（2015）东行终字第15号
裁判日期: 2015-07-13
公开日期: 2015-07-24
案件名称
万卫方诉东营区六户镇人民政府规划行政监督及行政赔偿二审行政判决书
法院
山东省东营市中级人民法院
所属地区
山东省东营市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
万卫方,东营市东营区六户镇人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国国家赔偿法（2010年）》：第二条第一款，第三十六条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十三条第一款，第八十九条
全文
山东省东营市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）东行终字第15号上诉人（原审原告）：万卫方。被上诉人（原审被告）：东营市东营区六户镇人民政府。住所地：东营市东营区六户镇。法定代表人：张向东，镇长。委托代理人：李欣，东营市东营六户法律服务所工作人员。委托代理人：张建华，东营市东营区六户镇人民政府信访负责人。万卫方诉东营市东营区六户镇人民政府（以下简称六户镇政府）规划行政监督及行政赔偿一案，东营市东营区人民法院于2015年3月27日作出（2014）东行初字第41号行政判决。万卫方不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年6月11日公开开庭审理了本案。上诉人万卫方，被上诉人六户镇政府的委托代理人李欣、张建华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。本案行政争议形成过程如下：2006年5月8日，万卫方开始建设房屋，六户镇政府所属的村镇建设服务站工作人员与邱家村委会村庄规划小组的人员到场，由村镇建设服务站工作人员具体为万卫方所建房屋进行定位测量，由上述人员共同放线并定位验线。之后，万卫方开工建设。2006年10月，东营市东营区六户镇村镇建设服务站为万卫方补发村镇规划选址意见书。2007年4月，万卫方所建房屋完工。后万卫方发现其他村民所建房屋明显高于万卫方的房屋，万卫方认为六户镇政府的定位放线行为存在过错，导致其房屋雨天受到严重浸泡，给其造成了损失，遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求确认六户镇政府的行政行为存在过错；判令六户镇政府赔偿万卫方拆除不合格建筑及重建房屋费用650000元；案件受理费由六户镇政府承担。原审法院经审理查明：万卫方系东营市东营区六户镇邱家村村民。2006年5月8日，万卫方开始建设房屋，六户镇政府所属的村镇建设服务站工作人员与邱家村委会村庄规划小组的人员到场，由村镇建设服务站工作人员具体为万卫方所建房屋进行定位测量，由上述人员共同放线并定位验线。之后，万卫方开工建设。2006年10月，东营市东营区六户镇村镇建设服务站为万卫方补发村镇规划选址意见书（编号为东02-六2006005）。2007年4月，万卫方所建房屋完工。万卫方自述其于2007年6月，发现其他村民所建房屋明显高于万卫方的房屋，便向六户镇政府所属的村镇建设服务站反映。经村镇建设服务站复查，其所建房屋比其他村民房屋低0.57米，但是，六户镇政府认可万卫方房屋比其他村民房屋低0.50米左右。万卫方于2009年1月向六户镇政府反映要求赔偿损失16万元，六户镇政府于2009年3月3日作出信访答复意见，认为村镇建设服务站、测量验线技术员、邱家村委会、邱家村村庄规划负责人对万卫方所建房屋地基比四邻地基矮负有相关责任，答复由村镇建设服务站、邱家村委会一次性付给万卫方50000元作为经济补偿。万卫方不接受该处理方案。万卫方认为六户镇政府的定位放线行为存在过错，导致其房屋雨天受到严重浸泡，室内阴暗潮湿，给其造成了损失，万卫方于2009年3月持答复意见向原审法院提起行政诉讼，因审查不属于行政诉讼的受案范围，未予受理。万卫方于2014年1月向原审法院提起民事诉讼，2014年6月19日原审法院作出民事裁定，以不属于民事诉讼受案范围为由，驳回了万卫方的起诉。之后，万卫方向原审法院提起行政诉讼，请求确认六户镇政府的行政行为存在过错，并赔偿其拆除不合格建筑及重建房屋费用共计650000元。原审法院认为：1、关于万卫方的起诉是否超过法定起诉期限问题。万卫方于2007年6月发现其房屋低于村庄规划标准，2009年1月向六户镇政府反映，六户镇政府于2009年3月3日出具信访答复意见。万卫方不服，于2009年3月持答复意见向原审法院提起行政诉讼，因审查不属于行政诉讼的受案范围未受理。2013年3月8日，六户镇政府再次出具信访事项答复意见书，万卫方仍不服，向原审法院提起民事诉讼。2014年6月19日原审法院作出民事裁定，以不属于民事诉讼受案范围为由，驳回了万卫方的起诉。之后，万卫方向原审法院提起行政诉讼。综上，万卫方的起诉未超过法定起诉期限。2、关于万卫方要求确认六户镇政府行政行为存在过错及赔偿问题。原审法院认为，建筑施工定位放线是由建筑规划部门和现场施工技术人员运用多项知识结合，利用综合技术手段或者测绘仪器共同实施的技术测量过程，目的是按照规划设计要求测量确定建筑物具体位置、标高、大小，确定基础开挖边界，测设建筑物的各轴线，是确定整个建筑工程平面位置的关键，是一种技术行为。定位放线是否符合建设规划设计要求，须经有关部门进行复核，即所谓的定位验线，只有检验合格后才能进行开工建设。《山东省实施〈村庄和集镇规划建设管理条例〉办法》第二十二条第二款规定：“农（居）民建房，应当向乡级人民政府提出开工申请，经审查批准并定位验线后，方可开工。”该办法规定的“定位验线”是指对先前的定位放线进行检查复核，目的是为了及时纠正定位放线中的失误，使所建房屋符合规划要求，是履行规划行政许可监督管理的行为。万卫方建设房屋时，因定位放线与定位验线是同一组成人员实施，六户镇政府未提交证据证明其履行了定位验线职责。《中华人民共和国行政许可法》第七十七条规定：“行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”该条虽未规定不履行监督职责给相对人造成损害的赔偿责任，但本案万卫方所建房屋高程低于村庄统一规划标准与六户镇政府未严格依法履行行政许可监督职责有一定的因果关系。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使职权过程时，有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有权获得赔偿的权利。第三十六条第（八）项规定：侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。六户镇政府未严格依法履行定位验线职责即允许万卫方开工建设的行为违反了法规规定，致使万卫方所建房屋低于村庄规划标准高程的失误没有得到纠正，给万卫方的正常居住生活造成了一定影响，万卫方主张拆除重建房屋，符合村庄规划要求。万卫方若对现居住房屋实施拆除重建，其主张的拆除重建所需费用则可视为是因六户镇政府过错给其造成的直接损失。因此，在万卫方实施对现居住房屋拆除并重建的情况下，原审法院对司法鉴定估价报告确定的各项费用予以支持。因万卫方现居住房屋结构并未被破坏，即使因六户镇政府的行为使房屋结构遭受破坏无法居住，但拆除重建费用已经弥补了万卫方的损失，涉案房屋本身现价值不属于财产直接损失，故万卫方申请对涉案房屋进行价值评估并赔偿的请求，没有法律依据，原审法院不予支持。本案万卫方所建房屋已经得到六户镇政府的规划许可，因此万卫方主张涉案房屋高程低于村庄规划标准是六户镇政府行政许可行为所致，没有法律依据，原审法院不予支持。万卫方主张的拆除重建房屋费用的补偿标准没有事实和法律依据，原审法院不予支持。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、第三十四条、第三十九条之规定，判决如下：一、确认六户镇政府未严格依法履行规划行政许可监督职责的行为违法；二、六户镇政府于万卫方实施房屋拆除之日起十日内补偿万卫方房屋重建费250178元、附属物费用20208元、装修调整费用16641元、拆除费用10649元、搬迁费用3629元、安置费用18871元，共计320176元；三、驳回万卫方的其他赔偿请求；四、评估费3000元，由六户镇政府负担。该费用已由万卫方垫付，由六户镇政府直接支付给万卫方。案件受理费50元，由六户镇政府负担。上诉人万卫方不服原审判决，上诉称：1、原审法院没有对涉案房屋现存价值进行评估，没有对涉案房屋现存价值进行赔偿，适用法律不当。原审法院已经确认由于被上诉人的定位验线失责，导致涉案房屋不能满足上诉人居住需要，并经长期雨水浸泡，房屋结构也受到影响，涉案房屋应有价值受损，房屋价值受损属于财产直接损失，按照国家赔偿法及行政诉讼法司法解释的规定，被上诉人应对房屋现存价值进行赔偿。2、原审法院没有按照2015年中央一号文件最新赔偿标准进行赔偿，赔偿标准过低，请求二审法院依法改判。一审判决前，2015年中央一号文件农村土地赔偿最新标准已经出台并实施，一审中，上诉人对鉴定的拆除重建费提出异议，而一审法院对鉴定拆除重建等费用没有采取最新标准，适用法律错误。上诉人认为应按照最新赔偿标准赔偿，具体金额为：（1）北屋，390528元。（2）东屋门楼、过道、西屋单价都应为920元／平方米，东屋金额应为21878元，门楼金额为14426元，过道金额为13570元，西屋金额为23009元。（3）水泥地面单价应为165元／平方米，金额应为22610元。（4）安置费用有异议，应为20000元。综上，原审法院适用法律不当，请求二审法院依法撤销原审判决的第二项、第三项判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求；一、二审案件受理费由被上诉人六户镇政府承担。被上诉人六户镇政府没有提交书面的答辩状，当庭答辩称：原审法院适用法律正确，裁判依据客观真实，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求二审法院判决驳回上诉人的上诉，维持原判。双方当事人在一审中提交的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。二审法院对一审诉讼过程中各方当事人提交的证据和原审法院查明的事实均予以认可。庭后，2015年6月17日上诉人万卫方向本院提交了《举证补充书》，重新提出被上诉人六户镇政府赔偿其损失846202元的主张。经审查，该《举证补充书》，并未提交证据，而是增加了原有赔偿项目的数额和新的赔偿项目。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条的规定，对于上诉人万卫方在二审期间提出的新的诉讼请求，应不予准许，本院不予审查。根据双方当事人的上诉和答辩情况，合议庭确定双方的争议焦点是原审法院判决被上诉人六户镇政府赔偿上诉人万卫方320176元是否有事实和法律依据？庭审中，双方当事人围绕着以上焦点问题进行举证和辩论，上诉人万卫方的观点归纳如下：1、由于被上诉人定位放线不准导致上诉人的房屋比比其他村民房屋低0.57米，房屋雨天受到严重浸泡，室内阴暗潮湿，地面返潮，墙皮脱落，导致家人的身体出现风湿病等影响健康的问题，给其家庭造成了损失。该房屋必须拆除就地进行垫高重建。2、上诉人主张被上诉人赔偿其650000元，主要是现在居住房屋的评估价值、重建房屋的费用和搬迁费用加在一起的总和。提出该项赔偿请求的依据是2015年中央一号文件，原审法院判决时该文件已出台，原审法院应该适用该文件中的拆迁补偿标准和依据作出判决。被上诉人六户镇政府的观点归纳如下：1、虽然被上诉人没有提起上诉，但是被上诉人并不认为被上诉人的行为直接导致了原审法院判决中所判的损失。2、被上诉人对上诉人主张的被上诉人还要赔偿其房屋现存评估价值，不予认可。被上诉人只认可原审法院判决赔偿的拆除房屋、重建房屋以及搬迁的费用，上诉人主张除此之外还要赔偿其现存房屋的价值，属于重复主张。3、上诉人依据的中央1号文件不能作为判决适用的法律依据。一审中，鉴定结论中的数额已经明显高于上诉人现有的损失，上诉人的赔偿请求没有事实和法律依据，被上诉人不予认可。本院认为，双方当事人争议的焦点是被上诉人六户镇政府赔偿上诉人万卫方损失的计算范围及数额，其中就被上诉人六户镇政府在赔偿上诉人万卫方重建房屋、拆除现有房屋及搬迁费用之外，是否还应该赔偿上诉人万卫方现有房屋价值及其他地上附属物的价值的问题，是双方主要的分歧。关于现有房屋的价值是否应该计入赔偿范围的问题。经审查，一审中，上诉人万卫方涉及赔偿的诉讼请求是判令被上诉人六户镇政府赔偿上诉人万卫方拆除不合格建筑以及重建房屋费用650000元，且上诉人万卫方提交的《鉴定申请书》的申请事项中载明：“一、请求法院依法对拆除重建东营区六户镇邱家村179号住宅拆除费、房屋重建费、房屋装修费、搬迁费、盖房期间的安置费进行鉴定；二、本案鉴定费由被告承担。”由此，一审中上诉人万卫方的诉讼请求及申请司法鉴定的事项就是拆除涉案房屋及重建的费用，并不包括涉案房屋的现存价值。且根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条和第三十六条第（八）项的规定，违法行使职权的行为和造成行政相对人的损害事实之间要有因果关系，且对财产权造成的损害，按照直接损失给予赔偿。本案中，被上诉人六户镇政府未严格依法履行定位验线职责即允许万卫方开工建设的行为被确认违法后，被上诉人六户镇政府就应依法对其违法行为造成上诉人万卫方的直接损失进行赔偿。原审法院判决被上诉人六户镇政府赔偿上诉人万卫方拆除并重建房屋的费用并无不当，上诉人万卫方主张被上诉人六户镇政府还应赔偿其现有房屋的价值，属于重复赔偿。因此，对于上诉人万卫方关于在赔偿其拆除重建费用之外还应赔偿其现有房屋价值的主张，不符合法律规定，本院不予支持。关于安置费用的数额问题。本院认为，上诉人万卫方虽然对司法鉴定估价报告中评估的安置费用有异议，但并未提供充分的证据和法律依据证明其主张，也不能证明一审诉讼中对涉案房屋拆除重建费用的司法鉴定存在违法的情形，因此，本院对上诉人万卫方关于安置费用评估值低的主张不予支持。关于原审法院是否应该适用2015年中央一号文件确定本案赔偿标准的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。……。人民法院审理行政案件，参照规章”。本案中，上诉人万卫方并未提交该文件，也未明确其主张应该适用的具体规定和理由。本院经审查，2015年中央一号文件，是中共中央、国务院2015年2月1日印发的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》的简称，该文件中并无涉及本案规划行政赔偿有关赔偿标准的内容。因此，上诉人万卫方关于本案应该适用2015年中央一号文件的主张，本院不予支持。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人万卫方负担。本判决为终审判决。审判长 张晓丽审判员 翁秀明审判员 邵金芳二〇一五年七月十三日书记员 赵 岩