（2015）庆行初字第13号
裁判日期: 2015-07-14
公开日期: 2016-02-22
案件名称
周岐瑞等23人诉哈尔滨市人民政府作出的批复一审行政判决书
法院
黑龙江省大庆市中级人民法院
所属地区
黑龙江省大庆市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
案由
法律依据
《中华人民共和国城乡规划法》：第四十八条第一款，第十九条；《城市规划编制办法（2005年）》：第三十二条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条
全文
黑龙江省大庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）庆行初字第13号原告邓鹏云，男，1957年2月28日出生，汉族。原告杜耀军，男，1959年8月9日出生，汉族。原告李占春，男，1922年12月15日出生，汉族。原告赵新利，男，1955年1月24日出生，汉族。原告刘洪德，男，1926年11月15日出生，汉族。原告周岐瑞，男，1948年2月5日出生，汉族。原告谷万海，男，1948年11月18日出生，汉族。原告叶继国，男，1959年10月20日出生，汉族。原告张谦，男，1943年12月1日出生，汉族。原告田克斌，男，1944年4月30日出生，汉族。原告王永菊，女，1954年6月3日出生，汉族。原告王丽娟，女，1958年4月19日出生，汉族。原告曹瑞安，男，1917年12月15日出生，汉族。原告吴荣起，男，1954年4月1日出生，汉族。原告孙伟明，男，1962年2月23日出生，汉族。原告张大石，男，1944年7月24日出生，朝鲜族。原告王家国，男，1973年1月8日出生，汉族。原告蒙延泉，男，1960年2月20日出生，汉族。原告布和，男，1930年7月14日出生，蒙古族。原告史宝森，男，1943年2月10日出生，汉族。原告赵燕，女，1946年1月12日出生，汉族。原告杨久一，男，1963年4月26日出生，汉族。原告王惠民，男，1947年11月26日出生，汉族。原告暨诉讼代表人周岐瑞，男，1948年2月5日出生，汉族。委托代理人岳春辉，黑龙江东旭律师事务所律师。被告哈尔滨市人民政府，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。法定代表人宋希斌，该市市长。委托代理人吴松涛，男，1968年8月20日出生，汉族。委托代理人董晓娟，女，1974年12月25日出生，汉族。第三人梁祖浩，男，1932年10月9日出生，汉族。第三人李向清，男，1946年8月23日出生，汉族。第三人张汝鑫，男，1953年5月14日出生，汉族。第三人张桂芝，女，1958年7月28日出生，汉族。第三人吕海光，男，1922年8月29日出生，汉族。第三人付钢，男，1959年4月14日出生，汉族。第三人李维鑫，男，1949年12月5日出生，汉族。上述第三人暨诉讼代表人吕海光，男，1922年8月29日出生，汉族。委托代理人祝桂滨，女，1960年5月30日出生，汉族。第三人峦枫，男，1976年11月5日出生，汉族。第三人安瑞林，男，1950年11月12日出生，汉族。原告周岐瑞等23人不服被告哈尔滨市人民政府于2010年3月8日作出的哈政综（2010）14号《哈尔滨市人民政府关于对城市部分地块控制性详细规划调整事宜的批复》（以下简称《批复》），本院于2015年4月21日受理后，依法组成合议庭，分别于2015年5月28日、2015年7月6日公开开庭审理了本案。原告周岐瑞等23人的诉讼代表人周岐瑞及其委托代理人岳春辉，被告哈尔滨市人民政府的委托代理人吴松涛及董晓娟到庭参加了诉讼。因孟光等41人与本案处理结果有利害关系，本院依法通知孟光等41人作为第三人参加本案诉讼，其中吕海光等7人的委托代理人祝桂滨到庭参加诉讼；孟光等32人出具书面意见表示放弃诉权，第三人峦枫、安瑞林经本院传票传唤未到庭参加诉讼，依法不影响本案审理。被告哈尔滨市人民政府于2015年5月9日向本院提出延期举证申请，本院同意延长举证期限至2015年5月20日。本案现已审理终结。被告哈尔滨市人民政府于2010年3月8日作出《批复》，主要内容为：“市城乡规划局：你局报送的《关于批复哈尔滨市部分地块控制性详细规划调整的请示》（哈规呈（2010）11号）收悉。经审查，同意该规划调整，并请你局按照有关规定履行公布程序。”原告周岐瑞等23人诉称，原告居住在哈尔滨市道里区河政小区，与哈尔滨市城市总体规划（2004－2020）和哈尔滨市城市总体规划（2011－2020）中的规划DL05-正阳河片区中的C-10地块相邻。被告哈尔滨市人民政府于2010年3月8日作出的《批复》没有征求原告等利害关系人的意见，将原来哈尔滨市总体规划的建设绿地和公共设施变更为居住兼容商业金融用地，涉及城市总体规划的强制性内容，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被告作出的《批复》错误，严重影响原告的生活。《城市居住区规划设计规范》规定“老年人居住建筑不应低于冬至日两小时日照标准”，原告均是居住在相邻《批复》地块的老年人，且多数年逾古稀，活动困难，需要在室内生活，被告的《批复》导致原告不能获得足够的日照，侵害了原告的身体健康。综上，被告的《批复》法律依据错误、程序违法、内容不合理，请求法院依法撤销《批复》，维护原告的合法权益。原告向本院提交了以下证据：1.《批复》复印件一份，欲证明被告作出被诉行政行为；2.黑政复决（2014）133号行政复议决定书复印件一份，欲证明原告对《批复》不服经黑龙江省政府复议认定原告具备提起行政诉讼的主体资格，并且该复议决定认定原告与争议地块相邻，与本案争议的《批复》有利害关系；3.哈尔滨市城乡规划局听证会通知原件一份，欲证明哈尔滨市城乡规划局认定原告具备利害关系人资格；4.哈尔滨市商业市场体系（商业网点）建设规划复印件一份，欲证明DL05-正阳河片区C-10地块搬迁后，规划以建设绿地、停车场、公交车辆回车厂、客运换乘枢纽为主；5.商务部建设部关于做好地级城市商业网点规划工作的通知（商建发（2004）18号）复印件一份，欲证明商业网点建设是城市建设的重要内容，商业网点规划是城市总体规划的重要组成部分，即商业网点规划就是城市总体规划；6.照片复印件，欲证明被告并没有按照商业网点规划建设公共绿地。被告哈尔滨市人民政府辩称，2010年2月26日，哈尔滨市城乡规划局向被告提交了哈规呈（2010）11号《关于批复哈尔滨市城市部分地块控制性详细规划调整的请示》，提请被告对67片控详调整方案履行批复程序，并提交了《关于请市城乡规划委员会审定25片控详规划调整等项目的请示》、规委专2009第1次《会议纪要》、规委专2010第1次《会议纪要》、领导批示、法定核准图审查委员会2010第9次《会议纪要》。调整方案经专家论证会和法定核准图审查委员会讨论同意，该地块控详规划调整，不涉及城市总体规划强制性内容，不属于建设部《城市规划编制办法》所确定的城市总体规划强制性内容，不需要先修改总体规划。经审查，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条关于修改控详规划的规定，被告于2010年3月8日作出了《批复》，其中包括DL05-正阳河片区中的C-10地块。综上，被告依据法定职责，对控详规划调整进行批复，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据及依据：1.哈规呈（2010）11号《关于批复哈尔滨市城市部分地块控制性详细规划调整的请示》，欲证明哈尔滨市城乡规划局提请被告对67个地块的调整方案履行批复程序；2.《关于请市城乡规划委员会审定25片控详规划调整等项目的请示》，欲证明25片控详规划调整项目通过了哈尔滨市城乡规划委员会领导审定；3.规委专2009第1次《会议纪要》、规委专2010第1次《会议纪要》，欲证明控详调整方案经哈尔滨市城乡规划委员会审议，同意包括DL05-正阳河片区C-10、C-11地块控详调整；4.领导批示一份，欲证明哈规呈（2010）6号《关于批复哈尔滨市城市部分地块控制性详细规划调整的请示》，取得被告领导同意；5.哈尔滨市城乡规划委员会、规划法定核准图审查委员会《会议纪要》（2010年第9次），欲证明控详规划调整方案经哈尔滨市城乡规划委员会、规划法定核准图审查委员会审查同意上报市政府，申请批复；6.哈尔滨市DL05-正阳河片区C-10、C-11地块控制性详细规划调整报告，欲证明控详调整方案具体内容，地段内利害关系人哈尔滨铁发房地产开发有限公司同意该片区控详规划调整；7.控详调整研究报告专家论证会记录，欲证明DL05-正阳河片区C-10、C-11地块控详调整方案经专家论证会讨论通过；8.哈尔滨市城乡规划委员会、规划法定核准图审查委员会《会议纪要》（2009年第29次），欲证明DL05-正阳河片区C-10、C-11地块控详调整方案经哈尔滨市城乡规划委员会、规划法定核准图审查委员会审查同意；9.《哈尔滨市人民政府关于对哈尔滨市部分区域（江南）控详性详细规划的批复》（哈政综（2008）44号），欲证明道里区前进路铁路二期项目用地性质为居住用地；10.2012年9月26日哈尔滨市商务局作出的“关于行政复议意见书的回复意见”、哈尔滨市商品市场体系（商业网点）建设规划示意图及局部放大图，欲证明作为商业网点规划的组织实施机构哈尔滨市商务局明确答复：商业网点规划第42条涉及搬迁的前进钢材大市场，是位于南岗区工电路上的前进钢材大市场，而不是道里区前进路上的钢材大市场，即商业网点规划中的前进钢材大市场与本案争议地块DL05-正阳河片区C-10不是同一地块；11.2001年2月14日哈尔滨市物资局哈物发（2001）6号“关于开发改造前进钢材大市场有关问题的请示”及附件图，欲证明商业网点规划第42条中的“前进钢材大市场”是2001年前从现锦江家园小区地块搬迁过来的，前进钢材大市场搬迁到南岗区工电路，与本案争议地块DL05-正阳河片区C-10地块不是同一地块。相关依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条、《城市规划编制办法》第三十二条、《哈尔滨市城市总体规划（2004－2020）》和《哈尔滨市城市总体规划（2011－2020）》。第三人述称，被告所作出的批复行为没有法律授权，与法律相抵触属于违法。被告作出的批复事实不清，没有报请国务院批复，属于不合法的行政行为，应予以撤销。被告的行为给第三人的权利造成直接和间接影响，损害第三人合法权益，故请求法院予以撤销。第三人向本院提交了哈尔滨市城乡规划局关于道里区河政小区居民反映铁路二期项目严重违法违规信访问题答复意见书一份，欲证明原告与本案争议地块DL05-正阳河片区中的C-10地块是利害关系人，本案争议地块以规划绿地和公交为主。经庭审质证，被告对原告提供的证据1、2、3的真实性均无异议，但对证据3欲证明的问题有异议，认为听证会是关于用地规划项目的听证会，原告与这个项目有利害关系，和本案控详调整批复没有关联性，《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条规定的是控详规划地块内的利害关系人意见，原告住宅与争议地块是相邻关系，并不在调整控详规划的地块内，因此该听证会通知不能证明原告是地段内的利害关系人。被告对原告提交的证据4、5、6的真实性均有异议，认为原告提供的哈尔滨市商业网点建设规划、商务部建设部关于做好地级城市商业网点规划工作的通知均不是标准格式，而且所述地块与本案没有关联性，照片看不出具体位置。第三人对原告提供的证据均无异议。原告、第三人对被告提供证据1-9的真实性均没有异议，对合法性均有异议，认为证据1不符合法律关于控详方案调整的程序，证据2-5不是法律规定的审批程序，证据6控详规划的调整报告，原告认为争议地块利害关系人应该是居住在该地块周边的住户，也就是本案原告及第三人，而哈尔滨市铁发房地产公司应该是该地块的相对人，证据7专家论证会记录，不能够证明被告履行了法律规定的全部审批程序，证据8仅是哈尔滨市规划委员会内部工作程序，不能够证明履行法定程序，证据9哈政综（2008）44号批复，根据原告提供的证据，争议地块应该是绿地等公益性质用地，并不是居住用地，同时该批复正在审理当中，不能作为证据使用。对证据10、11的真实性、合法性、关联性均有异议，认为哈尔滨市城乡规划局的答复意见书明确原前进钢材大市场与本案争议地块是同一地块。原告、第三人对被告提交的依据《中华人民共和国城乡规划法》第48条没有异议，但是认为法律依据不足，《城市规划编制办法》第32条也是依据不全，对两份总体规划的真实性、合法性有异议，因与商业网点规划不一致。原告对第三人提供的证据没有意见。被告对第三人提供证据的真实性、关联性均有异议，认为与本案无关，且前进钢材大市场并不是本案争议地块。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2与被告提交的证据1-9及相关依据，因符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，具有真实性、合法性、关联性，依法予以确认；被告提交的证据10、11，系因原告在庭审中提出了其在行政程序中没有提出的反驳理由及证据，经人民法院准许，被告补充的证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条的规定，依法予以确认；原告提交的证据3-6及第三人提交的证据，与本案无关联性，且不能达到其证明目的，本院不予采信。经审理查明，本案原告及第三人均居住于哈尔滨市道里区河政花园小区，该小区与本案争议地块即DL05-正阳河片区中的C-10地块相邻，该地块在《哈尔滨市城市总体规划（2004－2020）》和《哈尔滨市城市总体规划（2011－2020）》中均为居住用地。2008年7月29日，被告作出了哈政综（2008）44号《哈尔滨市人民政府关于对哈尔滨市部分区域（江南）控制性详细规划的批复》。2009年，因建设哈尔滨铁路局经济适用住房项目等原因，哈尔滨市城乡规划局组织编制了哈尔滨市城市部分地块控详规划调整报告（共计67片地块，其中包括本案争议地块）。2009年5月15日至2010年2月24日，经哈尔滨市城乡规划委员会专题会议、规委会领导会签审定、控详调整研究报告专家论证会、规划法定核准图审查委员会审查，原则通过了上述67片地块的控详规划调整方案。2010年2月26日，哈尔滨市城乡规划局向被告提交了哈规呈（2010）11号《关于批复哈尔滨市城市部分地块控制性详细规划调整的请示》，提请被告对上述67片控详调整方案履行批复程序，并提交了《关于请市城乡规划委员会审定25片控详规划调整等项目的请示》、规委专2009第1次《会议纪要》、规委专2010第1次《会议纪要》、领导批示、哈尔滨市城乡规划委员会规划法定核准图审查委员会2010年第9次《会议纪要》。2010年3月8日被告作出了《批复》，批准调整上述67片地块的控详规划，其中将本案争议地块DL05-正阳河片区中的C-10地块与相邻的C-11地块（原用地性质为商业金融用地）合并规划为一个地块，用地性质调整为居住用地兼容商业金融用地。此后，原告与第三人等64人不服该《批复》，向黑龙江省人民政府申请复议，黑龙江省人民政府于2015年2月13日作出黑政复决（2014）133号行政复议决定书，维持该《批复》。原告周岐瑞等23人不服，向本院提起诉讼，请求撤销《批复》。本院认为，关于本案被诉《批复》是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条第一款之规定，“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”第十九条之规定，“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。”本案被告哈尔滨市人民政府对哈尔滨市城乡规划局修改的控制性详细规划具有审批的法定职权。哈尔滨市城乡规划局在修改控制性详细规划的过程中，依法履行了专家论证、规划法定核准图审查委员会审查、征求规划地段内利害关系人意见等程序，且该次修改控制性详细规划并没有涉及哈尔滨市城市总体规划的强制性内容，故被告哈尔滨市人民政府收到控详规划调整的审批申请后，依据法定职权进行审查，作出本案被诉《批复》，符合法律规定。关于原告主张没有征求原告等利害关系人意见的问题。因《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条第一款规定的是“征求规划地段内利害关系人的意见”，且哈尔滨城乡规划局已征求地段内利害关系人哈尔滨铁发房地产开发有限公司的意见，哈尔滨铁发房地产开发有限公司同意建设通达街-前进路铁路住宅二期及该片区控详规划调整。原告的住宅虽与规划地段是相邻关系，但原告不是规划地段内的利害关系人，故不需要向原告征求意见，对于原告主张没有征求原告等利害关系人的意见，本院不予支持。关于原告主张控详规划的修改涉及城市总体规划的强制性内容，将本案争议地块在哈尔滨市总体规划中的用地性质由建设绿地和公共设施变更为居住兼容商业金融用地的问题。首先，本案争议地块的用地性质在《哈尔滨市城市总体规划（2004－2020）》、《哈尔滨市城市总体规划（2011－2020）》中是居住用地。其次，原告在庭审中虽主张《哈尔滨市商品市场体系（商业网点）建设规划》第四十二条中的“前进钢材大市场”与本案争议地块是同一地块，“前进钢材大市场”搬迁后，以建设绿地、停车场、公交车辆回车厂、客运换乘枢纽为主，但因《哈尔滨市商品市场体系（商业网点）建设规划》是由哈尔滨市商务局组织编制的，根据被告提交的2012年9月26日哈尔滨市商务局出具的“关于行政复议意见书的回复意见”、哈尔滨市商品市场体系（商业网点）建设规划示意图及放大图、2001年2月14日哈尔滨市物资局哈物发（2001）6号“关于开发改造前进钢材大市场有关问题的请示”及附件图，能够证实《哈尔滨市商品市场体系（商业网点）建设规划》第四十二条中的“前进钢材大市场”与本案争议地块不是同一地块，与本案不具有关联性。原告对此虽提出异议，但未提交充分的证据予以反驳，故对于原告主张本案争议地块的用地性质是以建设绿地和公共设施为主，本院不予支持。第三，参照建设部《城市规划编制办法》第三十二条第（三）项之规定，“城市总体规划的强制性内容包括：（三）城市建设用地。包括：规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等）；城市各类绿地的具体布局；地市地下空间开发布局。”及《哈尔滨市城市总体规划（2004－2020）》、《哈尔滨市城市总体规划（2011－2020）》，因本案争议地块并非原告主张的建设绿地和公共设施，而是居住用地，该次控详规划的修改并没有涉及城市总体规划的强制性内容，故对于原告的该项主张，本院不予支持。关于原告主张《城市居住区规划设计规范》规定，“老年人居住建筑不应低于冬至日日照2小时的标准”，本案被诉《批复》导致原告不能获得足够的日照，侵害了原告的身体健康的问题。参照建设部《老年人居住建筑设计标准》（GB／T50340－2003）中术语2.0.2，老年人居住建筑是指专为老年人设计，供其起居生活使用，符合老年人生理、心理要求的居住建筑，包括老年人住宅、老年人公寓、养老院、护理院、托老所；2.0.3老年人住宅是指供以老年人为核心的家庭居住使用的专用住宅。而本案原告居住的房屋不属于老年人居住建筑，不适用《城市居住区规划设计规范》中关于老年人居住建筑日照标准的规定，且本案被诉《批复》系对哈尔滨市城乡规划局修改控详规划的审批行为，而不是对具体建筑项目的审批行为，原告的该项主张，与本案无关联性，本院亦不予支持。综上，被告作出的哈政综（2010）14号《哈尔滨市人民政府关于对城市部分地块控制性详细规划调整事宜的批复》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告请求撤销该《批复》的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告周岐瑞等23人的诉讼请求。案件受理费50元，邮寄费用168元，由原告周岐瑞等23人负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长 程雪飞审判员 袁力民审判员 许维生二〇一五年七月十四日书记员 王 刚附适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 微信公众号“”