（2015）朝行初字第280号
裁判日期: 2015-07-10
公开日期: 2016-03-22
案件名称
北京银丰通投资有限公司与北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局其他一审行政判决书
法院
北京市朝阳区人民法院
所属地区
北京市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
北京银丰通投资有限公司,北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局
案由
法律依据
《北京市禁止违法建设若干规定（2007年修订）》：第九条，第三条，第二十六条；《中华人民共和国城乡规划法》：第四十条第一款，第六十四条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条
全文
北京市朝阳区人民法院行 政 判 决 书（2015）朝行初字第280号原告北京银丰通投资有限公司，住所地北京市丰台区永外大红门西里1号楼。法定代表人李海龙，总经理。委托代理人骆道好，北京市融智律师事务所律师。委托代理人徐志华，北京市融智律师事务所律师。被告北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局，住所地北京市朝阳区西大望路36号。法定代表人邢平芳，局长。委托代理人常兵，男。委托代理人姜化勇，男。原告北京银丰通投资有限公司（以下称原告）不服被告北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局（以下称被告）限期拆除决定，向本院提起行政诉讼。本院于2015年4月28日受理后，于2015年5月4日向被告送达了起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月25日、6月4日公开开庭审理了本案。原告法定代表人李海龙及委托代理人骆道好、徐志华，被告行政负责人王灵，委托代理人常兵、姜化勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2014年12月18日作出京朝城管拆决字（2014）490003号《限期拆除决定书》，认定原告在北京市XXX院内80亩土地上拆除重建及新建10栋建筑物，总建筑面积为XXX平方米。经被告调查取证及北京市规划委员会认定，上述房屋未依法取得建设工程规划许可证。原告的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款及《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定，属于违法建设行为，影响了城乡规划。依据《城乡规划法》第六十四条、《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款的规定，责令原告于2014年12月28日17时00分前自行拆除上述违法建设，并清理现场接受复查。原告诉称，一、原告租赁和修建原场地房屋等行为是依据《合同法》及相关法律规定依法取得的相关权能，应受法律保护。被告认定原告违反规划无法律依据，与客观事实不符：1、被告存在超越职权和滥用职权问题。认定违法建设应由规划部门依职权依严格认定程序作出，且根据法律规定，需达到“严重影响规划”的程度。本案中，规划部门作为有权认定机关并未审查或者主张原告修建房屋影响规划问题，被告径行主张和进行认定没有具体法律依据；本案规划部门未认定原告租赁房屋影响规划，被告及主管部门没有足以证明原告构成严重影响规划的证据、依据和法定理由；2、被告适用法律存在严重错误，即依据法律规定需严重影响规划的违法建设才能拆除，尚可采取改正措施的，可以责令改正并处罚款；3、原告承租的院落和其院内房屋一直存在，合法存续，后由原告承租使用，被告仅指责原告建设行为违反规划法律法规，忽略或者否定之前存续权利应予保护的做法，不符合历史和客观事实，更不应依法予以维持。二、原告不应列为被处罚主体，被告应当向房屋所有权人作出具体行政行为，同时被告遗漏重大利害关系人即房屋的实际使用人中通快递公司。三、被告执法过程违反法定程序，存在严重程序违法：1、被告未将中通快递及土地房屋所有人列入当事人一方；2、原告收到被告出具的（2012）490003号《限期拆除决定书》，后被告以文号错误为由直接进行替换，原告对此不予认可。两个文号的文书均未合法有效送达，均属于未生效文书，不产生法律效力；3、原告修建过程被告知晓或者应当知晓，原告自始至终从未收到预先告知或者相关执法手续，且原告已经存在适当手续且履行相关手续，并无不妥之处。四、原告承租房屋及场地之前系脏乱差区域，原告承租后花费巨资进行修建。现被告主张拆除，势必影响周边众多群众、公司和利害关系人，造成损失和浪费。综上请求法院判决撤销被告作出的京朝城管拆决字（2014）490003号《限期拆除决定书》。原告在法庭指定期限内向本院提交如下证据材料：1、《场地租赁合同》，证明原告合法租赁，依照约定行使租赁权，土地及房屋所有人为案外人；2、文号为京朝城管拆决字（2012）490003号及京朝城管拆决字（2014）490003号的《限期拆除决定书》各一份；3、朝政复受字（2015）第117号及朝政复受字（2015）第118号《行政复议申请受理通知书》，被告于2015年3月13日出具的《情况说明》，以及朝政复通字（2015）第117号《行政复议终止通知书》，证据2-3用以证明被告违法送达且违反法定程序的事实，两份决定均属于无效文件，不产生相应法律效力；4、朝政决字（2015）112号《行政复议决定书》，证明本案经过了行政复议；5、照片共计56张，证明2012年6月前后涉案土地及房屋的状态。被告辩称，一、被告具有拆除违法建设的法定职责；二、被告认定违法事实清楚、证据充分；三、被告对违法建设认定准确，适用法规正确；四、被告履行法定程序合法正当。此外被告在制作《限期拆除决定书》过程中因为疏忽将文号误写，后专门向原告说明了情况，并到原告处换回了错误的文书，并不是再次送达，不存在违反法定程序的情形。综上，请求法院维持被告作出的限期拆除决定书。被告在法定期限内向本院提交了以下作出被诉行政行为的证据：1、2014年3月10日被告进行现场检查制作的《现场检查笔录》；2、同日制作的《现场勘验笔录》；3、同日制作的证据照片，上述三项证据用以证明原告在北京市朝阳区定福庄路北京市定福庄园艺场东北侧院内建设建筑的现状；4、2014年3月10日北京市定福庄园艺场提交的材料，包括《企业法人营业执照（副本）》复印件、《组织机构代码证》复印件、法定代表人身×，用以证明北京市定福庄园艺场主体情况；5、2014年3月12日原告提交的《企业法人营业执照（副本）》复印件；6、原告法定代表人身×，证据5-6证明原告的主体情况；7、《场地租赁合同》，证明原告向北京市定福庄园艺场租用场地进行建设；8、2014年3月11日被告对北京市定福庄园艺场法定代表人段永全进行询问制作的《询问笔录》，证明北京市定福庄园艺场将涉案土地出租给原告并由原告进行建设；9、2014年3月12日被告对原告法定代表人李海龙进行询问制作的《询问笔录》，证明原告承租涉案土地后进行建设，但其建设行为没有办理合法的审批手续，被告同时向原告告知了其违法的事实、理由和依据，告知其享有的陈述和申辩权利；10、2014年3月20日北京市规划委员会出具的《关于朝阳区XXX院内房屋规划审批情况的函》，证明规划部门发函认定原告建设房屋未依法取得建设工程规划许可证；11、2014年11月20日被告对李海龙进行询问制作的《询问笔录》，证明被告再次进行询问调查的情况；12、2014年11月27日被告对段永全进行询问制作的《询问笔录》，证明被告通过询问调查进一步确认违法事实及违法主体；13、《谈话通知书》；14、《送达回证》；15、《权利义务告知书》；16、《谈话通知书》；17、《送达回证》；18、邮寄送达材料；19、《限期拆除通知书》；20、《送达回证》；21、《现场检查笔录》；22、现场照片；23、见证人身×；24、《限期拆除决定书》；25、《送达回证》；26、《现场检查笔录》；27、现场照片。证据13-27用以证明被告履行程序符合法律规定。另，因原告在诉讼过程中提出新的理由称被告遗漏重大利害关系人北京中通大盈物流有限公司（以下简称中通物流公司），经合议庭准许被告在庭审中补充提交以下证据材料：1、2014年4月8日被告向中通物流公司制发的《权利义务告知书》及邮寄凭证；2、被告向中通物流公司副总邵晟手机发送权利义务告知及谈话通知等事项的短信截图7页；3、2014年11月27日被告向中通物流公司制发的《权利义务告知书》及《送达回证》。被告以上述证据证明其在调查过程中向中通物流公司履行了告知义务，但该公司未予理睬。被告提交作出被诉《限期拆除决定书》依据的法律、法规、规章及规范性文件有：《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》、《北京市禁止违法建设若干规定》。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：1、被告提交的证据均是被告在作出涉案《限期拆除决定书》之前制作、收集的，符合证据的形式要件，与本案具有关联性，现亦无相反证据否定其真实性，故上述证据能够证明被告作出涉案《限期拆除决定书》认定事实及履行程序的情况，本院均予以采纳。其中综合定福庄园艺场法定代表人段永全和原告法定代表人李海龙在行政程序中的陈述并结合《场地租赁合同》等相关证据，能够证明原告租赁场地后对场地上原有建筑拆迁、拆除并进行新建的行为，原告关于被诉限期拆除决定遗漏主体等质证意见不能成立。2、原告提交的证据1与被告提交的证据一致，本院予以采纳，但对其证明目的不予采信；证据2-4能够证明原告行政复议的情况，但不具有证明被告行政行为违法的证明效力，对其证明目的本院不予采信；原告提交的证据5能够证明原告建设前涉案土地及地上房屋的情况，本院予以采纳。3、关于原告针对被告制作的《限期拆除决定书》送达回证中“李海龙”签字的真实性和签署时间提出的鉴定申请，本院认为，原告法定代表人李海龙出庭时已明确认可被告向其送达《限期拆除决定书》后又替换的事实，该事实与被告自认事实一致。且李海龙不否认曾在送达文件上签字。庭审中经李海龙当庭辨认，其对《送达回证》上的签字真实性并未持坚决否定态度。在此情况下本院认为已无进行鉴定的必要性。经审理查明，2014年3月10日被告对原告在朝阳区XXX院内建设房屋的合法性进行立案调查。当日，被告执法人员对上述地点的建设房屋情况进行了现场检查和勘验，分别制作了《现场检查笔录》和《现场勘验笔录》，绘制了配以说明文字的“房屋情况平面示意图”，拍摄了房屋的现场照片，原告法定代表人李海龙在上述笔录及执法人员制作的材料上均签字确认。同日被告向原告制发《谈话通知书》。2014年3月11日被告对北京市XXX园艺场（以下简称园艺场）法定代表人段永全进行询问并调取了园艺场的《企业法人营业执照（副本）》复印件、《组织机构代码证（副本）》复印件、段永全身×等材料。段永全自述该单位与原告于2012年签订合同，约定将上述场地出租给原告，由原告进行升级装修，合同中未约定办理审批手续事宜。2014年3月12日被告对原告法定代表人李海龙进行询问并调取原告的《企业法人营业执照（副本）》复印件及李海龙身×。询问中，李海龙陈述该公司于2012年6月租赁了上述场地，后对原有房屋进行了改扩建，现该地块上共有10栋建筑。建成后交付中通物流公司使用。房屋建设没有办理相关的审批手续。后针对涉案房屋的性质问题，被告致函北京市规划委员会请求确认。2014年3月20日被告收到北京市规划委员会复函，认定“位于朝阳区定福庄路北京市XXX院内的房屋共61223.9平方米，未依法取得建设工程规划许可证”。2014年11月10日被告对原告制发了《权利义务告知书》及《谈话通知书》，并向原告邮寄。2014年11月20日、11月27日，被告就上述房屋建设情况、场地租赁情况等事实，分别对原告法定代表人李海龙、园艺场法定代表人段永全再次进行询问调查并制作了《询问笔录》。2014年12月10日被告制发《限期拆除通知书》，认定原告租赁场地后从事的上述建设行为违反了相关规定，属于违法建设行为。依法责令原告在2014年12月13日17：00以前自行拆除，并于当日向原告送达，原告法定代表人在《送达回证》上签字确认。2014年12月15日被告对涉案房屋进行了现场复查并制作《现场检查笔录》，经复查确认原告未在限定期限内自行拆除。执法人员拍摄了现场照片，并邀请朝阳区平房乡人民政府的两位工作人员对检查情况进行了见证。2014年12月18日，被告制发被诉《限期拆除决定书》并于当日送达原告，责令原告在2014年12月28日17：00前自行拆除。后被告发现向原告送达的文书文号有误，误将（2014）490003号打印成（2012）490003号，被告遂将文号予以更正并向原告替换了更正后的文书。2015年3月2日被告再次对现场进行复查，原告仍未自行拆除涉案建设。收到《限期拆除决定书》后，原告不服于2015年2月13日针对不同文号的两份《限期拆除决定书》分别向北京市朝阳区人民政府申请行政复议，复议机关均予以受理。后被告就送达文书文号错误且已经予以替换的情况进行了说明，朝阳区政府即作出朝政复通字（2015）第117号《行政复议终止通知书》，中止了对（2012）490003号《限期拆除决定书》的行政复议。此后，朝阳区政府于2015年4月2日作出朝政决字（2015）112号《行政复议决定书》，维持被告作出的京朝城管拆决字（2014）490003号《限期拆除决定书》。原告仍不服，向本院提起本次诉讼。另查，XXX园艺场（甲方）与原告（乙方）于2012年6月6日签订《场地租赁合同》，约定：“租赁场地的位置：坐落于北京市朝阳区定XXX号；租赁场地的面积：占地面积80亩（以实际测量面积为准）；租赁期限为20年，自2013年1月1日至2032年12月31日止；乙方租赁场地的用途为办公经营；本合同签订后，甲方应与该承租场地上的现有承租户解除租赁关系，解除租赁关系的补偿费用由乙方自行承担；甲方给予乙方两年时间的拆迁及土建施工免租期。再查，被告在对涉案违法建设进行检查过程中，曾先后向中通物流公司发出两份《权利义务告知书》，并向其副总邵晟手机发送权利义务告知及谈话通知，但中通物流公司未予回应。本院认为，《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第（十二）项规定，城管执法机关行使法律、法规、规章规定的城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权。《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证的城镇建设工程。本案涉案房屋是位于朝阳区的城镇建设，且被查处建筑建设时未取得规划许可，依据上述规定，被告具有对涉案建设进行检查并作出相应处罚的法定职权。《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定，城镇违法建设是指未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。根据上述规定，在城镇规划区内进行的建设行为都应当取得建设工程规划许可。本案中，原告在涉案国有土地上建设的房屋经规划部门确认未取得建设工程规划许可证，被告认定其属于违法建设的房屋，认定事实清楚、证据确凿，本院予以支持。原告所持其属于在原有建设的基础上进行了改建、扩建，所进行建设不具有违法性的主张没有法律依据，本院不予支持。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《北京市禁止违法建设若干规定》第二十六条规定尚可采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建设，包括：（一）未取得建设工程规划许可证，但是已进入规划审批程序并取得审核同意的规划文件，且按照规划文件的内容进行建设的；（二）未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，但是可以通过改建或者部分拆除达到与许可内容一致的；（三）国家和本市规定符合公共利益的。第二十七条规定不能拆除的城镇违法建设，是指经有资质的设计单位和建设工程质量检测机构认定，拆除建筑物违法建设部分，应用现有施工技术无法保证建筑物整体结构安全的城镇违法建设。据此，被告经调查认定原告建设房屋未取得规划许可，且不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建设，亦不属于不能拆除的城镇违法建设，依法作出限期拆除决定，定性准确，符合前述规定，本院予以支持。原告所持只有严重影响城市规划的违法建设才应当拆除的主张没有法律依据，本院不予支持。被告在作出限期拆除决定前对涉案建设进行了现场检查、勘验，结合对有关公司及人员的询问，对涉案建设的坐落、面积、建设人进行了明确，经向规划部门确认后认定涉案建设未取得建设规划许可，属于违法建设，应予拆除。作出《限期拆除通知书》后原告未按照限定期限自行拆除违法建设，被告在履行了告知程序后，依法作出被诉《限期拆除决定书》，其执法程序符合《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》等相关规定。关于原告的诉讼理由，本院认为，首先原告依据合法有效的合同取得的权利应受法律保护，但履行合同亦必须遵守国家法律的规定。原告虽与定福庄园艺场签订有场地租赁合同，但其从事建设行为并未取得规划管理部门的许可，已属违法，故原告关于被告侵犯其以合同取得的权利的诉讼主张不能成立。其次，关于原告所持被诉《限期拆除决定书》遗漏主体的主张，本院认为，《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》规定从事违法建设行为承担法律责任的主体应为从事违法建设的行为人。本案现有证据能够证实，原告是现有地上建筑物的建设者，建筑物主体性的建设行为均是由原告实施的。且在行政执法程序中，在被告向房屋的实际使用者中通物流公司发出权利义务告知书的情况下，中通物流公司亦未提出该公司是建筑的建设者的主张。在此情况下被告依据行政程序中调取的证据认定原告为涉案违法建设的建设者并无不当。原告关于遗漏主体的主张不能成立。第三、关于《限期拆除决定书》的送达。被告在作出被诉《限期拆除决定书》时，因工作疏忽将文书文号年份误写为2012年，对此由于工作责任心不强导致的错误本院提出严肃批评。但被告发现错误后将文书文号年份进行了修正，并进行了实际替换。前后两份文书除年份文号不一致外，具体事实认定、法律适用等实质性内容部分均未发生变化。原告亦正常行使了复议和诉讼等救济权利。被告在送达程序方面存在的疏漏并未影响原告的权利、义务，尚不构成程序违法。综上，被告作出的限期拆除决定书认定事实清楚、适用法律、法规正确，程序合法，原告的诉讼理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告北京银丰通投资有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告北京银丰通投资有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长 朱军巍人民陪审员 王婷婷人民陪审员 苏 萍二〇一五年七月十日书 记 员 张瑾睿 微信公众号“”