（2015）宁行终字第9号
裁判日期: 2015-07-10
公开日期: 2015-07-29
案件名称
上诉人葛和平、南京市水利局与被上诉人南京市栖霞区城市管理行政执法局、南京市栖霞区人民政府八卦洲办事处行政强制一案的行政判决书
法院
江苏省南京市中级人民法院
所属地区
江苏省南京市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
葛和平,南京市水利局,南京市栖霞区城市管理行政执法局,南京市栖霞区人民政府八卦洲办事处
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）宁行终字第9号上诉人（原审原告）葛和平，男，汉族，1961年3月24日生。委托代理人张绪明，北京市中银（南京）律师事务所律师。上诉人（原审被告）南京市水利局，住所地江苏省南京市鼓楼区汉江路6号。法定代表人张孝科，南京市水利局局长。委托代理人周健，江苏爱信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市栖霞区城市管理行政执法局，住所地江苏省南京市栖霞区文成路1号。法定代表人金旭，南京市栖霞区城市管理行政执法局局长。委托代理人严青、冯标，江苏欣达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市栖霞区人民政府八卦洲办事处，住所地江苏省南京市栖霞区八卦洲街道办事处五一村。负责人李春节，南京市栖霞区人民政府八卦洲办事处主任。两被上诉人的共同委托代理人严青、徐日佳，江苏欣达律师事务所律师。上诉人葛和平、南京市水利局（以下简称市水利局）因与被上诉人南京市栖霞区城市管理行政执法局（以下简称栖霞城管局）、南京市栖霞区人民政府八卦洲办事处（以下简称八卦洲办事处）行政强制一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2013）鼓行初字第65号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月23日受理后，依法组成合议庭，于2015年1月27日公开开庭进行了审理。上诉人葛和平的委托代理人张绪明、市水利局的委托代理人周健，被上诉人栖霞区城管局、八卦洲办事处的共同委托代理人徐日佳到庭参加诉讼。因案情较为复杂，经向江苏省高级人民法院报请，本案延长审限二个月。因调取案件相关材料，本案曾暂停审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2005年6月25日，葛和平与南京市栖霞区八卦洲镇大同村委会签订承租合同，以每亩280元的价格承包该村集体土地6.17亩，期限27年，从事生猪养殖业。葛和平在上述土地上建设了自住房和猪舍，没有办理审批手续。2013年5月13日，市水利局对葛和平擅自在河道管理范围内建房从事养殖一事立案调查，并进行现场勘验，房屋面积为180平方米，猪舍面积为518平方米。当日，市水利局对葛和平作出限期整改通知书，告知其违反了《中华人民共和国水法》（以下简称水法），责令其于2013年5月20日拆除所建房屋，恢复江滩地原状，逾期不拆除，强行拆除，所需费用由其自负。葛和平拒绝签收该通知书，市水利局在现场进行了张贴。2013年5月31日，市水利局对葛和平作出《履行义务催告书》，要求其于2013年6月3日前自行拆除长江南京段栖霞区八卦洲街道上坝村大同北圩西南角处主江堤迎水面江滩地违建房，并告知其可在收到催告书之日起3日内向该局或者南京市长江河道管理处提出陈述和申辩意见，逾期视为放弃陈述、申辩权利。葛和平拒绝签收该催告书。2013年5月31日，葛和平对限期整改通知书不服，向江苏省水利厅申请行政复议。2013年7月12日，该厅复议维持市水利局作出的限期整改通知书。2013年6月4日，市水利局作出行政强制执行决定书，依据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第三十七条、水法第六十五条第一款之规定，决定2013年6月6日将依法强制拆除葛和平擅自在长江南京段栖霞区八卦洲街道上坝村大同北圩西南角处主江堤迎水面江滩地违建住房180平方米、猪舍518平方米。并告知其如不服本决定，可依法在60日内向南京市人民政府或江苏省水利厅申请行政复议，或在3个月内向南京市栖霞区人民法院提起行政诉讼，复议或诉讼期间，强制决定不停止执行。当日，市水利局向葛和平送达该决定书，葛和平拒绝签收，市水利局留置送达。2013年6月13日，八卦洲办事处与栖霞城管局对上述违法建筑进行了强制拆除。拆除时，葛和平及家人被带离现场，葛和平部分生产生活用品被存放于附近的宾馆，现场仍留有较多生产、生活用品。2013年6月17日，栖霞区物价局价格认证中心作出栖价认证字（2013）35号《关于八卦洲街道上坝村葛和平猪场生猪等价格认证结论书》，价格认证基准日为2013年6月13日，经现场勘察，并经栖霞区司法局公证处、街道、兽医站确认，对120头猪按照江宁、浦口及江苏灌云等地平均价格计算为113412元。目前，上述生猪已按评估价出售，出售款存放于八卦洲办事处。葛和平对限期整改通知书、行政强制执行决定及强制行为不服，提起行政诉讼并主张赔偿损失。关于葛和平的具体损失，其主张不含房屋、猪舍、生猪的损失，仅部分财产损失为156935元，已经灭失的财产损失无法统计；房屋建筑、装潢、修路损失，大约60万元；对生猪鉴定报告不认可，认为生猪损失为20万元。市水利局、栖霞城管局、八卦洲办事处认为强制执行时已对葛和平的物品进行了存放，不存在物品遗失的情况，对其主张的损失不予认可。本院对现场进行了勘察，在拆迁现场有遗落的大衣柜、桌子、椅子等物品；对存放的物品进行清查登记，但葛和平认为物品有缺失，没有签字确认。另查明，2012年10月11日，南京市环境综合整治指挥部办公室发布《关于下发市管河道拆违任务的通知》（宁综指办（2012）87号文），主要内容为：市管河道管理范围内的违章拆除工作，前期的调查取证和执法文书下达由市水利局委托市长江河道管理处和市秦淮河河道堤防管理处负责，拆违工作由相关区政府组织实施，拆违经费由市水利部门统一安排。原审法院认为，水法第十二条第四款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”市水利局具有对南京市区内水资源管理和监督的法定职责。关于市水利局作出的限期整改通知书和行政强制执行决定书是否违法的问题。《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称河道管理条例）第二十条第一款规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。”葛和平修建的房屋和猪舍位于长江水面与主江堤之间的江滩地，处于河道管理范围。水法第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”《中华人民共和国防洪法》（以下简称防洪法）第二十二条第二款规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”葛和平在长江河道管理范围内建设临河建筑物、构筑物，系法律所禁止的行为，建设的房屋和猪舍属于违法建筑。市水利局对此予以立案、调查，并作出限期整改通知系履行法定职责，符合法律规定。在葛和平拒收该通知书的情况下，市水利局在现场进行张贴符合法律规定的送达方式。在葛和平没有整改的情况下，2013年5月31日，市水利局又发出了履行义务催告书，督促其履行。当日，葛和平对限期整改通知行为申请行政复议，但该行为并不能限制市水利局继续作出行政强制执行决定，故市水利局作出的行政强制执行决定并无不当。市水利局在葛和平拒收的情况下采取留置送达的方式符合法律规定。综上，市水利局作出的限期整改通知书和行政强制执行决定书依据事实清楚，程序合法，适用法律正确，并无不当。关于栖霞城管局和八卦洲办事处的强制拆除行为是否违法，其法律后果应由谁承担的问题。行政强制法第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”市水利局于2013年6月4日作出行政强制执行决定书，并告知葛和平60日的复议期限和3个月的诉讼期限，但是栖霞城管局和八卦洲办事处却于2013年6月13日复议期限和诉讼期限届满前即实施了强制拆除，侵犯了葛和平申请行政复议或提起行政诉讼的法定权利，并且在强制拆除前没有予以公告，上述行政强制执行的行为违法。行政强制法第十三条第一款规定，“行政强制执行由法律设定”，依据水法第六十五条之规定，市水利局对河道管理范围内擅自建设的临河建筑物、构筑物具有行政强制执行的职权。南京市人民政府协调规定相关区政府及部门的组织实施行为是对法定行政强制执行主体的协助行为，相应的法律后果应由法定的行政强制执行主体即市水利局承担。关于是否应当赔偿葛和平的损失及损失如何认定的问题。行政强制法第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”栖霞城管局和八卦洲办事处在实施行政强制执行时没有对现场物品进行清点登记、妥善安置，仅将部分物品运至专门场所保管，并且将葛和平及家人带离现场，造成现场物品损坏，葛和平有权就上述损失要求赔偿；但是建设房屋和猪舍的成本以及对房屋装修、道路修筑的投入，因房屋和猪舍属于违法建筑，依法不属于赔偿范围。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”依据上述规定，葛和平应当提供证据证明所造成的损失，但是鉴于葛和平在行政程序中的地位及本案实际情况，其收集证据的能力有限，因此其只要提供初步证据证明损害事实即可。在确定具体赔偿数额时，根据葛和平经济状况及其列举的损失清单、现场照片，法院现场勘验情况，综合判断其具体损失如下：1、关于生猪、苗猪损失。八卦洲办事处委托栖霞区物价局价格认证中心对上述生猪进行了价格认证，为113412元，并经栖霞区公证处、街道、兽医站确认，收购价格参照江宁、浦口、六合及江苏灌云等地平均价格，葛和平虽然认为该价格过低，但未能提供证据证明，故对上述价格予以确认。2、关于生产、生活物品损失。葛和平为支持其主张，提供了其自行列举的所有损失物品明细及相应价格，共计为98375元。根据法院勘验笔录，妥善保存的物品有：木质沙发2座，冰箱1台，洗衣机1台，电视机1台，饮水机1台，空调1台，煤气灶2台，锅碗瓢盆餐具一套，床头柜1个，电视柜1个，音响1个，席梦思床垫1个，浏阳河酒1箱，上述物品应从葛和平列举赔偿清单中扣除，物品由葛和平自行取回；根据葛和平提供的现场照片及法院现场勘验情况，现场留存的物品有：玉米、饲料、小麦若干袋，八仙桌2张，凳子7把，床2张，大衣柜3个、台桌1个，沙发2个及现场遗落的部分生活物品等，上述物品损毁与葛和平怠于收拾保管有直接因果关系，应减轻或免除市水利局赔偿责任。此外，关于葛和平的损失清单中的其他物品，虽然其未能提供购买发票，但经法院审查，所列物品价格与市场价格差别不大，法院予以确认，但应适当考虑折旧费用；市水利局、八卦洲办事处、栖霞城管局对葛和平所列举清单物品没有提供相反的证据证明强制执行时不存在，故法院对清单物品予以确认。综上，法院认定葛和平物品损失为60000元。据此，依照国家赔偿法第三十六条、《最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，原审法院判决：一、栖霞城管局、八卦洲办事处协助市水利局于2013年6月13日实施的对葛和平位于长江南京段八卦洲街道上坝村大同北圩西南角处主江堤迎水面江滩地违建住房180平方米、猪舍518平方米的行政强制执行行为违法；二、市水利局于本判决发生法律效力之日起十日内赔偿葛和平各项损失173412元；三、驳回葛和平其他诉讼请求。案件受理费50元，由市水利局负担。上诉人葛和平上诉称，一、上诉人建设猪场没有违反法律规定。上诉人在2005年6月25日承包原八卦洲街道大同村委会的土地，在该承包土地上从事生猪养殖经营，没有违反法律规定，符合合同约定，上诉人从事养殖的财产应该得到合法保护，被上诉人的行为严重侵犯上诉人财产权。二、市水利局作出的具体行政行为违法。该局对上诉人的猪场作出具体行政处罚，没有对其他人在该区域内的建筑物进行处罚，是不平等对待上诉人。三、拆除上诉人的猪场行为严重违反程序。市水利局作出具体行政行为，没有执行，也没有委托其他单位执行，栖霞城管局、八卦洲办事处的强行拆除行为没有法律依据，程序严重违法。四、上诉人的合法财产，被上诉人应该予以全额赔偿。综上所述，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求法院依法撤销一审法院判决、改判支持上诉人诉讼请求或者发回重审，由被上诉人负担一、二审诉讼费用。上诉人市水利局上诉称，原审判决对本案所涉及的法律关系性质认定错误。原审法院以宁综指办（2012）87号文的内容认定栖霞城管局、八卦洲办事处协助市水利局实施了对葛和平的行政强制执行行为，从而判决市水利局赔偿该行政强制执行行为造成的损失，是错误认定市水利局与栖霞城管局、八卦洲办事处之间的法律关系。双方之间并无协助关系，而是栖霞城管局、八卦洲办事处擅自强行拆除葛和平违章建筑导致市水利局无法履行行政强制行为，双方的行政强制行为没有任何关联性。理由如下：1、原审判决系主观推定出双方之间的法律关系，并没有直接的证据证明。2、本案中并无证据证明拆违经费由市水利局统一安排，相反，从拆迁前的谈判到谈判不成强拆后的协商，都是由葛和平与栖霞城管局、八卦洲办事处商谈，费用的支付范围和金额都是该两单位支配。原审判决由市水利局承担赔偿损失将导致无法执行。原审判决适用法律及规范性文件错误。3、原审判决作出认定所依据的文件由南京市环境综合整治指挥部办公室发布，该指挥部系临时性机构，其发布文件的能否进行执法分工，效力不能确定。综上，根据查明事实，应由栖霞城管局、八卦洲办事处承担强拆的法律后果。故请求法院撤销一审判决，改判驳回葛和平的全部诉讼请求。被上诉人栖霞城管局、八卦洲办事处共同答辩称，原审法院查明具体行政行为的作出机关是市水利局，栖霞城管局与八卦洲办事处不是作出涉案具体行政行为的行政机关，也不是具体行政行为的实施机关。虽然在2013年6月13日拆除现场有栖霞区城管局和八卦洲办事处工作人员，但这是该单位根据市环境综合整治指挥部宁综指办（2012）87号文的要求，配合在市河道管理范围内实施违法建设拆除工作，是协助市水利局的行为。故葛和平请求栖霞城管局、八卦洲办事处与市水利局连带赔偿其经济损失的主张，没有事实和法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审被告市水利局共向原审法院提交了12组证据有：1、现场照片2张，证明被拆除房屋在拆除前的状况；2、市水利局对葛和平所作的谈话笔录、2013年5月13日调查笔录，证明在采取行政强制措施前市水利局所做的例行的调查程序；3、市水利局对村委会主任刘谊盛做的调查笔录，证明葛和平占用江滩搭建猪圈的事实；4、勘验图、勘验笔录，勘验图对葛和平违建现场用平面图做的描述，勘验笔录是对违建事实做文字描述，上面都有村委会主任刘谊盛签字；5、履行义务催告书，证明市水利局在采取行政强制措施之前已经告知了葛和平司法救济的途径和违法的事实情况，以及限期履行义务的期限；6、行政强制执行决定书，证明在葛和平没有按期履行拆除义务后，市水利局依法作出行政强制决定；7、宁综指办（2012）87号文《关于下发市管河道拆违任务的通知》，证明葛和平所诉称的强拆猪圈、房屋的实施行为不是由市水利局完成的，而是由其所在的区县完成的；8、南京市栖霞区物价局价格认证中心做的栖价认证字（2013）35号文《关于八卦洲街道上坝村葛和平猪场生猪价格认证结论书》、鉴定人员资格证书、结论附表，证明真正实施强拆行为的主体是八卦洲办事处；9、南京市栖霞区八卦洲街道市容管理办公室于2013年8月29日出具的情况说明，证明市水利局仅仅是对葛和平的违法行为出具了法律文书，是由八卦洲办事处对葛和平的猪场等违法建筑进行强制拆除；10、强拆当天电视媒体对强拆现场做的新闻报道视频2份，证明八卦洲办事处和栖霞城管局承认强拆是他们实施的；11、市水利局对违章建筑分别做的现场勘查、送达催告书和强制执行决定书视频共6段，证明市水利局的具体行政行为合法；12、八卦洲办事处提供的栖霞区城管局和八卦洲办事处实施的对猪场和房屋进行强拆证据保全的视频，证明葛和平的猪圈和房舍实际状况，包括房屋的建筑结构以及房屋内物品等。原审被告栖霞城管局共向原审法院提交了2组证据有：1、宁综指办（2013）174号文、栖霞区第三阶段拆违任务表，证明被拆除的房屋是被市政府列为拆违范围，要求地方政府作为拆违任务配合实施；2、八卦洲办事处出具的情况说明和葛和平出具的借条复印件五份，证明从2013年12月至2014年5月，葛和平向村委会借了7万多元。原审原告葛和平向原审法院提交了4组证据有：1、限期整改通知书，证明市水利局的行政行为违法；2、2013年4月7日栖霞城管局作出的《关于撤销限期拆除决定书的决定》，证明其实施了违法强拆行为；3、承租合同，证明葛和平从事养殖合法；4、损失清单5页、照片6张，证明葛和平的具体损失。原审被告八卦洲办事处未向原审法院提交证据。上述证据均已随案移送本院。本院经审查确认，上述证据在一审中各方当事人均进行了举证、质证，原审法院对在卷证据的审查认证符合法律规定。对于原审法院认定的案件事实，本院予以确认。本院认为，一、关于市水利局作出的限期整改通知书和行政强制执行决定。水法第十二条第四款规定，“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”上诉人市水利局具有对南京市区内水资源管理和监督的法定职责。水法第六十五条第一款规定，“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”行政强制法第十条规定，“行政强制措施由法律设定。”根据上述法律规定，市水利局依法负有对葛和平在长江河道管理范围内擅自建设的建筑物进行行政强制的法定职权。本案中，在卷证据显示，市水利局针对上诉人葛和平的违建，履行了立案、调查、现场勘验等程序，并先后送达了《限期整改通知书》、《履行义务催告书》、《行政强制执行决定书》，市水利局的上述行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，并无不当。二、关于栖霞城管局和八卦洲办事处的强制拆除行为及法律后果责任承担。本案中，在卷证据显示，栖霞城管局和八卦洲办事处共同实施了强制执行行为，且该强制执行行为在行政强制执行决定行政复议或行政诉讼期限届满前实施，亦没有予以公告，未能保障行政相对人的程序性权益，故上述实施行政强制执行的行为违法。依据前述行政强制法和水法的相关规定，对葛和平在河道管理范围内擅自建设的建筑物的行政强制职权依法应由市水利局行使。本案中，在卷证据显示，市水利局针对葛和平的违建先后送达了《限期整改通知书》、《履行义务催告书》、《行政强制执行决定书》，市水利局的上述行政行为是其依法对在长江河道管理范围内擅自修建的违章建筑履行管理、监督职责的体现。后南京市人民政府协调规定相关区政府及部门的组织实施拆除行为，应认定是建立在市水利局前期执法监督行为基础上的行政强制措施，是对法定的行政强制执行主体即市水利局的协助行为，相应的法律后果应由市水利局承担。三、损失赔偿责任。行政强制法第八条规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。国家赔偿法第四条、第七条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利，该行政机关为赔偿义务机关。根据上述法律规定，对本案中的违法拆除行为，葛和平有权向市水利局要求赔偿。国家赔偿法第三十二条、第三十六条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，应当返还财产或者恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。第十五条规定，赔偿请求权人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。根据上述法律规定，赔偿请求人应当对被诉行为造成的损害事实承担举证责任，由于葛和平及其亲属在拆除涉案建筑时被带离现场，其收集证据的能力有限，因此，有关“损害事实”的内容，赔偿请求人只要初步提供证据证明损害事实的存在即可。在确定具体赔偿数额时，法院应该根据赔偿请求人的经济状况等因素，综合判断其损失主张的合理性。本案中，葛和平提供了证明其损失的财产损失清单、照片等证据材料，一审法院结合葛和平的居住经营的情况、市水利局提供的价格认证结论、法院现场勘验情况、合法财产的当前市场行情，对葛和平的损失予以酌情认定，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人要求撤销原审判决的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人葛和平、南京市水利局共同承担。本判决为终审判决。审 判 长 路 兴代理审判员 李丹丹代理审判员 周 磊二〇一五年七月十日书 记 员 赵和玉 来自