（2015）海南一中行终字第29号
裁判日期: 2015-07-08
公开日期: 2015-12-01
案件名称
梁振桂、黎太堂诉琼海市规划建设局土地行政管理一案行政判决书
法院
海南省第一中级人民法院
所属地区
海南省
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
案由
法律依据
全文
海南省第一中级人民法院行 政 判 决 书（2015）海南一中行终字第29号上诉人（原审原告）梁振桂。上诉人（原审原告）黎太堂。上述两上诉人共同的委托代理人王世春，海南云帆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）琼海市规划建设局。住所地：琼海市元亨路**号。法定代表人颜帆，局长。委托代理人卢力熊，海南富安律师事务所律师。原审第三人杜永红。委托代理人莫达琼，琼海市中心法律事务所法律工作者。委托代理人苏冠雄，男，1951年12月29日出生，汉族，琼海天源农贸有限公司职员，现住琼海市万泉镇龙头村委会造四村10号。上诉人梁振桂、黎太堂因诉被上诉人琼海市规划建设局给原审第三人杜永红核发建设工程规划许可证一案，不服琼海市人民法院（2015）琼海行初字第1号行政判决，于2015年3月17日通过原审法院向本院提起上诉。本院于同年5月21日受理后，依法组成合议庭，并于同年7月2日上午在本院公开开庭审理了本案。上诉人梁振桂、黎太堂及其委托代理人王世春，被上诉人琼海市规划建设局的委托代理人卢力熊，原审第三人杜永红的委托代理人莫达琼、苏冠雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被上诉人琼海市规划建设局根据原审第三人杜永红的申请，于2014年10月22日给原审第三人杜永红核发“建字第4690022014000294号《建设工程规划许可证》”（以下简称《建设工程规划许可证》），许可原审第三人杜永红升级改造琼海市万泉镇旧农贸市场，建设占地面积为1019.43M2、建筑面积为4190.08M2（其中首层1019.43M2、二层1019.43M2、三层698.74M2、四层698.74M2、五层698.74M2、六层楼梯间55M2）。原审法院查明，琼海市万泉镇旧农贸市场原为海南侨发房地产公司拥有。2004年1月，海南侨发房地产公司将该市场转让，包括原告梁振桂、黎太堂和第三人杜永红在内的万泉镇70位个体户共同筹资购买了该市场。同年4月，70位出资人经讨论商定成立琼海天源农贸有限公司（以下简称天源公司），包括两原告和第三人在内的70位出资人成为天源公司的股东。为方便办理土地过户手续，70位出资人经讨论，推举第三人为该市场国有土地使用证的持证人。同年9月1日，琼海市人民政府就万泉镇旧农贸市场用地给第三人颁发海国用（2004）第0808号《国有土地使用证》（以下简称第0808号《土地证》）。同年9月14日，天源公司经工商部门注册登记成立。同年9月20日，第三人与天源公司签订《万泉镇旧农贸市场土地产权确权协议书》，确认第0808号《土地证》项下的土地使用权归天源公司全体股东按出资比例共同拥有，并于同年11月8日办理了公证。后因天源公司经营万泉镇旧农贸市场效益不佳，天源公司于2014年2月23日召开全体股东会议讨论该市场的转让事宜，两原告持不同意见，但经三分之二以上股东决议，以3000元／M2、总价款为324万元的价格将该市场转让给案外人徐福成、王孝勇、苏冠雄。尔后，天源公司将转让所得价款按各股东的出资比例进行分配，66位股东领取了转让款，但包括两原告在内的4位股东却拒绝领取。徐福成、王孝勇、苏冠雄购买万泉镇旧农贸市场后，拟对该市场拆除重建。为协助三位买受人对该市场的升级改造，第三人于2014年5月5日持第0808号《土地证》等有关报建材料向被告琼海市规划建设局申请办理建设工程规划许可证。被告于同年9月9日受理后，对第三人提供的报建材料进行了审查，并于同年10月10日至19日在建设用地现场张贴报建方案批前公示。两原告于同年10月14日提出书面异议，请求被告不予核发建设工程规划许可证给第三人。被告分别对第三人的申请材料和两原告的书面异议进行审查后，认为第三人的申请符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，该建设工程符合城乡规划要求，因此于同年10月22日向第三人核发了《建设工程规划许可证》。两原告认为被告给第三人核发《建设工程规划许可证》的行为违法且侵犯其合法权益，遂于同年12月1日提起诉讼，请求判决撤销被告给第三人核发的《建设工程规划许可证》。原审法院另查明，两原告得知第三人杜永红向琼海市规划建设局申请办理建设工程规划许可证后，曾于2014年8月1日以杜永红为被告提起民事诉讼，请求判令杜永红停止向琼海市规划建设局申请办理建设工程规划许可证。本院于同年8月6日作出（2014）琼海民一初字第838号民事裁定，驳回两原告的起诉。两原告不服，提起上诉。海南省第一中级人民法院经审理，作出终审裁定，驳回上诉，维持原裁定。尔后，两原告向海南省高级人民法院申请再审也被驳回。原审法院认为，本案争议的焦点是梁振桂、黎太堂是否具备原告主体资格和被告给第三人核发《建设工程规划许可证》是否合法。关于梁振桂、黎太堂是否具备原告主体资格的问题。梁振桂、黎太堂是天源公司的股东，天源公司虽然已将第0808号《土地证》项下土地转让给案外人，但梁振桂、黎太堂一直持有异议并且未领取土地转让款。因此，被告将该宗土地的建设工程规划许可证核发给第三人的行为与梁振桂、黎太堂有法律上的利害关系，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，梁振桂、黎太堂可依法提起行政诉讼，其具备本案原告主体资格。被告和第三人主张梁振桂、黎太堂不具备原告主体资格的理由不能成立。关于被告给第三人核发《建设工程规划许可证》认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第一款规定：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。”该法第三十九条第一款还规定，行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的行政许可证件。本案中，第三人向被告提供了第0808号《土地证》和建设工程设计方案等一系列资料，被告认为第三人提供的申请材料齐备、符合法定条件后，于2014年9月9日受理了第三人的行政许可申请。被告经审查，于同年9月22日在《建设工程规划报建审批表》上决定同意办理报建手续，并于同年10月10日至19日在建设工程现场进行批前公示。由此可见，被告于2014年10月22日给第三人核发《建设工程规划许可证》，其认定事实清楚，符合法律规定。两原告关于被告给第三人核发《建设工程规划许可证》违法的诉讼主张，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。两原告在第三人的报建事项公示后向被告提出异议，被告未依据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条的规定告知两原告和申请人享有听证权利，程序上存在瑕疵，但不影响被告给第三人核发《建设工程规划许可证》的合法性。综上所述，原审法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告梁振桂、黎太堂的诉讼请求。上诉人梁振桂、黎太堂上诉称：一、原审判决认定“包括两原告和第三人在内的70位出资人成为天源公司的股东”错误。依据天源公司的企业机读档案登记资料及公司章程，天源公司的股东包括两上诉人和原审第三人杜永红在内才13人，而不是70人。二、被上诉人琼海市规划建设局给原审第三人核发《建设工程规划许可证》，认定事实错误。第0808号《土地证》项下土地和万泉镇旧农贸市场是包括两上诉人和原审第三人在内的70位出资人共同购买的集体财产，不是原审第三人的个人财产。而且，原审第三人已将自己持有的万泉镇旧农贸市场和天源公司的股份转让给他人，原审第三人已不是万泉镇旧农贸市场和天源公司的股东，其对万泉镇旧农贸市场和天源公司已无任何权利可言，根本无权代表另外69位出资人和万泉镇旧农贸市场向被上诉人提出报建申请。被上诉人将第0808号《土地证》项下土地和万泉镇旧农贸市场视为原审第三人的个人财产，并认为其具备申请报建资格，显然认定事实错误。三、被上诉人给原审第三人核发《建设工程规划许可证》，违反法定程序。根据《行政许可法》第三十六条和第四十七条的规定，两上诉人与本行政许可事项有重大利益关系，被上诉人应当履行告知义务，但被上诉人不仅不向两上诉人履行告知义务，反而在两上诉人明确提出要求听证的情况下，还剥夺上诉人享有要求听证的权利。综上所述，请求二审法院依法判决：1.撤销（2015）琼海行初字第1号行政判决；2.撤销被上诉人给原审第三人核发的《建设工程规划许可证》。被上诉人琼海市规划建设局辩称：一、上诉人梁振桂、黎太堂不具备提起行政诉讼的原告主体资格。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十一条、第四十一条和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款、第十二条、第十三条对有资格提起行政诉讼的主体作了详细的规定，即有权提起行政诉讼的主体应是认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益或是与行政行为具有法律上利害关系的公民，对公民的权利义务不产生实际影响的行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，两上诉人并非第0808号《土地证》的使用权人，根据《物权法》“不动产物权的设立，经依法登记发生效力”的规定，原审第三人杜永红为第0808号《土地证》的使用权人。我局依据原审第三人的申请为其核发《建设工程规划许可证》的行为，并未侵犯两上诉人的合法权益，该颁证行为与两上诉人也不存在任何法律上的利害关系，对两上诉人的权利义务不产生任何实际影响。因此，两上诉人无权就我局向原审第三人核发《建设工程规划许可证》的行为提起行政诉讼，两上诉人不具备提起行政诉讼的原告主体资格。二、我局为原审第三人核发《建设工程规划许可证》的事实清楚，程序合法。1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条和《海南省城乡规划条例》第七条、第三十七条的规定，我局是琼海市城市规划行政主管部门，核发《建设工程规划许可证》是我局的法定职责。2.原审第三人具备申请报建的资格。第0808号《土地证》登记的土地使用权人为原审第三人，原审第三人申请在第0808号《土地证》项下土地上进行建设，其申请报建的主体资格应予肯定，我局据此为原审第三人核发《建设工程规划许可证》，认定事实清楚，符合法律规定。3.2014年9月9日，原审第三人向我局申请办理建设工程规划许可证，并向我局提供了申请办理建设工程规划许可证所需的相关材料，我局于当日受理了原审第三人的申请。经对原审第三人提交的材料进行审查，我局认为原审第三人的申请符合办理建设工程规划许可证的条件。2014年10月10日，我局就原审第三人的报建方案进行批前公示，公示期间，两上诉人向我局提出异议，我局对两上诉人的异议进行审查后，认为两上诉人的异议理由不成立，因此于2014年10月22日依据《中华人民共和国城乡规划法》、《海南省城乡规划条例》的有关规定，向原审第三人核发了《建设工程规划许可证》。三、我局给原审第三人核发《建设工程规划许可证》的行为未违反《中华人民共和国行政许可法》的规定。依据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定，只有行政许可事项直接关系他人的重大利益时，行政机关才启动听证程序。本案中，如前所述，两上诉人并非第0808号《土地证》的使用权人，我局为原审第三人核发《建设工程规划许可证》的行政许可行为并未直接关系两上诉人的重大利益，因此我局的行政许可行为未违反《中华人民共和国行政许可法》的规定。两上诉人援引《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定主张我局的行政许可行为程序违法，属适用法律错误。况且本案中，我局在为原审第三人核发《建设工程规划许可证》之前已进行了批前公示，充分保障了公众和相关权益人的权利。四、两上诉人因天源公司内部股权转让纠纷而提起本次行政诉讼，纯属滥用诉权的表现。我局为原审第三人核发《建设工程规划许可证》的行为属于行政法调整的范畴，而两上诉人之所以提起本次行政诉讼，直接原因是天源公司内部股权转让纠纷。两上诉人与天源公司其他股东的股权转让纠纷以及两上诉人对第0808号《土地证》项下土地的权属争议均属民商事法律范畴，其应通过民事诉讼途径寻求解决。现两上诉人通过行政诉讼来主张其民事权益，纯属滥用诉权，浪费司法资源。综上所述，我局作出的行政许可行为，事实清楚，符合法律规定，程序合法，两上诉人诉请撤销我局给原审第三人核发的《建设工程规划许可证》于法无据，请求二审法院依法判决驳回两上诉人的全部上诉请求。原审第三人杜永红未作书面陈述，其在庭审中表示同意被上诉人琼海市规划建设局的答辩意见。二审庭审中，被上诉人琼海市规划建设局向本院提交了《杜永红---私人住宅报建方案》，用以证明原审第三人杜永红申请报建时，已依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，向被上诉人琼海市规划建设局提交了申请报建必备的材料。两上诉人认为被上诉人在一审中未提交该证据而在二审中提交，属逾期举证，应不予采纳。经审查，虽然被上诉人在一审中未提交该证据而在二审中提交，但该证据与被上诉人在一审举证期限内向原审法院提供的《杜永红私人住宅楼报建方案批前公示》能够相互印证，本院对该证据予以采纳，该证据仍然可以作为认定原审第三人申请报建时已向被上诉人提交了申请报建必备材料的事实依据。二审中，两上诉人认为，依据海南省琼海市工商行政管理局出具的天源公司企业机读档案登记资料，天源公司的股东包括两上诉人和原审第三人杜永红在内才13人，而不是70人。经审查，虽然企业机读档案登记资料登记天源公司的股东为13人，但天源公司给70位出资人均出具了股权证书，因此不能由企业机读档案登记资料而否定另外57人的股东资格。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。本院二审还查明，2014年4月7日，原审第三人和天源公司与万泉镇旧农贸市场的受让人徐福成、王孝勇、苏冠雄就万泉镇旧农贸市场转让的未尽事宜签订《补充土地产权转让合同书》，其中第二条约定：“今后该宗产权办理转让过户手续、开发建设有关手续等事项，琼海天源农贸有限公司授权以杜永红名义配合协调办理。”第四条还明确约定：“琼海天源农贸有限公司、杜永红和徐福成、王孝勇、苏冠雄商定市场升级改造项目必须以持证人杜永红名义办理报建手续，天源公司协助办理。”本院二审另查明，2013年12月13日，万泉镇人民政府和琼海市商务局分别就万泉镇旧农贸市场的升级改造问题作出同意升级改造、按程序报建的意见。2014年6月30日，琼海市公安消防支队致函（《关于同意杜永红商住楼项目总平面消防初步设计的复函》）被上诉人，同意原审第三人商住楼项目防火间距、消防车道和消防登高操作场地的消防初步设计。2014年5月27日，万泉镇人民政府向被上诉人出具证明称：杜永红持有的第0808号《土地证》项下之土地坐落于万泉镇文曲墟，面积为1080M2。依据《琼海市万泉镇镇区控制性详细规划（2012-2030）》，该宗土地属商住用地，拟建建筑物须在地界范围内设计建设，建筑控制高度为21M，根据海府（2014）1号《关于调整镇规划区及有关区域个人建房建筑高度的通知》的要求，建筑层高不得超过5层，准予按程序报建。本院认为，本案争议的焦点是两上诉人是否具备本案原告主体资格和原审第三人是否具备申请报建的资格、被上诉人给原审第三人核发《建设工程规划许可证》是否符合法律规定、程序是否合法。关于两上诉人是否具备原告主体资格的问题。根据本案查明的事实，万泉镇旧农贸市场是包括两上诉人在内的70位个人共同出资购买并由70位出资人共同决定以原审第三人的名义办理第0808号《土地证》的财产。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，两上诉人认为被上诉人在两上诉人对万泉镇旧农贸市场的转让持有异议亦未领取转让款且原审第三人未经全体出资人同意即以自己的名义就该市场的升级改造申请报建的情况下，就依据原审第三人的单方申请给其办理《建设工程规划许可证》的行为侵犯了其合法权益的，有权依法提起诉讼，两上诉人具备本案的原告主体资格。被上诉人和原审第三人认为两上诉人不具备原告主体资格的理由不能成立。关于原审第三人是否具备申请报建的资格和被上诉人给原审第三人核发《建设工程规划许可证》是否符合法律规定、程序是否合法的问题。如上所述，包括两上诉人和原审第三人在内的70位出资人于2004年1月共同出资向海南侨发房地产公司购买了万泉镇旧农贸市场，并共同推选原审第三人作为受让该市场后的国有土地使用证的持证人。尔后，琼海市人民政府于2004年9月1日根据原审第三人的申请，将该市场的土地使用权人由海南侨发房地产公司变更登记至原审第三人名下，并给原审第三人颁发了第0808号《土地证》。2014年2月23日，由70位出资人共同商定设立的天源公司召开全体股东大会讨论万泉镇旧农贸市场的转让事宜，除两上诉人和另两位出资人持不同意见外，其余66位出资人均表示同意将该市场转让给徐福成、王孝勇、苏冠雄。万泉镇旧农贸市场转让后，原审第三人和天源公司与该市场的受让人徐福成、王孝勇、苏冠雄于2014年4月7日签订《补充土地产权转让合同书》，明确约定万泉镇旧农贸市场升级改造项目必须以原审第三人的名义办理报建手续，天源公司协助办理。根据上述事实，同时依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料”的规定，原审第三人具备以其是第0808号《土地证》持证人的名义就万泉镇旧农贸市场的升级改造申请报建的资格。两上诉人认为原审第三人未经全体出资人同意即将万泉镇旧农贸市场作为其个人财产进行报建不具备申请报建的资格，其理由不能成立。根据本案查明的事实，原审第三人申请报建时，已向被上诉人提交了第0808号《土地证》和《杜永红---私人住宅报建方案》，而且万泉镇人民政府和琼海市商务局亦分别为此出具同意升级改造、按程序报建的意见，琼海市公安消防支队还为此向被上诉人出具《关于同意杜永红商住楼项目总平面消防初步设计的复函》。由此可见，被上诉人对原审第三人的报建申请进行审查后，认为原审第三人提供的报建材料齐全，且符合万泉镇镇区控制性详细规划的要求，于2014年10月22日给原审第三人核发《建设工程规划许可证》，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款和《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第一款、第三十九条第一款的规定。虽然两上诉人在被上诉人就原审第三人的报建方案进行批前公示期间提出异议，被上诉人没有依据《中华人民共和国行政许可法》的规定告知两上诉人享有陈述、申辩权和要求听证的权利，程序上存在一定的瑕疵，但该瑕疵并不足以影响被上诉人给原审第三人核发《建设工程规划许可证》是符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款的规定的。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。两上诉人虽具备对被上诉人给原审第三人核发《建设工程规划许可证》的行为提起诉讼的原告主体资格，但其诉请撤销原审判决和《建设工程规划许可证》的理由不能成立，本院不予支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人梁振桂、黎太堂负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈 锋审 判 员 吕丽霞代理审判员 冯 花二〇一五年七月八日书 记 员 何醒涛附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》（修改前）第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；……《中华人民共和国城乡规划法》第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。……《中华人民共和国行政许可法》第三十八条申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。……第三十九条行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件：（一）许可证、执照或者其他许可证书；（二）资格证、资质证或者其他合格证书；（三）行政机关的批准文件或者证明文件；（四）法律、法规规定的其他行政许可证件。…… 搜索“”