法程序合法的事实，被告于2014年3月19日收到杨自伟提交的工伤认定申请，并向其发出补正材料通知等事实。第四组证据材料：15、工伤保险条例，16、工伤认定办法，要证明被告作出的工伤认定申请不予受理结论有相应法律依据、适用法律正确的事实。被告市政府提交以下证据证明所主张的事实：第一组证据材料：杨自伟的行政复议申请书、身份证、授权委托书及律师代理证复印件、行政复议申请收件回执及送达回证，要证明原告于2015年4月8日提出行政复议申请，复议机关经审查认为申请人主体适格、复议事项属于受案范围并于同年4月13日依法予以受理，以及相应行为符合行政复议法第十七条规定等的事实。第二组证据材料：行政复议被申请人答复通知书及送达回证，要证明复议机关于2015年4月13日向昆明人社局发送了原告提交的行政复议申请书，复议机关的行为符合行政复议法第二十三条的规定的事实。第三组证据材料：昆明人社局出具的行政复议答辩书、授权委托书、法定代表人身份证明书、行政复议相关材料查阅登记表、申请人代理人提交的代理词，要证明昆明人社局于2015年4月14日作出书面答复、申请人于同年4月22日查阅了昆明人社局的答辩书及相关案件材料，以及复议机关依据行政复议法第二十三条规定保障了原告合法权利等的事实。第四组证据材料：云昆政行复决字〔2015〕第11号行政复议决定书及送达回证，要证明被告于2015年5月21日作出行政复议决定并将复议决定书送达各方当事人的事实。原告杨自伟对被告昆明人社局提交的证据质证认为：对第一组证据材料的真实、合法及关联性均无异议（1、工伤保险条例第五条，工伤认定办法第四条、第五条，2、昆劳社通〔2009〕41号《关于调整工伤认定委托下放权限有关问题的通知》，3、昆劳社通〔2009〕130号《补充通知》）；对第二组、第三组及第四组证据材料的真实、合法性无异议，对证明内容不认可，被告的程序不合法，适用法律不当（第二组证据材料：4、杨自伟提出的工伤认定申请表，5、仲裁案件受理通知书，6、仲裁裁决书等证据材料，7、一、二审民事判决书，8、第15040055号工伤认定申请不予受理决定。第三组证据材料：9、工伤认定申请表，10、补正材料通知书等的真实、合法及关联性认可，11、第15040055号工伤认定申请不予受理决定书。12、送达回证，13、授权委托书，14、西山区人社局相关人员执法证复印件。第四组证据材料：15、工伤保险条例，16、工伤认定办法）。原告杨自伟对市政府提交的证据质证认为：对第一组、第二组、第三组及第四组证据材料的真实、合法及关联性无异议，对被告市政府行政复议的执法程序无异议，但对被告昆明人社局的执法程序有异议，两被告的法律适用错误（第一组证据材料：杨自伟的行政复议申请书、身份证、授权委托书及律师代理证复印件、行政复议申请收件回执及送达回证。第二组证据材料：行政复议被申请人答复通知书及送达回证。第三组证据材料：昆明人社局出具的行政复议答辩书、授权委托书、法定代表人身份证明书、行政复议相关材料查阅登记表、申请人代理人提交的代理词。第四组证据材料：云昆政行复决字〔2015〕第11号行政复议决定书及送达回证）。被告市政府对被告昆明人社局提交的证据材料质证认为：对全部证据材料的真实、合法及关联性均无异议，可以证明被告昆明人社局主张的事实。被告昆明人社局对被告市政府提交的证据质证认为：对全部证据材料的真实、合法及关联性均无异议，可以证明被告市政府主张的事实。第三人市政公司对被告昆明人社局提交的证据材料质证认为：对全部证据材料的真实、合法及关联性以及所证明的事实均无异议。第三人市政公司对被告市政府提交的证据质证认为：对全部证据材料的真实、合法及关联性以及所证明的事实均无异议。原告杨自伟提交以下证据证明相应事实：1、昆明市政公司的工商登记卡片，要证该公司具有用工主体资格，原告与第三人之间存在劳动关系，原告是在帮第三人铺路时受伤，依法属于工伤。2、交通事故认定书，证明原告于2013年4月10日发生交通事故时正为第三人昆明市政公司进行道路施工作业的事实。3、原告的医院诊断证明、出院证、CT报告单、交通事故检验鉴定书，证明杨自伟因交通事故造成多发性肋骨骨折、右腹股沟斜疝的事实。4、杨自彬、郭祖义书面证词及身份证，证明原告系第三人昆明市政公司的职工的事实。5、工资表，证明杨自伟每日的工资为160元、2013年3月份的工资为4，320元。6、附带民事诉讼告知书、刑事附带民事判决书，要证明原告杨自伟是为昆明市政公司进行路面沥青施工作业时受伤，属于该公司下属沥青公司的职工等事实。7、劳动争议仲裁裁决书、西山区人民法院（2014）西法民初字第3915号民事判决书、昆明市中级人民法院（2014）昆民二终字第1292号民事判决书，要证实经劳动争议仲裁裁决认定原告与第三人昆明市政公司存在劳动关系、但民事判决否认存在劳动关系的事实。8、工伤认定申请表、补正材料通知书、工伤认定申请不予受理决定书，要证明被告昆明人社局对原告工伤认定申请作出了不予受理行政行为的事实。9、行政复议申请书、复议申请收件回执、行政复议决定书及送达回证，要证明被告市政府复议维持了昆明人社局作出的工伤认定申请不予受理决定的事实。10、最高人民法院行政审判庭《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（对湖北省高级人民法院请示），证明被告昆明人社局受理工伤程序违法及不不当，程序颠倒。11、工程劳务分包合同、劳社部〔2005〕12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》、最高人民法院法释〔2014〕9号《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》、中国裁判文书网下载的铜川市耀州区人民法院（2014）耀新行初字第00008号行政判决书，要综合证明用工单位违反法律规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或自然人，该组织或自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，应确定承担工伤保险责任的单位为用工单位等的事实，但两被告审查认定事实不清，适用法律不当，存在适用法律缺陷或者不全面，错误处理实体的事实。被告昆明人社局对原告杨自伟提交的证据质证认为：对1、昆明市政公司的工商登记卡片的真实、合法及关联性认可，但对证明目的不认可。对2、交通事故认定书的真实、合法性认可，但对关联性不认可，不能证明存双方在劳动关系的事实。对3、原告的医院诊断证明、出院证、CT报告单、交通事故检验鉴定书的真实、合法性认可，但对关联性不认可。对4、杨自彬、郭祖义书面证词及身份证的真实、合法及关联性不认可，证人应出庭作证，其证词不能推翻生效法律文书确认的事实。对5、工资表的真实、合法及关联性不认可，来源无法确认。对6、附带民事诉讼告知书、刑事附带民事判决书的真实、合法性认可，但对关联性不予认可，应以法院裁决书作为事实认定依据。对7、劳动争议仲裁裁决书、西山区人民法院（2014）西法民初字第3915号民事判决书，以及昆明市中级人民法院（2014）昆民二终字第1292号民事判决书的真实、合法及关联性认可，仲裁裁决书已被生效判决书否决而没有法律效力。对8、工伤认定申请表、补正材料通知书及工伤认定申请不予受理决定书的真实、合法及关联性认可，但只能证明被告作出的行政行为有法律依据的事实。对9、行政复议申请书、复议申请收件回执，以及行政复议决定书及送达回证的真实、合法及关联性认可，被告昆明人社局作出的具体行为已经复议机关予以维持。对10、最高人民法院行政审判庭《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（对湖北省高级人民法院请示）的真实、合法性认可，但对关联性不认可，因原告与第三人之间不存在劳动关系而致原告伤情不属于工伤认定范畴。对11、工程劳务分包合同的真实性认可，但对合法性不予认可；对劳社部〔2005〕12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》及最高人民法院法释〔2014〕9号《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》的真实、合法性认可，但对关联性不予认可；对中国裁判文书网下载的铜川市耀州区人民法院（2014）耀新行初字第00008号行政判决书等证据材料的真实、合法性认可，但对关联性不认可，个案情况不相同，难以参照适用。被告市政府对原告杨自伟提交的证据质证认为：具体同意被告昆明人社局的质证意见，对证据7（劳动争议仲裁裁决书、西山区人民法院（2014）西法民初字第3915号民事判决书，以及昆明市中级人民法院（2014）昆民二终字第1292号民事判决书）的真实、合法及关联性认可，其中的昆民二终字第1292号判决书已经确认原告与第三人不存在劳动关系；对10、最高人民法院行政审判庭《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（对湖北省高级人民法院请示）不予认可，进行工伤认定的前提是存在劳动关系，但是本案生效判决书已确认原告与第三人之间无劳动关系，故原告受伤情形依法不属于工伤认定范畴；被告昆明人社局作出的工伤认定申请不予受理决定有事实依据并符合法律规定。第三人市政公司对原告杨自伟提交的证据质证认为：对原告提供的证据材料，具体同意被告的质证意见。其中的交通事故认定书不能作为劳动关系的证据，对其真实、合法及关联性不认可，应以一、二审生效民事判决书确认事实为准。第三人市政公司表示无证据材料提交。本案原、被告及第三人对以下事实及法律适用存在争议：1、杨自伟于2013年4月10日在昆明市前兴路跨日新路跨线桥南侧出口附近路段施工过程中因交通事故受伤时，与第三人市政公司之间是否存在劳动关系；其受伤情形是否符合法定工伤构成要件。2、杨自伟提出的工伤认定申请是否符合法律规定。3、被告昆明人社局作出的第15040055号工伤认定申请不予受理决定有无事实法律依据，执法程序是否合法。4、被告市政府作出的行政复议决定是否有事实法律依据，执法程序是否合法。5、原告杨自伟的诉讼请求有无事实法律依据，应否支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，由被告昆明人社局对被诉工伤认定决定所认定的事实及执法程序合法性承担举证责任；由被告市政府对被诉行政复议决定所认定的事实及执法程序合法性承担举证责任，并由两被告提供法律依据规范性文件。依据国务院《工伤保险条例》第十九条第二款规定，因第三人市政公司否认原告杨自伟受伤情形为工伤，并认为原告工伤认定申请不符合法律规定，第三人市政公司作为杨自伟的用人单位，应承担相应事实的举证责任。本院针对上述事实及法律适用争议，结合各方当事人庭审质证意见，对各方当事人提交的证据材料作出如下认证及阐释：1、关于杨自伟施工过程中因交通事故受伤时与第三人市政公司之间是否存在劳动关系，以及其受伤情形是否符合法定工伤构成要件问题。原告杨自伟认为其在道路施工过程中受伤时与第三人市政公司之间存在劳动关系，其受伤情形符合法定工伤构成要件；被告昆明人社局、市政府及第三人市政公司则认为杨自伟在前述时间、场所受伤时与第三人市政公司之间不存在劳动关系，导致其受伤情形不符合法定工伤构成要件。本院认为，被告昆明人社局及市政府提交的（2014）西法民初字第2915号民事判决书、（2014）昆民二终字第1292号民事判决书、行政复议申请收件回执及相应送达回证、被申请人答复通知书、行政复议答辩书及相应委托手续材料、申请人查阅相关材料登记表，以及云昆政行复决字〔2015〕第11号行政复议决定书及送达回证等证据材料具有相应的真实、合法及关联性，相互印证可综合证明以下事实：第三人市政公司承包昆明广福路、前兴路道路环境整治提升工程后，由其内设沥青路面一公司将其中的劳务部分分包给杨自昌完成；杨自昌招用杨自伟等人为其工作，并由杨自昌负责安排和管理及支付劳动报酬。2013年4月10日上午6时15分，杨自伟在昆明市前兴路跨日新路跨线桥南侧出口附近路段工作时被案外人郭红喜驾驶车辆发生的交通事故导致受伤。原告杨自伟伤愈出院后向被告昆明人社局提出工伤认定申请，其与第三人市政公司的劳动争议经仲裁及受案人民法院终审判决确认双方不存在劳动关系，被告昆明人社局据此认定杨自伟所受伤害不属于工伤认定范畴而对其工伤认定申请作出了不予受理决定。杨自伟不服而向市政府申请行政复议；市政府受理后经审查核实认为昆明人社局作出的工伤认定申请不予受理决定有相应事实和法律依据，并于2015年5月21日作出云昆政行复决字〔2015〕第11号行政复议决定，对昆明人社局作出的前述工伤认定申请不予受理决定予以维持。本院依法对前述事实予以确认，对被告昆明人社局及市政府提出的杨自伟与市政公司不存在劳动关系而致其所受伤害不符合法定工伤构成要件的事实主张予以采信。原告杨自伟提交的市政公司工商登记卡片、道路交通事故认定书、昆明同仁医院病情诊断证明及病案资料、交通事故检验鉴定书，以及西山区劳动争议仲裁院作出的（2014）西劳裁书第55号仲裁裁决书等证据材料，虽然具备证据的真实、合法性，但只能证明原告在昆明市前兴路跨日新路跨线桥南侧出口附近路段铺设路面工作时被案外人郭红喜驾驶车辆发生的交通事故导致受伤的事实，不能有效证实其受伤时与第三人市政公司存在劳动关系的事实，虽然劳动争议仲裁裁决确认双方存在劳动关系，但该仲裁裁决书认定事实已被相关人民法院审理作出的生效民事判决否定，本院只能依据涉案生效民事判决确认杨自伟与市政公司之间不存在劳动关系的事实。故本院依法对原告杨自伟主张的其与第三人市政公司存在劳动关系、在劳动过程中因交通事故受伤符合工伤法定构成要件的事实不予采信。2、关于杨自伟提出的工伤认定申请是否符合法律规定问题。原告杨自伟认为所提工伤认定申请符合法律规定；被告昆明人社局、市政府和第三人市政公司认为杨自伟提出的工伤认定申请不符合法定要件。本院认为，基于前述确认事实，至于杨自伟提出的工伤认定申请是否符合法定要件问题，应结合有效证据证明事实及工伤保险条例的相关规定作具体分析评判。国务院工伤保险条例第二条第二款规定：“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户（以下称用人单位）应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工（以下称职工）缴纳工伤保险费”、第十八条第一款第（二）项规定：“提出工伤认定申请应当提交以下材料：……；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”，从前述法规规定可看出：职工与用人单位之间存在的劳动关系是职工所受伤害或死亡构成工伤的前提条件，在双方存在劳动关系的情形下，职工受到伤害或造成死亡的情形符合工伤保险条例第十四条、第十五条规定要件且不具有第十六条禁止认定工伤情节的，则应依法认定构成工伤，同时，即使在双方存在劳动关系前提下，只要职工所受伤害或死亡情形不符合法定工伤构成要件或者符合工伤要件但同时具有法定禁止认定情节的，以及在双方不存在劳动关系前提下，劳动者所受伤害或死亡结果即便与工伤法定构成要件相似甚至相同，依法也不能认定为工伤。尽管原告提出的应在行政执法程序上优先保护相对人权利诉求“进门”（即启动工伤认定程序）的程序性权利的主张，具有较大的普遍性及合理正当性、迫切性，但囿于现实中行政执法程序性普遍规范尚未立法也不完善，行政执法工作量艰巨繁重等因素，现实中，工伤认定行政执法机关通常采取对缺乏劳动关系证明材料的工伤认定申请作出不予受理的裁决处理，该裁决处理结果与让相应工伤认定申请“进门”而启动认定程序、但因原告杨自伟与用人单位第三人市政公司不存在劳动关系而致其受伤情形依法不构成工伤的实际裁决结果并无本质区别。从前述工伤保险条例第十八条“提出工伤认定申请应当提交劳动关系证明材料”的规定理解，被告昆明人社局针对原告杨自伟缺乏劳动关系证明的工伤认定申请作出不予受理的处理决定，本质并未违法。鉴于此，本院依法确认原告杨自伟提出的工伤认定申请并不符合相关法律法规规定。3、关于被告昆明人社局作出的第15040055号工伤认定申请不予受理决定有无事实法律依据，执法程序是否合法问题。原告杨自伟认为被告昆明人社局作出的认定工伤决定没有事实及法律依据并且法律适用错误；被告昆明人社局、市政府和第三人市政公司认为第15040055号工伤认定申请不予受理决定有事实法律依据并且执法程序合法。本院认为，基于前述两项事实认证及法律适用阐述，因原告杨自伟与第三人市政公司不存在劳动关系而致其受伤情形不符合工伤保险条例第十四条第（一）项规定的工伤构成要件，其受伤情形依法不构成工伤。以此评判，被告昆明人社局作出的第15040055号工伤认定申请不予受理决定有相应事实依据，符合工伤保险条例的相关规定；被告昆明人社局提交的工伤认定申请表、仲裁案件受理通知书、（2014）西法民初字第3915号及（2014）昆民二终字第1292号民事判决书、第15040055号工伤认定申请不予受理决定书及送达回证等合法有效证据可以证实被告的行政执法程序符合相应法律法规的规定。本院依法确认被告昆明人社局作出的本案工伤认定决定有相应事实法律依据，执法程序符合法律规定。原告杨自伟提出的工伤认定申请受理、认定及劳动关系的认定均属被告昆明人社局的法定职责，其中的劳动关系仲裁和人民法院判决结果均不影响工伤认定的主张，明显与相关法律法规规定不符，劳动关系成立是工伤认定的前提，就劳动关系的确认依法必须首先进行仲裁，当事人对仲裁裁决不服的，可向人民法院提起民事诉讼，人民法院针对仲裁裁决作出的生效民事判决才是终局的劳动关系认定结论，工伤认定行政机关及人民法院后续进行的工伤申请受理、认定及审理，均应以终局裁判确认的劳动关系成立与否的结论为依据，作出相应裁决结果。因此，本院对原告杨自伟的前述主张依法不予采信。4、关于被告市政府作出的行政复议决定是否有事实法律依据，执法程序是否合法问题。原告杨自伟认为市政府作出的行政复议决定没有事实法律依据；被告昆明人社局、市政府及第三人市政公司认为市政府作出的行政复议决定有事实法律依据且程序合法。被告市政府提交的行政复议申请书及相应证明材料、收件回执、被复议申请人答复通知书、被申请人答辩书、申请人查阅相关材料登记表、行政复议法及其实施条例相应规定复印文本、云昆政行复决字〔2015〕第11号行政复议决定书，以及相应送达回证等证据材料，具备证据的真实、合法及关联性，可以证实被告市政府作出的云昆政行复决字〔2015〕第11号行政复议决定有相应事实和法律依据，其于2015年4月8日受理杨自伟提出的行政复议申请，经履行相关告知手续、调查收集证据材料并作出核实认定后，于同年5月21日作出前述行政复议决定，并分别于同年5月26日向昆明人社局、5月29日向杨自伟送达了行政复议决定书；纵观被告市政府前述行政复议执法情形，与《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十八条第一款第（一）项，以及第三十一条等规定要求相符，故本院依法确认被告市政府作出的云昆政行复决字〔2015〕第11号行政复议决定有相应事实法律依据，执法程序符合法律规定。5、关于原告杨自伟的诉讼请求有无事实法律依据及应否支持问题。综合前述认证事实，本院依法确认原告杨自伟的诉讼请求缺乏事实法律依据，依法不应支持。综上所述，本院确认以下事实：原告杨自伟系承包第三人市政公司广福路、前兴路道路环境整治提升工程劳务外包项目的自然人杨自昌雇佣人员。2013年4月10日上午6时15分，杨自伟在昆明市前兴路跨日新路跨线桥南侧出口附近路段铺设路面（而未设置施工警示标志），被案外人郭红喜驾驶的由北向南行驶的云A/H7158号“金杯”中型客车避让不及而撞伤；其伤情经昆明同仁医院治疗并诊断为：左肋骨多发骨折，右腹股沟斜疝。原告杨自伟于2014年3月19日向被告昆明人社局提出工伤认定申请。被告昆明人社局收到工伤认定申请，经审查认为缺乏劳动关系证明材料而要求予以补正；杨自伟随即就其与第三人市政公司之间的劳动争议向昆明市西山区劳动人事争议仲裁院申请仲裁。昆明市西山区劳动人事争议仲裁院经审理于2014年7月22日以（2014）西劳裁书第55号仲裁裁决书确认杨自伟与市政公司之间存在劳动关系。市政公司不服而向昆明市西山区人民法院提起民事诉讼。昆明市西山区人民法院经审理于2014年9月4日以（2014）西法民初字第3915号民事判决书，判决确认市政公司与杨自伟之间不存在劳动关系。杨自伟不服而提起上诉。昆明市中级人民法院经审理于2015年1月6日以（2014）昆民二终字第1292号终审民事判决书驳回上诉并维持原判。被告昆明人社局于2015年3月5日以第15040055号工伤认定申请不予受理决定书，对杨自伟提出的工伤认定申请作出不予受理决定，并于同年3月19日向杨自伟、3月11日向市政公司分别送达了前述工伤认定申请不予受理决定书。杨自伟不服而向市政府提出行政复议申请。市政府于2015年4月13日受理复议申请后，经调查核实确认被申请人昆明人社局所作工伤认定决定有相应事实法律依据，适用法律正确适当，执法程序合法，据此于2015年5月21日以云昆政行复决字〔2015〕第11号行政复议决定维持昆明人社局前述工伤认定申请不予受理决定，并于同年5月26日向昆明人社局、5月29日向杨自伟送达了行政复议决定书。原告杨自伟不服诉诸本院请求撤销。本院认为：原告杨自伟对被告昆明人社局针对其受伤情形作出的第15040055号工伤认定申请不予受理决定不服，依法享有起诉的权利，但其请求撤销被告昆明人社局作出的前述工伤认定申请不予受理决定的诉讼请求缺乏事实及法律依据，故本院依法对原告的诉讼请求不予支持。被告昆明人社局属于法律授权的昆明市行政区域内的劳动和社会保障管理行政机关，有权对辖区内的劳动及工伤社会保障纠纷进行裁决处分，涉案第三人市政公司的经营住所地在昆明市辖区内，与劳动者之间的工伤认定纠纷属被告管辖区内的工伤社会保险统筹裁决事项，涉案劳动者杨自伟在工作过程中受伤，相关工伤认定依法属被告辖区内得裁决处分事项；被告市政府是昆明人社局所作工伤认定决定的法定上级行政复议机关之一，享有本案的复议管理职权，原告杨自伟、第三人市政公司对此均无异议。国务院《工伤保险条例》第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”；《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”，故被告昆明人社局及市政府的行政主体资格适格，执法权限并无不妥，本院依法对此予以确认。涉案第三人市政公司与相关工伤认定申请不予受理的裁决结果有直接的利害关系，依法应参与本案诉讼并享有相关权利。国务院《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的”，本案劳动者杨自伟因与第三人市政公司之间不存在劳动关系而致其受伤情形与工伤保险条例前述工伤构成要件不相符，依法不应认定构成工伤；原告提出的工伤认定申请因缺乏劳动关系证明，与工伤保险条例第十八条第一款第（二）项、第三款规定受理情形不符，依法也不应支持。被告昆明人社局认定杨自伟提出的工伤认定申请不符合工伤保险条例相应工伤构成及受理要件的认定结论有相应事实、法律依据，实体法律适用正确适当，执法程序不存在明显违法或不妥之处，依法仍应予以维持。被告市政府针对杨自伟复议申请，所作出的行政复议决定有相应事实法律依据，执法程序符合法律规定，不存在明显违法或不当情形，依法也应予以维持。在此需强调指出的是，人力资源和社会保障机关依法作出的工伤认定申请不予受理决定在工伤认定行政执法程序中，存在执法不规范情形，在2014年3月19日收到杨自伟提出的工伤认定申请后，在缺乏劳动关系证明材料、当事人申请劳动关系仲裁及诉讼期间，没有及时依法中止工伤认定程序。被告市政府在行政复议执法程序中未增列第三人的情形，虽然与国务院第499号令施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第三款（“第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理”）不相背离，但已与行政复议法的相应规定不完全一致，执法的充分合理及公平、公正性已存商榷余地，故从权利充分救济保障到位的执法理念考量，建议工伤认定行政机关和行政复议机关及时予以完善到位。现行《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定：“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形”、第六十二条规定：“人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引。”据此，依照现行《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第六十二条，现行国务院《工伤保险条例》第十四条第（一）项、第十八条第一款第（二）项、第三款，以及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款的规定，判决如下：一、驳回原告杨自伟请求撤销被告昆明市人力资源和社会保障局于2015年3月5日作出的第15040055号工伤认定申请不予受理决定的诉讼请求。二、驳回原告杨自伟请求撤销被告昆明市人民政府于2015年5月21日作出的云昆政行复决字〔2015〕第11号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨自伟承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。审 判 长 李兴辉审 判 员 邓宗斌人民陪审员 王旭燕二〇一五年八月十七日书 记 员 李 艳-3- 来源：百度搜索“”