（2015）岳行初字第00062号
裁判日期: 2015-06-05
公开日期: 2015-10-17
案件名称
叶必文与长沙市岳麓区莲花镇人民政府、长沙市岳麓区莲花镇龙台村村民委员会不履行法定职责一审行政判决书
法院
长沙市岳麓区人民法院
所属地区
长沙市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
叶必文,长沙市岳麓区莲花镇人民政府,长沙市岳麓区莲花镇龙台村村民委员会
案由
法律依据
《中华人民共和国城乡规划法》：第六十五条；《中华人民共和国土地管理法（2004年）》：第六十六条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条
全文
湖南省长沙市岳麓区人民法院行 政 判 决 书（2015）岳行初字第00062号原告叶必文。委托代理人叶丁。被告长沙市岳麓区莲花镇人民政府。法定代表人彭首志。被告长沙市岳麓区莲花镇龙台村村民委员会。法定代表人曾志平。两被告共同委托代理人谭宇、成章。原告叶必文不服被告长沙市岳麓区莲花镇人民政府（以下简称莲花镇政府）、长沙市岳麓区莲花镇龙台村村民委员会（以下简称龙台村委会）不履行法定职责，于2015年3月5日向本院提起行政诉讼。本院次日受理后，于2015年3月10日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月10日公开开庭审理了此案。原告叶必文的委托代理人叶丁，两被告的共同委托代理人成章到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告叶必文就同组村民卜明利户破坏农田一事向两被告进行投诉后，认为两被告未依法履行职责。被告在举证期限内向本院提供了如下证据、依据：第一组证据：证据一、关于龙台村卜明利家占田建房事件的处理意见。证据二、证明六份。证据三、莲花镇龙台村村民委员会关于叶丁、卜明利矛盾调解情况证明。证据四、莲花镇人民政府关于叶必文与卜明利矛盾纠纷调处的情况汇报。证据五、莲花镇龙台村村民委员会关于叶、卜两家纠纷最终调解处理结果说明。证据六、收据二张。第一组证据拟证明两被告多次对叶、卜两家的争议进行调解。第二组证据：证据七、施工照片三张、拆除照片五张。第二组证据拟证明莲花镇政府组织有关领导、部门现场办公，解决叶、卜两家的争议。依据一、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十六条。依据二、《湖南省行政程序规定》第三条、第七条、第八十六条。原告叶必文诉称：2013年8月以来，岳麓区莲花镇龙台村云影山组卜明利户破坏基本农田、违法施工建设，毁掉其与原告之间的农田沟界，并将砖墙砌到原告户农田内，侵占原告户的田土。原告多次向两被告反映，请求制止卜明利户的违法、侵权行为和要求恢复土地原状。2013年11月21日，被告组织执法队伍对卜明利砌在原告户农田内的砖墙进行强制拆除，但残留砖墙未拆除清理干净，被毁坏和侵占的田土没有恢复，原告当天向被告反映，请求彻底解决，但两被告相互推诿，直到2014年3月17日，被告再次组织执法队伍到现场，丈量农田，准备执法，后因时间关系，说第二天再处理，但一直未再处理。2014年4月12日，原告通过邮寄挂号信向被告莲花镇政府递交《关于彻底解决“卜明利占田建房事件”、维护村民合法权益的请求报告》及其附件，请求彻底解决“卜明利占田建房事件”。莲花镇政府于2014年4月14日收到上述报告后，于2014年5月5日派镇、村干部到现场，并告知原告家人，将会派挖机将残留砖墙挖掉，退出一口砖宽的位置作为原告与卜明利两家之间的农田沟界，并将圈占原告菜土的障碍物清除。但至今未有实际行动。原告认为，两被告具有保护管理基本农田不被破坏和侵占、处理土地侵权纠纷、维护国家土地管理秩序、保护村民合法权益的职责。两被告在收到原告的请求后，应当按照《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》、《湖南省基本农田保护条例》、《土地监察暂行规定》、《土地违法案件查处办法》等法律法规的规定，对卜明利户的违法行为作出处罚决定并对叶、卜两家的争议作出处理决定，但两被告一直未作出实质的处理，构成拖延履行职责，侵害了原告的合法权益。本案经长沙市岳麓区人民政府行政复议，但原告对该复议决定不服，据此提起行政诉讼，请求人民法院判令：1、确认被告拖延履行保护和管理基本农田不被破坏侵占职责和拖延履行处理土地使用权侵权纠纷职责的行为违法；2、被告限期履行职责，对卜明利户破坏基本农田行为和土地侵权行为作出行政处罚、处理决定；3、被告赔偿、补助和奖励原告的损失花费共计人民币9525.15元；4、本案诉讼费用由被告承担。原告叶必文在举证期限内提供了以下证据证明其诉讼主张：第一组证据：证据一、叶必文户农村土地承包经营权证。证据二、卜明利户农村土地承包经营权登记簿。证据三、基本农田保护区标志照片一张。第一组证据拟证明原告与卜明利两家位于基本农田保护区的农田相邻。第二组证据：证据四、2013年8月1日照片一张。证据五、2013年8月25日原告妻子卜满珍的病历本。证据六、2013年10月15日原告与卜明利发生争执的视频一段（附文字说明一份）及照片两张。证据七、2013年10月15日原告向两被告请求解决卜明利侵占农田一事的音频两段（附文字说明两份）。证据八、2013年10月23、24日卜明利户将砖墙砌到原告户农田内照片两张。证据九、2013年10月24日原告再次请求被告彻底解决卜明利侵占农田一事的音频四段（附文字说明四份）。证据十、莲花镇政府对卜明利作出的《违章建筑自行拆除通知书（送达回执）》。证据十一、原告等四户代表于2013年10月28日向两被告反映情况的视频、音频各一段（附文字说明两份）。证据十二、2013年11月21日，被告组织执法人员强拆卜明利所建砖墙后残留在原告农田内的砖墙照片两张。证据十三、2013年11月21日、11月25日原告请求两被告解决卜明利侵占农田一事的音频三段（附文字说明三份）。证据十四、2013年11月28日原告将书面报告递交被告的音频一段、视频两段（附文字说明两份）。证据十五、信访事项告知单三份。证据十六、2014年4月14日原告向莲花镇政府邮寄的《关于彻底解决“卜明利占田建房事件”、维护村民合法权益的请求报告》、挂号信信封、挂号信收据、挂号信查询单。证据十七、2014年6月30日原告向龙台村委会邮寄的《关于彻底解决“卜明利占田建房事件”、维护村民合法权益的请求报告》、挂号信信封、挂号信收据、挂号信查询单。第二组证据拟证明2013年10月15日、24日原告请求被告彻底解决卜明利破坏基本农田一事以来，被告虽于2013年10月24日启动执法程序并于11月21日进行部分强制拆除，但该拆除工作做的很不彻底，并屡次拒绝和拖延彻底解决，超过了法定期限，构成了拖延履行法定职责。第三组证据：证据十八、原告病历资料。证据十九、贫困证明。证据二十、维权日记。证据二十一、损失花费清单及相关票据。第三组证据拟证明原告因身患口腔癌，一直遭受着巨大的的病痛折磨，家庭本已陷入贫困，因两被告不及时彻底解决卜明利占田建房事件，导致原告大量损失花费的事实。第四组证据：证据二十二、岳行复决（2014）012号《行政复议决定书》。证据二十三、被告在行政复议过程中提交的《证据目录》。第四组证据拟证明被告于2014年8月2日收集的证人证言两份、2014年8月1日龙台村委会出具的《对莲花镇人民政府关于叶丁、卜明利矛盾调解情况证明》、20某《关于叶必文与卜明利矛盾纠纷调处的情况汇报》、2014年9月29日龙台村委会出具的《关于叶、卜两家纠纷最终调解处理结果说明》为本案进入行政复议程序以后所收集，不符合《行政复议法》第二十四条的规定。且《关于叶必文与卜明利矛盾纠纷调处的情况汇报》、《关于叶、卜两家纠纷最终调解处理结果说明》及被告证据二中的施工照片在行政复议程序中未提交，不符合《行政复议法实施条例》第四十六条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第一款、第六十一条的规定，被告提交的上述证据是不合法的。两被告辩称：一、因叶家认为卜家在建房之时侵占其部分农田及菜土，两家发生纠纷，两被告多次组织有关领导及其部门开会商讨，现场查看、调解，希望能够平息两家的矛盾，解决问题，不存在拖延履行法定职责的情况。2013年11月7日下午，长沙市岳麓区政府负责联系莲花镇政府的林俐俐副主席和戴德泉副调研员到龙台村委会召开现场调解会，镇党委副书记苏文斌、副镇长谭玲、支村两委成员曾志平、张迪龙、包石明，村民组长叶干伟、叶玉林及双方当事人参加了会议。在现场调查了解、听取村民代表意见后，作出如下处理意见：“1、基本农田内严禁建房。2、卜家所砌围墙，在一周时间内自行拆除，逾期不拆除，由城管队协助拆除。”协调会后，龙台村委会就卜明利户建房一事发放民意调查表40份，收回有效调查表25份，其中不同意建房24份，同意建房1份。2013年11月21日，莲花镇政府综治城管办工作人员上户协助卜家将围墙拆除。2014年1月6日，原告叶必文的儿子叶丁再次以卜家多占叶家稻田建房为由投诉，镇驻村干部李再明组织龙台村村支两委成员曾志平、包石明、大学生村官刘昌、云影山组长叶干伟、叶家老屋组长叶玉林和部分农户代表进行现场协调，明确要求“卜家所占农田不得建房，如不种水稻，可改种其它农作物”，并对两家承包责任田进行了实地丈量，丈量结果与双方土地经营权证注明数目有一定误差，叶家略少一点（叶家说是少0.03亩，后经多次测量，实为叶家少0.0064亩），卜家承诺将如实补给叶家。但叶家由于宅基地等历史遗留问题，要求卜明利家将现有堆放泥土的地方复原成农田，并写份协议保证在此（原老宅基地上）不建房，对此双方无法达成一致意见。2014年2月13日、14日，莲花镇政府驻村干部李再明和龙台村治调主任包石明先后与叶丁联系两次，邀其回家协商解决此事，但叶丁均表示没空，造成调解拖延。2014年3月17日下午，莲花镇政府驻村干部李再明和村治调主任包石明，再次将叶、卜双方召集进行协商调解。镇综治城管办副主任彭振宇带领6名城管队员到现场支援，并将挖机、转运泥土用的卡车调集现场，希望能彻底解决他们之间的纷争，握手言和。经过调解，卜家同意将田基向后移24公分远、18米长，补足叶家农田空虚。但叶家提出必须在卜家的农田内给他家留一条2米宽的机耕道，以方便他们出入，双方无法达成一致，调解以失败告终。2014年4月14日，叶丁将《关于彻底解决“卜明利占田建房事件”、维护村民合法权益的请求报告》通过邮局寄给莲花镇政府。莲花镇政府将此事委托莲花镇司法所、龙台村群工站组织协商调解。驻村干部谭炳华与卜、叶双方约定在5月5日到现场协商调解。2014年5月5日上午9点，莲花镇司法所所长陈永、驻村干部谭炳华、龙台村治调主任包石明到达现场，叶丁到达现场，卜明利缺席，派人寻找无果，调解无法进行。2014年7月23日，原告向长沙市岳麓区人民政府申请行政复议。在复议期间，2014年9月17日上午，为妥善彻底解决叶、卜两家纠纷，在岳麓区政府法制办主任王虹的组织下，莲花镇政府副镇长候光、谭玲，镇司法所所长陈永以及龙台村支部书记张迪龙以及包石明等人一同再次赶赴龙台村，经过进一步调解，双方同意由村委会组织施工人员将原卜明利在两家农田之间所砌水泥砖田埂拆除，并向卜家农田一侧内移十公分新建两家农田边界线，具体施工期间为2014年9月25日至27日，且已完工，双方均认可处理结果。二、两被告已履行相应法定职责，原告叶必文要求两被告赔偿、补助和奖励其损失花费没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十四条的规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。违反土地管理法律、法规的行为应由县级以上人民政府土地行政主管部门进行查处、处理。两被告作为原告户籍所在地的镇政府及村委会，多次协调处理叶、卜两家纠纷，且纠纷已得到解决，已履行了相应的法定职责。因此，原告叶必文要求两被告赔偿、补助和奖励其损失花费没有事实和法律依据。综上所述，两被告在法定期限内已依法履行了相应的法定职责，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回。对两被告提供的证据，原告叶必文经当庭质证认为：证据一，合法性、关联性有异议，这只是一个处理意见，并不是执法的文件，与被告是否拖延履行法定职责无关。证据二，真实性、合法性、关联性均有异议。证人没有到庭，并不能证明签名为本人所签。证言内容与事实不符，原告叶必文向两被告提出的是要求彻底解决，而不是要求调解，而据原告了解，部分证人是在不知情的情况下在书面证言上签名的，而且没有落款时间，不能确认是复议前还是复议后取得的，上述证据与被告是否拖延履行法定职责无关，被告应及时作出处理决定。证据三，真实性、合法性、关联性均有异议，两被告对卜明利户砖墙的拆除不是协助拆除，而是强制拆除，原告叶必文举报要求的是采取执法行动，彻底解决，而不是协商调解，原告叶必文也没有提出要给自己留出机耕道。该证据取得的时间是2014年8月1日，是本案进入行政复议后取得的，不符合行政复议法第二十四条之规定，与证明两被告是否拖延履行职责无关。证据四、证据五，真实性、合法性有异议，关联性无异议。原告叶必文要求的是采取执法行动，而不是协商调解。本次施工是对两被告2013年11月21日拆除行为的继续，原告叶必文对部分结果满意，对部分结果是不满意的，两被告没有处理原告叶必文菜土被侵权的事情。该证据取得时间是在原告叶必文行政复议后取得的，在行政复议时两被告未提交，不符合相关法律和司法解释的规定，而且该证据反而证明被告超过法定限期履行其职责。证据六，真实性、合法性、关联性均有异议。该证据取得的时间是在行政复议之后，行政复议过程中也未提交，就算是真实的，按相关法律也应由卜家承担，不能成为两被告拖延履行法定职责的理由。证据七，前三张施工照片，合法性有异议，取得的时间是行政复议之后，在行政复议程序中也未提交，不符合相关法律规定，关联性无异议，反应了被告拖延履行法定职责的事实。后面五张照片，在行政复议程序中提交了，但关联性有异议，有关部门领导现场办公，与被告是否拖延履行法定职责没有必然联系，同时该照片证明原告农田被破坏，砖墙未被拆除，菜土被圈占的事实。对原告提供的证据，被告经当庭质证认为：证据一、二、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四、十六、十七、二十二、二十三，真实性、合法性、关联性均无异议，上述证据能够证明两被告一直在积极的依法履行职责。证据三、四、五，真实性、合法性、关联性均有异议。证据六，真实性无异议，关联性有异议，与本案无关。证据十五，真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关。证据十八、十九，与本案无关。证据二十，合法性、关联性有异议，对与被告方提供的证据的时间、事情可以相互佐证的部分内容真实性无异议，其他部分真实性有异议。证据二十一，真实性、合法性、关联性均有异议，但对其中与被告提供的证据可以相互佐证的事件记录真实性无异议。经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下分析与认定：原告叶必文的证据一、二、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四、十六、十七、二十二、二十三，两被告对其真实性、合法性、关联性均无异议，可以作为本案的定案依据。证据三、四、五、六，与其他证据能够相互印证，可以证明原告叶必文与卜明利两家之间就占用农田建房问题存在纠纷和争议，可以作为本案的定案依据。证据十五、十八、十九与本案无关。证据二十、二十一与本案其他证据可以相互印证，予以采信，可以作为本案的定案依据。两被告的证据一，原告叶必文提出的异议没有事实和法律依据，不予采纳，该证据可以作为本案的定案依据。证据二，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条的规定，未出庭作证的证人证言只是不能单独作为定案依据，并非不能作为证据使用，该证据中所涉证人虽未出庭作证，但其证言内容与本案其他证据和双方当事人在庭审过程中的陈述能够相互印证，可以证明两被告多次组织调处原告叶必文与卜明利两户纠纷的事实。原告叶必文提出的异议没有事实和法律依据，不予采纳。证据三、四、五，系以两被告名义作出的说明，实质上属于两被告对案件情况的陈述，原告叶必文提出的异议不能成立。证据六、七，本案原告叶必文是以两被告不履行法定职责为由向人民法院提起诉讼，因此需对两被告至原告起诉时为止是否依法履行职责进行全面审查，而不是仅限于对原告叶必文申请行政复议前两被告履行职责的情况进行审查，证据六及证据七中的三张施工照片均产生于原告叶必文申请行政复议之后，原告叶必文以两被告在行政复议程序中未提交，不能作为本案的定案依据为由提出异议，不能成立，上述证据可以作为本案的定案依据。根据以上采信的证据和庭审中各方当事人的陈述，本院确认如下案件事实：原告叶必文系长沙市岳麓区莲花镇龙台村云影山组村民，因原告认为同组村民卜明利占用农田建房，并侵占了原告叶必文户的田土，两家发生纠纷，原告叶必文就此向两被告进行投诉，被告莲花镇政府经调查发现，卜明利户未经规划部门批准，擅自在卜明利、叶必文两户农田交界处圈占土地修建围墙，准备建房。莲花镇政府于2013年10月24日向卜明利户下达了《违章建筑自行拆除通知书》，因卜明利户未自行拆除，莲花镇政府于2014年11月21日组织执法人员依法拆除了卜明利户擅自修建的围墙。此后，原告叶必文户以两家纠纷未彻底解决为由，多次向两被告反映，区、镇、村的相关负责人和镇、村干部多次组织两家进行调解，但一直未能化解双方矛盾。2014年4月14日和6月30日，原告叶必文又分别以邮寄方式向莲花镇政府和龙台村委会递交了《关于彻底解决“卜明利占田建房事件”、维护村民合法权益的请求报告》，要求莲花镇政府和龙台村委会解决叶、卜两家之间就农田沟界，部分菜土、畜棚的使用权等问题存在的纠纷。2014年5月5日，莲花镇司法所所长陈永、驻村干部谭炳华、龙台村村干部包石明等人召集叶、卜两家到现场进行调解，但卜明利未到场，调解未果。2014年7月25日，原告叶必文以莲花镇政府拖延履行职责为由，向长沙市岳麓区人民政府申请行政复议，行政复议期间，岳麓区政府法制办主任王虹于2014年9月17日组织莲花镇副镇长候光、谭玲，龙台村党支部书记张迪龙以及陈永、包石明等镇、村干部再次前往龙台村，就两家纠纷进行调解，经调解协商，叶、卜两家就农田沟界问题达成共识，9月25日至27日，两被告组织施工人员将卜明利户围墙被拆除后的残留砖石进行清理，并按照此前的协商结果，在叶、卜两家之间新建了农田沟界。2014年10月21日，长沙市岳麓区人民政府作出岳行复决（2014）012号《行政复议决定书》，认为莲花镇政府不构成拖延履行法定职责，驳回了叶必文的行政复议申请。原告叶必文不服，遂诉至法院。本院认为：一、关于两被告是否依法履行法定职责的问题。对于卜明利户未经批准，擅自修建建筑物的行为，被告莲花镇政府已经根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，作出责令卜明利户自行拆除的决定，并已实际拆除完毕。针对原告叶必文与卜明利两户之间的矛盾纠纷，包括两被告在内的区、镇、村三级政府机关和基层组织多次组织双方进行调解，并最终促成双方达成共识，为两户的农田划定和修建了沟界。两被告已经依法履行了自己的法定职责。二、关于两被告是否应当就卜明利户违法占用农田的行为作出处罚决定的问题。2004年修正后的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。根据该法第七十四、七十五、七十七条的规定，无论是破坏耕地还是非法占用农村土地建房的行为，均应由“县级以上人民政府土地行政主管部门”进行调查处理，两被告并无就此作出处罚决定的法定职权。三、关于两被告是否应当就叶必文、卜明利两户之间菜土、畜棚占地纠纷作出处理决定的问题。从原告叶必文向两被告递交的《关于彻底解决“卜明利占田建房事件”、维护村民合法权益的请求报告》的内容来看，关于菜土问题，原告叶必文要求卜明利户“停止侵害、排除妨害、归还原物”；关于畜棚问题，原告叶必文则要求与卜明利户进行土地置换。原告叶必文的上述主张均属于原告叶必文与卜明利之间的民事纠纷，不属于两被告以行政权力进行处理的职责范围。综上所述，两被告对于原告叶必文的投诉已经依法履行了自己的法定职责，不存在拖延履行法定职责的情形。原告叶必文认为两被告应当对卜明利作出行政处罚以及对原告叶必文与卜明利两户之间的纠纷作出处理决定的意见，没有事实和法律依据，本院不予采纳。原告叶必文的各项诉讼请求，本院均不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告叶必文的诉讼请求。案件受理费50元，由原告叶必文负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长 刘翰旻审 判 员 苏舸飞人民陪审员 戴和平二〇一五年六月五日书 记 员 周慧琴附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 来源：百度搜索“”