（2015）浙行终字第198号

裁判日期: 2015-08-17

公开日期: 2015-12-26

案件名称

王利英、柯勇与宁波市北仑区人民政府行政批准二审行政判决书

法院

浙江省高级人民法院

所属地区

浙江省

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

王利英,柯勇,宁波市北仑区人民政府,邵夫棋

案由

法律依据

《宁波市农村宅基地管理办法》：第九条第一款；浙江省实施《中华人民共和国土地管理法》办法：第四十条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

浙江省高级人民法院行政判决书（2015）浙行终字第198号上诉人（原审原告）王利英。上诉人（原审原告）柯勇。两上诉人的共同委托代理人袁芳、张剑莹，北京盈科（宁波）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波市北仑区人民政府，住所地浙江省宁波市北仑区长江路1166号。法定代表人胡奎，区长。委托代理人徐萍，浙江凡心律师事务所律师。委托代理人于文新，宁波市北仑区人民政府工作人员。被上诉人（原审第三人）邵夫棋。王利英、柯勇诉宁波市北仑区人民政府（以下简称“北仑区人民政府”）土地行政批准一案，宁波市中级人民法院于2015年5月5日作出（2015）浙甬行初字第36号行政判决。王利英、柯勇不服，向本院提出上诉。本院于2015年6月22日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年8月17日公开开庭审理了本案。上诉人王利英、柯勇的共同委托代理人袁芳、张剑莹，被上诉人北仑区人民政府的委托代理人徐萍、于文新到庭参加诉讼。被上诉人邵夫棋经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。北仑区人民政府的行政负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定：柯金明、第三人以及原告王利英、柯勇均系宁波市北仑区春晓镇三山村村民。柯金明于2012年4月11日因肺癌去世。原告王利英系柯金明的妻子，原告柯勇系柯金明的儿子。1993年，柯金明经许可获准在三山村合宅使用宅基地117平方米建房，建房时利用了第三人的东墙搭建其房屋。2003年，柯金明经许可原拆翻建楼房43平方米，继续与第三人共用第三人的东墙。2011年9月21日，第三人向三山村村民委员会提出翻建房屋用地申请和规划许可申请，并递交了仑土字（2011）第八-5068号《农村私人建房用地呈报表》和《宁波市北仑区农民私人建房乡村建设工程规划许可证审批表》。2011年10月20日，被告在上述呈报表上批准同意第三人的原拆原建房屋用地申请。2011年11月5日，宁波市规划局北仑分局在上述审批表上批准同意第三人建房用地选址，并标明建房位置，其中东侧与柯金明拼墙。以上事实有柯金明的《死亡证明》、《死者及家庭情况登记表》、《两户一体使用土地申请表》、仑土字（2003）第5277号《农村私人建房用地呈报表》、仑土字（2011）第八-5068号《农村私人建房用地呈报表》以及《宁波市北仑区农民私人建房乡村建设工程规划许可证审批表》等证据予以证实。原审法院认为，两原告称其于2014年才知道被诉行政行为的内容，其起诉未超过法定期限，而被告认为其起诉超过了法定期限，按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，应当由被告承担举证责任。现被告提供的证据不能证明两原告知道被诉行政行为的具体时间，也不能证明两原告的起诉超过了法定期限，故对于被告辩称两原告的起诉超过法定期限的主张，本院不予采信。《宁波市农村宅基地管理办法》第九条第一款规定：“农村村民申请宅基地，应当向常住户口所在地的村民委员会或村经济合作社提出书面申请，经村民委员会或村经济合作社讨论通过。村民委员会或村经济合作社应当将申请宅基地的户主名单、占地面积、位置等张榜公布，并将申请使用宅基地的有关材料送乡（镇）人民政府审核，报县（市）、区人民政府批准，其批准结果由村民委员会或村经济合作社予以公布。”据此可知，为了明确用地四址，保障相邻权利人的利益，农村村民申请宅基地建房用地时，应当保证用地四址清晰明确，与相邻权利人无四址纠纷。本案中，第三人申请用地四址时填写了“东至有协议”，目的是为了证明其用地四址清晰明确，东边是拼墙的客观事实，被告在批准第三人原拆原建房屋用地时，同意用地四址按规划实施，且该用地许可与涉案规划许可载明的第三人建房东侧与柯金明拼墙的事实相符，故被告作出的用地许可行为并未改变第三人东边是与柯金明拼墙的事实，该事实认定清楚。《宁波市农村宅基地管理办法》第五条规定：“农村集镇、村庄规划必须在乡（镇）土地利用总体规划的基础上科学编制。农村村民建造住宅应当符合村庄和集镇规划，鼓励自然村向中心村、中心镇集聚；鼓励统建、联建和建造公寓式住宅。城市规划区内的农村村民建造住宅应当符合城市总体规划，并经当地城市规划行政主管部门批准。”据此，被告在批准第三人的用地申请时，应当明确第三人的用地选址是否符合相关规划，由于第三人申请使用原有宅基地进行原拆原建房屋，该申请中的用地选址已经村委会、国土部门、乡镇人民政府初步审查，且规划部门也于2011年11月5日出具了同意选址、符合规划的证明。因此，在第三人申请在自己的原有宅基地上重建房屋，未改变土地用途，且占地面积符合规定的情况下，被告确定第三人建房用地选址符合规划并作出原拆原建用地许可的行为，并不违反《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条“已建的建筑物、构筑物，需要重建、扩建的，应当符合土地利用总体规划确定的用途和城市规划、村庄和集镇规划，并依法重新办理规划、用地审批手续。不改变土地用途并在规定的占地面积范围内重建的，应当简化手续，及时批准”的规定。但是，被告在作出原拆原建用地许可行为过程中，未向规划部门征询用地选址是否符合相关规划的意见，程序上存在瑕疵，鉴于该瑕疵对两原告权利不产生实际影响，故应确认该用地许可行为违法。仑土字（2011）第八-5068号《农村私人建房用地呈报表》中“乡、镇、街道意见”一栏盖章时间为手写的“2011年10月21日”，晚于被告批准用地盖章时间1天，被告称该手写时间系笔误的理由能够成立，本院对该理由予以认可，并对该笔误予以指正。至于两原告称第三人实际建房位置超出许可范围、第三人称其实际建房位置退出拼墙1.5米的主张，不属于本案审理范围，本院不予审理。综上，本院认为，被告作出的被诉行政行为认定基本事实清楚，适用法律、法规正确，程序轻微违法。两原告要求撤销被告作出的被诉行政行为，理由不足，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认被告宁波市北仑区人民政府于2011年10月20日作出仑土字（2011）第八-5068号《农村私人建房用地呈报表》的土地行政许可行为违法。王利英、柯勇上诉称：一、原审判决认为“东至有协议”目的是为了证明其用地四址清晰明确，东边是拼墙的客观事实，上诉人认为原审判决对此做了狭隘的理解。《宁波市农村宅基地管理办法》第九条第一款规定：“农村村民申请宅基地，应当向常住户口所在地村民委员会或村经济合作社提出书面申请，经村民委员会或村经济合作社讨论通过。村民委员会或村经济合作社应当将申请宅基地的户主名单、占地面积、位置等张榜公布，并将申请使用宅基地的有关材料送乡（镇）人民政府审核，报县（市）、区人民政府批准，其批准结果由村民委员会或村经济合作社予以公布。”据此可知，由于农村宅基地建房有其自身的特殊性，为了保障相邻人的权利，减少农村相邻权纠纷的发生，因此，需要村委会或村经济合作社讨论、张榜公布等，那么显而易见对于直接关系到建房人及其相邻人切身利益关系的四邻协议在整个审批及建房流程中尤为关键。这里的四邻协议中包含的相邻关系绝不仅仅是用地四址的明确，也应当包括了相邻人通风、采光、通行、生活生产等内容，更何况四邻协议的内容也会影响四址的确定。本案上诉人与原审第三人之间房屋系拼墙，根据房随地走的原则，原审第三人申请宅基地拆建房屋直接影响上诉人的权利，即被上诉人的行政许可行为直接影响到上诉人的权利。正是因为被上诉人在原审第三人未提供四邻协议的情况下仍对原审第三人作出准予许可才使上诉人与原审第三人之间的相邻矛盾埋下隐患，被上诉人对此负有不可推卸的责任。二、根据《行政许可法》第三十六条之规定：行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。本案中，由于被上诉人疏于审查做出行政许可，导致上诉人在被动的情况下被原审第三人拆除拼墙，造成房屋损害，同时遗留原审第三人在该宅基地上拆建房屋时的部分土地权属不明，进而引发相邻矛盾，对上诉人的合法权利产生实质上的影响。上诉人认为这绝不是轻微的程序违法，但原审判决中对该程序严重违法情节避而不谈。三、原审判决认为仑土字（2011）第八—068号《农村私人建房用地呈报表》中“乡、镇、街道意见”一栏盖章时间为手写的“2011年10月21日”，晚于被上诉人批准用地盖章时间1天系笔误的理由能够成立。上诉人认为原审判决对该事实性质认定不清。根据《行政许可法》第十八条之规定：设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。根据《浙江省国土资源厅关于进一步加强农村宅基地管理的意见》（浙土资发（2005）94号）第三条、第四条规定应严格界定农村宅基地申请条件，切实规范农村宅基地申请程序。同时根据宁波市国土资源局北仑分局编制的《农村村民住宅用地审核办理办法》也对申报审批的流程及条件做出了明确的规定。无论是法律法规还是意见指南都对流程及条件做了多方的强调。突出了行政机关在作出具体行政行为时特别涉及到行政相对人及相关人的权利时更加应当尽到审慎的义务，被上诉人在审批时间上的先后问题直接关系行政审批是否存在倒批，职权是否滥用，被诉行政行为程序是否合法的问题，在被上诉人无相关证据证明系笔误造成的前提下，原审判决即认定是笔误的观点过于草率，属于对该行为性质的认定不清。四、原审法院遗漏事实。被上诉人审批《农村私人建房用地呈报表》的时间为2011年10月20日，早于《规划许可证》宁波市规划局北仑分局同意选址的时间2011年11月5日，违反审批流程，原审法院对上述事实只字未提，避而不谈。综上，上诉人认为被上诉人宁波市北仑区人民政府于2011年10月20日作出仑土字（2011）第八—5068号《农村私人建房用地呈报表》的行政许可行为程序违法，同时该行政行为对上诉人的合法权利产生了实际影响，应当撤销该行政许可。原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求依法撤销一审判决，撤销被上诉人于2011年10月20日作出的仑土字（2011）第八—5068号《农村私人建房用地呈报表》的行政许可。北仑区人民政府答辩称：答辩人作出的仑土字（2011）第八—5068号《农村私人建房用地呈报表》行政许可基本事实清楚，适用法律法规正确，一审法院于2015年5月5日作出的（2015）浙甬行初字第36号行政判决事实清楚，正确合法。一、2011年9月21日，原审第三人邵夫棋向其户口所在地的北仑区春晓镇三山村村民委员会（以下简称“三山村委会”）提出申请翻建房屋。经三山村二委会集体讨论同意其原拆原建的申请，并将其申请建房的调查申请在村里公布。之后国土资源局北仑分局对邵夫棋土地审查意见为：同意使用原宅基地翻建房屋，总计用地面积120平方米。经春晓镇和北仑区人民政府审核同意了邵夫棋的申请，宁波市规划局北仑分局审查同意邵夫棋选址，并对翻建房屋的位置及具体要求作出在红线范围内建造的图示。二、邵夫棋在申请用地四址时填写了“东至有协议”，是为了明确东边原来就与柯金明拼墙的事实，没有改变现状，目的是为了证明其用地四址清晰明确。答辩人在批准邵夫棋原拆原建房屋用地时，同意用地四址按规划实施，该用地行政许可行为并未改变邵夫棋东边与柯金明拼墙的事实。三、根据《宁波市农村宅基地管理办法》第九条规定：农村村民申请宅基地，应当向常住户口所在地的村民委员会或村经济合作社提出书面申请，经村民委员会或村经济合作社讨论通过。村民委员会或村经济合作社应当将申请宅基地的户主名单、占地面积、位置等张榜公布，并将申请使用宅基地的有关材料送乡镇人民政府审核，报县（市）、区人民政府批准，其批准结果由村民委员会或村经济合作社予以公布。《中华人民共和国行政许可法》第三十八条规定：申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予许可的书面决定。答辩人根据上述事实和法律法规的规定，作出被诉的行政许可行为，并不违反《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条“不改变土地用途并在规定的占地面积范围内重建的，应当简化手续，及时审批”的规定。邵夫棋申请建房是原拆原建，其足以说明原来用地及规划均系合法，虽然答辩人在细节上对该客观事实未重新向规划部门核实存在一定瑕疵，但该瑕疵对两上诉人权利不产生实际影响。一审法院据此认定答辩人作出的行政许可行为基本事实清楚，适用法律法规正确，程序轻微违法，对两上诉人要求撤销答辩人作出的被诉行政行为不予支持的判决事实清楚，正确合法。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审法院作出不予支持上诉人诉讼请求，确认答辩人作出的土地行政许可行为违法的判决事实清楚，正确合法。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。邵夫棋在法定期限内未向本院提交书面答辩意见。庭审中，双方当事人围绕着北仑区人民政府于2011年10月20日在仑土字（2011）第八—5068号《农村私人建房用地呈报表》中批准同意邵夫棋的建房申请是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，《宁波市农村宅基地管理办法》第九条第一款规定：“农村村民申请宅基地，应当向常住户口所在地的村民委员会或村经济合作社提出书面申请，经村民委员会或村经济合作社讨论通过。村民委员会或村经济合作社应当将申请宅基地的户主名单、占地面积、位置等张榜公布，并将申请使用宅基地的有关材料送乡（镇）人民政府审核，报县（市）、区人民政府批准，其批准结果由村民委员会或村经济合作社予以公布。”《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条规定，已建的建筑物、构筑物，需要重建、扩建的，应当符合土地利用总体规划确定的用途和城市规划、村庄和集镇规划，并依法重新办理规划、用地审批手续。不改变土地用途并在规定的占地面积范围内重建的，应当简化手续，及时批准。2011年9月21日，被上诉人邵夫棋向三山村委会提出对现有房屋进行翻建，申请用地四址为：东至有协议，北至、南至、西至均为自家墙。三山村委会对邵夫棋的建房情况调查进行公示后，于同年9月22日签署意见：经村二委会集体讨论同意原拆原建。10月19日国土资源局北仑分局柴桥国土资源所签署意见：该户拆除全部老屋后，同意使用原宅基地翻建房屋，总计用地面积120平方米，多余宅基地由村收回，具体四址等按规定实施。10月20日、21日北仑区国土资源局、被上诉人北仑区人民政府及北仑区春晓镇人民政府分别签署意见，同意邵夫棋的建房申请。两上诉人认为被上诉人北仑区人民政府在未签订四邻协议的情况下即批准邵夫棋建房影响了其合法权益，且北仑区人民政府批准在先，春晓镇人民政府批准在后，程序违法。据查，从1993年11月8日《两户一体使用土地申请表》及2003年1月16日仑土（2003）第5277号《农村私人建房用地呈报表》表明，1993年柯金明户（上诉人王利英之夫、柯勇之父）申请建房时利用了邵夫棋房屋的东墙拼墙建造房屋，2003年柯金明户原拆翻建时，继续共用邵夫棋房屋的东墙。北仑区人民政府在邵夫棋申请建房时未提交协议的情况下，即认可其申请中填写的“东至有协议”虽存在不当，但宁波市及北仑区对农村建房是否需签订“四邻协议”均未作出强制性规定，结合邵夫棋房屋建造在先，柯金明户利用邵夫棋房屋的东墙作为其拼墙建房在后的实际情况，且申请用地不改变土地用途及不超出原用地范围的情况下，北仑区人民政府同意邵夫棋的建房用地申请并无不当。2011年11月5日宁波市规划局北仑分局作出了“同意选址”的意见时间晚于被诉的批准行为，但由于邵夫棋翻建房屋的行为符合《浙江省土地管理实施办法》第四十条规定的“可以简化手续”情形，对此原审法院认为北仑区人民政府在作出涉案的批准行为前未征询规划部门意见属程序轻微违法，并无不当。春晓镇人民政府审批日期晚于北仑区人民政府一天，原审法院仅凭北仑区人民政府在庭上的陈述而没有其他证据佐证的情形下即认定系“笔误”存在不当，但上述不当对上诉人的权利义务不产生实际影响。涉案的建房审批行为系行政批准行为，两上诉人认为北仑区人民政府的审批程序应按照《中华人民共和国行政许可法》的有关规定不能成立，北仑区人民政府及原审法院认为涉案审批行为系行政许可行为也存在不当，对此本院予以指正。两上诉人认为北仑区人民政府批准邵夫棋翻建房屋影响其通风、采光及相邻关系及程序严重违法的理由不能成立，本院不予支持。至于上诉人认为邵夫棋拆除旧房时对其房屋造成损害可另行行使救济权。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由两上诉人王利英、柯勇共同负担。本判决为终审判决。审　判　长　　马惟菁审　判　员　　车勇进代理审判员　　万成兆二〇一五年八月十七日书　记　员　　韦若莎来源：百度“”