（2015）常行终字第118号

裁判日期: 2015-07-14

公开日期: 2015-08-27

案件名称

倪敏与金坛市直溪镇人民政府不履行法定职责二审行政判决书

法院

江苏省常州市中级人民法院

所属地区

江苏省常州市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

倪敏,金坛市直溪镇人民政府

案由

法律依据

《中华人民共和国土地管理法（2004年）》：第六十二条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条

全文

江苏省常州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）常行终字第118号上诉人（原审原告）倪敏。委托代理人戴锁富，金坛市龙山法律服务所法律工作者。委托代理人范小锁。被上诉人（原审被告）金坛市直溪镇人民政府，住所地金坛市直溪镇健尔康北路8号。法定代表人韩巧生，该镇镇长。委托代理人陈锁平，该镇副镇长。委托代理人吴存根，江苏剑群律师事务所律师。上诉人倪敏因不履行颁发建房许可证法定职责及行政赔偿一案，不服金坛市人民法院（2015）坛行初字第0001号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月26日立案，并依法组成合议庭，于2015年6月15日公开开庭进行了审理，上诉人倪敏的委托代理人戴锁富和范小锁、被上诉人金坛市直溪镇人民政府（以下简称直溪镇政府）的委托代理人陈锁平、吴存根到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审经庭审举证质证认定，倪敏的父亲倪锁保于1988年6月申请建房，经批准后准备施工，刚砌好墙脚时，倪锁保突发疾病死亡而未继续施工。其后倪敏因升学而将户口迁入溧阳市，2001年6月倪敏学校毕业后又将户口从溧阳市迁回现住址。2011年5月倪敏向直溪镇政府申请在原来倪锁保未建成的房基上建房，直溪镇政府认为倪锁保原建房许可证已过期失效，倪敏不能在其父亲原房基上申请建房，且倪敏的选址不符合“乡（镇）土地总体规划”，同时倪敏是小城镇户口，不符合在集体所有土地上申请建房的条件而未予批准。倪敏认为直溪镇政府的主张无法律依据，随后逐级向金坛市人民政府、常州市人民政府、江苏省人民政府进行信访，均未达到其信访目的。2014年底，倪敏提起诉讼，要求确认直溪镇政府不履行法定职责违法，并责令直溪镇政府给倪敏办理建房手续，赔偿倪敏四年的误工损失。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。直溪镇政府对农村村民住宅用地只有审核权，而无批准权。根据《江苏省城乡规划条例》第四十二条的规定，农村村民在乡、村庄规划区内或城市、镇规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证或建设工程规划许可证。因此，直溪镇政府也无乡村建设规划许可证或建设工程规划许可证的审批权。1994年6月25日公布施行的《江苏省村镇规划建设管理条例》第十六条第二款规定，建设单位或者个人在取得村镇工程建设许可证后6个月内未开工，又未办理延期手续的，此证自行失效。倪敏父亲倪锁保于1988年6月经批准建房，后因病死亡而未建，因此倪锁保取得的村镇工程建设许可证自行失效，倪敏不可以在此基础上自行建房。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。国务院办公厅于2007年12月30日颁发的国办发（2007）71号《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》又进一步明确了农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。倪敏因升学将户口迁入溧阳市后，其户口性质发生了变化，已不具备在农村集体土地上建房的条件。直溪镇政府据此以信访的形式对倪敏进行的答复并无不妥，直溪镇政府没有行政不作为，该院对倪敏的诉请，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回倪敏的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由倪敏负担。上诉人倪敏上诉称，一、原审法院认定事实不清。上诉人倪敏向直溪镇政府提交了申请建房的手续，直溪镇政府就要对倪敏的申请进行审查，如符合法定条件的，应根据相关的法律规定进行审批，如不符合法定条件，应将理由和相关法律依据告知倪敏，直溪镇政府具有此法定职责，而称无审批权，拒绝倪敏的诉求，这是真溪镇政府的不作为，原审法院确认直溪镇政府的主张与事实不符，属认定事实不清。二、原审法院确认直溪镇政府的主张是证据不足。直溪镇政府提供的证据不能证明倪敏之父倪锁保取得的村镇工程建设许可证已失效，倪敏不可在此基础上自行建房的事实，倪敏申请建房的选址是村内的一块空闲20多年的建设用地，此地又是其父亲原有的住宅基地，符合土地法第六十二条规定的条件，直溪镇政府为胜诉，把倪敏的住处由直溪村篡改为坞家村，是作伪证。三、原审法院滥用职权，超越行政诉讼的范围。倪敏为了自已的合法权益，走完信访，走复议，再向法院提起诉讼，是正当的救济程序，原审法院在未查明原因，不以事实为依据的基础上，以信访答复的形式为标准，进行武断判决。四、直溪镇政府适用法律法规错误。直溪镇政府认为倪敏是居民不是村民，不能享有集体土地建房，适用土地法第四十三条第一款和国办发（2007）71号文件是错误的，倪敏是居民亦是村民，原审法院认定倪敏是居民不是村民的证据不足。五、原审法院采信具有选择性，显示了地方保护主义。直溪镇政府钱国强书记的手笔索引，证明地方政府不守法，索引证明倪敏是居民，同样享有集体土地建房，原审法院没有确认该证据，是地方保护主义。综上所述，要求撤销（2015）坛行初字第0001号行政判决书，判令直溪镇政府履行法定职责，为上诉人提供办理建房手续。本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人直溪镇政府未向本院提交书面答辩。在庭审中被上诉人辩称，一、倪敏的委托代理人无代理上诉的权限。二、上诉人罗列不存在的事实和理由进行上诉，于法无据，其理由不能成立。三、原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请合议庭查明事实，依法驳回上诉，维持原判。原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、《江苏省城乡规划条例》第42条规定，证明直溪镇政府不具备相应的职权主体资格。2、直溪镇人民政府信访答复意见1份，证明直溪镇政府在收到倪敏的申请后，依法履行了自己的职责。3、倪敏户口簿复印件以及从公安机关调取倪敏户口性质的相关资料3份。证明倪敏自2001年起其户口性质已经变为非农业集体户，而非农村村民。4、金坛市人民政府信访事项复查意见书1份，证明倪敏通过信访要求解决建房问题的相关事实。5、常州市人民政府信访事项复核意见书1份，证明倪敏通过信访要求解决建房问题的相关事实，证明两级部门已经对倪敏的相关请求作出信访答复。6、（2005）行立他字第4号最高人民法院答复1份，在该答复中明确信访答复行为，人民法院不予受理。证明信访答复行为为不可诉行政行为。7、《江苏省村镇规划建设管理条例》第16条，证明信访答复内容中有关倪敏父亲的准建证失效的答复意见是符合法律规定的。8、国办发（2007）71号文件1份。证明倪敏不具备在农村集体土地上建房的资格，直溪镇政府以及上级信访部门作出的答复意见符合法律政策的规定。原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、2011年5月10日倪敏建房申请报告1份，证明倪敏已经向直溪镇政府提出了建房申请，直溪镇政府至今没有作出书面答复。2、直溪村民委员会12村民小组村民对倪敏申请建房同意的签名单1份，证明村民同意倪敏建房。3、申请选址地图（宅基地现场图）1份，证明在该地块倪锁保已办理了建房许可。4、2012年11月21日金坛市人民政府复查意见书1份，证明倪敏已经向上级反映向直溪镇政府申请建房未获批准。5、2013年1月29日，常州市人民政府复核意见书1份。证明倪敏的主张是按照法律程序走的。6、2013年3月18日常州市信访局信访事项意见书1份，证明倪敏一直走信访之路。7、2013年4月26日倪敏向江苏省法制办公室请求上面协助要求批房，江苏省法制办公室告知书1份，证明倪敏一直走信访之路。8、2014年5月5日，倪敏找到了直溪镇党委书记钱国强，钱手写了要求查询相关法律法规，证明倪敏一直走信访之路，诉讼程序没有中断，诉讼主体、时效都是合法的。9、倪敏户口登记薄复印件。住址是金坛市直溪镇浴室巷4号，证明2001年6月28日倪敏由于读书将户口转到学校，其出生地没有改变。上述证据均已随案移送本院。本院经审查认定，原审法院对原审原、被告提交的证据认证正确。本院经审理认定的案件事实与原审判决书所认定的基本事实一致。在二审庭审中，本院查明，本案的上诉状未经倪敏签名或盖章，在庭审中得到戴锁富的认可。2014年3月29日，倪敏出具委托书，载明，委托范小锁为其诉讼代理人，代理期限自2014年3月29日起至诉讼结束时止。2015年1月15日，委托人倪敏和受委托人戴锁富出具授权委托书，载明，委托人倪敏委托受委托人戴锁富在倪敏与金坛市直溪镇人民政府行政诉讼一案中，作为其参加诉讼的委托代理人，代理权限为代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起上诉，代收法律文书等。本院认为，戴锁富作为倪敏的委托代理人，依据授权委托书载明的代理权限，具有代理倪敏提起本案上诉的权限；范小锁作为倪敏的代理人，因在委托书中未具体载明代理权限，其具有一般代理的权限；本案的上诉得到了戴锁富的认可，因此，本案上诉是成立的，本院予以确认。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地由乡（镇）人民政府审核。本案中，倪敏于2010年5月向直溪镇政府提出建房申请，其申请的建房用地系其父倪锁保未建成的房基，位于直溪镇政府的辖区内，直溪镇政府依法具有审核的法定职责。农村村民与城镇居民或职工在我国申请建造住宅，必须符合不同的法定条件；农村村民又可因升学、转干等原因转变为城镇居民或职工，这是我国在一定的历史阶段的法律规定和政策。本案中，倪敏因升学将户口迁入溧阳市后，其户口性质发生了变化，已由原农村村民转变为城镇居民，其仍以农村村民的名义，向直溪镇政府申请，在该镇辖区内的集体土地上建房，显然不符合《中华人民共和国土地管理法》所规定的农村村民的建房申请人资格。直溪镇政府针对倪敏的建房申请进行答复，倪锁保原建房许可证已过期失效，倪敏不能在其父亲原房基上申请建房，且倪敏的选址不符合“乡（镇）土地总体规划”，同时倪敏是小城镇户口，不符合在集体所有土地上申请建房的条件而未予批准等相关事项。综上，直溪镇政府履行了审核的法定职责，并将相关事项告知倪敏，其履行法定职责的内容是合法的，本院予以确认。尽管直溪镇政府在答复的期限上较长，但并未影响倪敏的实体权利的行使。因此，倪敏的诉讼请求证据不足，本院不予支持。综上所述，倪敏的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持；原审判决驳回其诉讼请求并无不当，本院予以维持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人倪敏负担。本判决为终审判决。审　判　长　　李连求审　判　员　　杨　剑代理审判员　　章福泉二〇一五年七月十四日书　记　员　　孙安然 关注微信公众号“”