（2015）琼行终字第101号
裁判日期: 2015-06-05
公开日期: 2015-09-18
案件名称
海南瀚星实业投资有限公司与三亚市人民政府行政征收二审行政判决书
法院
海南省高级人民法院
所属地区
海南省
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
三亚市人民政府,海南瀚星实业投资有限公司
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第二条，第二十五条第一款，第三十九条，第五十四条，第六十一条；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第一条第一款；《中华人民共和国土地管理法实施条例（1998年）》：第二十五条第一款，第二十六条第一款；《海南经济特区土地管理条例（2008年修正）》：第二十七条
全文
海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）琼行终字第101号上诉人（原审被告）：三亚市人民政府。法定代表人：吴岩峻，市长。委托代理人：罗凯明，三亚市海棠区住建局副局长。委托代理人：郭海云，三亚市人民政府法制办公室专职律师。被上诉人（原审原告）：海南瀚星实业投资有限公司。法定代表人：方瀚荻，该公司董事长。委托代理人：莫书文，海南万理律师事务所律师。上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因与被上诉人海南瀚星实业投资有限公司（以下简称瀚星公司）土地征收补偿纠纷一案，不服海南省三亚市中级人民法院作出的（2015）三亚行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年5月11日在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人三亚市政府委托代理人罗凯明、郭海云，被上诉人瀚星公司委托代理人莫书文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉的行政行为是，三亚市政府于2008年6月11日下发《关于南中国海影视文化生态园建设项目用地征收土地调查有关问题的通知》（三府办（2008）125号），由原海棠湾镇政府负责组织实施该项目用地的征地补偿工作。从2009年11月9日至2010年1月28日，原海棠湾镇政府分别与铁炉村兵村小组、黑石小组、芒果小组、下田小组、上新小组，湾坡村青塘小组、田仔乐小组、草厂小组、江林村第五小组等签订《征用土地补偿协议书》，共征收集体土地1567.512亩。瀚星公司认为，所征收土地在该公司此前与村集体、村民所租赁经营的1584亩土地范围内，三亚市政府在征地过程中未对该公司在被征土地范围内种植的林木等青苗、地上建筑物及附属设施等进行清点，未经产权人共同确认，也没有进行过补偿。2014年10月13日，瀚星公司向三亚市政府提出《关于海棠湾c3片区地面附属物及青苗补偿的申请》，三亚市政府将该《申请》转给三亚市海棠区筹备组，三亚市海棠区筹备组于2014年12月2日作出《关于海南瀚星实业投资有限公司申请地上附着物及青苗补偿的复函》（海棠筹函（2014）63号，以下简称《复函》），《复函》认为：当时该地块现状除了已经枯死的木瓜苗外，无其它青苗及附着物；按照《关于转发海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（三府（2009）104号）的规定，对地上的青苗按实际数量、规格进行补偿，对地上无青苗及其它附着物的没有相关补偿标准，因此，对瀚星公司的申请事项不予补偿。瀚星公司不服，向三亚市中级人民法院提起本案诉松，请求判决：一、确认三亚市海棠区筹备组《复函》“不给予我司地上附着物及青苗补偿”的决定违法，并判决撤销；二、请求确认瀚星公司承包租赁地上存在附着物及青苗，并判令三亚市政府依据现行法律、法规、规章对原告进行补偿。原审查明：2005年至2006年间，瀚星公司与三亚市海棠湾镇湾坡村委会、铁炉村委会、江林村委会相关村民小组及部分村民共签订21份《集体土地租赁合同》，租赁集体土地共1584亩，用于建设“南中国影视文化生态园”项目，第一期期限20年。租赁合同第十三条约定：“合同履行期间，如市政府征用该地发生赔偿时，地上的附着物及青苗补偿费归瀚星公司所有…。”以上合同经三亚市海棠湾镇人民政府盖章同意。瀚星公司与村集体签订土地承包租赁合同后，按合同约定支付了相关村民小组及村民租金、管理费、地上附着物及青苗补偿费等，并于2006年至2009年下半年，按合同约定的用途在租赁地上投资培育、种植各种类苗木，另建有管理房屋、工棚、道路、管道、喷灌设施及沼气池、水池、水井等附属建筑物、构造物。2009年10月至2010年1月间，三亚市政府为实施海棠湾旅游区新的建设规划需要，对瀚星公司所租赁的土地进行征收（规划地号为：c3片区）。三亚市政府于2008年6月11日下发了《关于南中国海影视文化生态园建设项目用地征收土地调查有关问题的通知》（三府办（2008）125号），委托原海棠湾镇政府负责组织实施该项目用地的征地补偿工作。从2009年11月9日至2010年1月28日，原海棠湾镇政府分别与铁炉村兵村小组、黑石小组、芒果小组、下田小组、上新小组、湾坡村青塘小组、田仔乐小组、草厂小组、江林村第五小组签订《征用土地补偿协议书》，共征收集体土地1567.512亩。所征收土地在瀚星公司从2005年起，分别与铁炉村兵村小组、黑石小组、芒果小组、下田小组、上新小组，湾坡村青塘小组、田仔乐小组、草厂小组、江林村第五小组及村民个人签订的土地租赁经营合同、共租赁经营的1584亩土地范围内。对所征收土地，三亚市政府已对被征土地集体经济组织作了土地补偿和安置补偿。但对瀚星公司在该被征土地范围内的林木等青苗、地上建筑物及附属设施没有进行清点，未经产权人共同确认，也没有进行过补偿。2014年10月13日，瀚星公司向三亚市政府提出《关于海棠湾c3片区地面附属物及青苗补偿的申请》。后因三亚市撤镇设区，三亚市政府将该《申请》转给三亚市海棠区筹备组。三亚市海棠区筹备组于2014年12月2日作出《复函》。《复函》认为：当时该地块现状除了已经枯死的木瓜苗外，无其它青苗及附属物，按照《关于转发海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（三府（2009）104号）的规定，对地上无青苗及其它附着物的没有相关补偿标准，故对瀚星公司的申请事项不予补偿。原审另查明，诉讼中，为确定被征土地范围内的青苗及附着物的情况，原审法院于2015年1月9日组织了原审原、被告双方到争议地现场进行了调查。通过调查，争议地上现确实尚存大量人工种植的成片林木、办公、管理用建筑物及道路、喷灌等设施。原审法院认为，本案争议焦点为：一、三亚市海棠区筹备组于2014年12月2日作出《复函》是否属具体行政行为，是否具有可诉性；二、三亚市政府是否系本案适格被告；三、原告的起诉是否已超过法定的起诉期限；四、《复函》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。一、关于三亚市海棠区筹备组于2014年12月2日作出《复函》是否属具体行政行为，是否具有可诉性的问题。具体行政行为，是指行政机关和法定授权组织针对具体的人和事作出影响行政相对人权益的具体决定和措施的行为。本案中，根据三亚市政府于2008年6月11日下发的《关于南中国海影视文化生态园建设项目用地征收土地调查有关问题的通知》（三府办（2008）125号），由原海棠湾镇政府负责组织实施该项目用地的征地补偿工作。故三亚市海棠区筹备组（原海棠湾镇政府）系负责组织实施该项目用地的征地补偿工作的行政机关；瀚星公司是被征收土地的租赁经营人，同时也是被征土地上青苗及附着物的权利人，在集体土地征收补偿法律关系中，具有行政相对人的资格。从该《复函》的表现形式上，其内容实质是针对瀚星公司的补偿请求作出了不予补偿的行政决定，该决定影响了原告瀚星公司的权益。故海棠筹函（2014）63号《复函》属具体行政行为，具有可诉性。二、关于三亚市政府是否系本案适格被告的问题。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《海南经济特区土地管理条例》第二十七条的规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施；同时结合《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第（十二）项的规定，市县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、……负总责。故市、县、自治县人民政府系征收所在集体所有土地的法定职能机关，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、……负总责，原海棠湾镇政府不具有征收所在集体所有土地的法定职能。原海棠湾镇政府是根据三亚市政府于2008年6月11日下发的《关于南中国海影视文化生态园建设项目用地征收土地调查有关问题的通知》（三府办（2008）125号），由原海棠湾镇政府负责组织实施该项目用地的征地补偿工作的内容，代为履行三亚市政府的职能。实际上是由三亚市政府委托原海棠湾镇政府代为负责组织实施该项目用地的征地补偿工作。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，委托的行政机关三亚市政府是被告。故三亚市政府系本案适格被告。三、关于瀚星公司的起诉是否已超过法定的起诉期限问题。虽然三亚市政府已于2008年6月11日下发了《关于南中国海影视文化生态园建设项目用地征收土地调查有关问题的通知》（三府办（2008）125号），于2009年11月9日至2010年1月28日征收了瀚星公司租赁经营的土地。但三亚市政府未依法定程序对瀚星公司在该被征土地范围内的林木等青苗、地上建筑物及附属设施及时进行调查清点，导致延迟补偿的责任不在瀚星公司。瀚星公司也无从知晓三亚市政府是否决定补偿、补偿多少等具体内容。故法定起诉期限应从瀚星公司收到海棠筹函（2014）63号《复函》之日起开始起计。该《复函》于2014年12月2日作出，瀚星公司于2014年12月17日提起诉讼，未超过法定起诉期限。四、关于《复函》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法问题。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款、《海南经济特区土地管理条例》第二十七条的规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。市、县、自治县土地行政主管部门应组织勘测，调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，调查结果经市、县、自治县土地行政主管部门与被征地农村经济组织、农民和其他权利人共同确认。本案中，因负责该项目土地征收的原海棠湾镇政府，未依法对瀚星公司在该被征土地范围内的林木等青苗、地上建筑物及附属设施进行调查清点，也未经产权人共同确认，却于2014年12月2日作出《关于海南瀚星实业投资有限公司申请地上附着物及青苗补偿的复函》（海棠筹函（2014）63号），以当时该地块现状除了已经枯死的木瓜苗外，无其它青苗及附属物为根据，以《关于转发海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（三府（2009）104号）的规定，对地上无青苗及其它附着物的没有相关补偿标准为由，对瀚星公司的申请补偿事项作出不予补偿的决定。因该具体行政行为是以当时该地块现状除了已经枯死的木瓜苗外，无其它青苗及附属物为根据，与争议地现存大量人工种植的成片林木，有办公、管理用建筑物及道路、喷灌设施的事实相悖。由于被告三亚市政府在当时征地时，未依法对原告瀚星公司在该被征土地范围内的林木等青苗、地上建筑物及附属设施进行调查清点，也未经产权人共同确认，违反集体土地征收补偿的法定程序，且未能提供相适证据证明现存的大量人工种植林木和办公、管理用建筑物及道路、喷灌等设施系原告瀚星公司在征地方案公告发布后抢种、抢建。故对被告三亚市政府提出当时该地块现状除了已经枯死的木瓜苗外，无其它青苗及附属物的主张，依法不予支持。原告瀚星公司是被征土地上附着物及青苗的所有者，依法有请求被告三亚市政府及时、足额支付地上附着物及青苗补偿款的权利。由于被告三亚市政府在当时征地时，未依法对原告瀚星公司在该被征土地范围内的林木等青苗、地上建筑物及附属设施进行调查清点，也未经产权人共同确认，违反集体土地征收补偿的法定程序，应承担迟延补偿的法律责任。故被告三亚市政府应按现行有效的法律、法规、规章、及规范性文件所确定的补偿标准，对原告瀚星公司在被征土地上的附着物及青苗依法调查、清点、确认，及时、足额支付地上附着物及青苗补偿款。综上，三亚市海棠区筹备组于2014年12月2日作出的《复函》，主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予撤销。对原告瀚星公司提出限定被告三亚市政府在合理期限内对瀚星公司在被征土地上的附着物及青苗依法予以补偿的诉讼请求，依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第三十九条、第二十五条第四款、第五十四条第（二）项第1、2、3目，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项、第六十条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条第一款，《海南经济特区土地管理条例》第二十七条、第二十八条之规定，判决：一、撤销三亚市海棠区筹备组于2014年12月2日作出的《关于海南瀚星实业投资有限公司申请地上附着物及青苗补偿的复函》（海棠筹函（2014）63号）；二、被告三亚市人民政府应在本判决发生法律效力之日起90天内，对原告海南瀚星实业投资有限公司在被征土地上的附着物及青苗的补偿申请依法重新作出处理决定；案件受理费50元，由被告三亚市人民政府负担。三亚市政府上诉称：一、一审判决认定“海棠筹函（2014）63号《复函》属具体行政行为，具有可诉性”违反法律规定。根据《行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，公民、法人或者其他组织有权提起诉讼的前提有二个：一是存在行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为；二是具体行政行为侵犯了其合法权益。具体到本案，瀚星公司起诉要求撤销的“海棠筹函（2014）63号《复函》”是对瀚星公司来文《关于海棠湾c3片区地上附着物及青苗补偿的申请》提及的青苗补偿问题的告知及解释，而不是针对瀚星公司就征收行为作出的有关其权利义务的单方行政行为，并不是因为《复函》行为而不给予补偿，《复函》只是对不给予补偿的解释和告知，对原告瀚星公司的权利和义务没有产生实质性影响。本案对原告瀚星公司权利义务产生影响的是2008年的土地征收行为，而非该复函。土地征收行为在前，而且相关的征收补偿已经履行完毕，征收行为已经结束，原告瀚星公司如果认为对补偿不满意，应该诉的是征收行为，而非复函。该复函不属于具体行政行为，不具有可诉性。另外，从《复函》的表现形式和内容看，应当属于信访回复，根据《信访条例》第三十四条的规定“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。……”因此，对于《复函》不服的救济方式应当是复查而非诉讼，原告瀚星公司提起的行政诉讼依法不属于法院受理的范围。二、一审判决认定“三亚市人民政府系本案适格被告”错误。若如一审判决所述，《复函》属于一个具体行政行为，具有可诉性，那么，《复函》行为与征地行为则是两个不同行政机关所作的不同的具体行政行为：《复函》是海棠湾筹备组（现海棠区政府）作出，而征地行为则是市政府作出，一审判决认为“实际上是由三亚市人民政府委托原海棠湾镇政府代为负责组织实施该项目用地的征地补偿工作。……委托的行政机关是被告”，该事实认定是指征地行为是市政府委托，而非《复函》是受市政府委托。本案原告瀚星公司起诉要求撤销的是“海棠筹函（2014）63号《复函》”，作出该复函的行政机关是三亚市海棠湾筹备组（现海棠区政府），根据《行政诉讼法》第二十五条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告”的规定，原告瀚星公司起诉三亚市人民政府明显属被告不适格。一审法院由此推断认为三亚市政府是适格被告明显自相矛盾，有悖法律规定。三、一审判决认为瀚星公司的起诉没有超过起诉期限与法相悖。一审判决认为“原告也无从知晓被告是否决定补偿、补偿多少等具体内容”与事实不符。2008年6月11日下发征地调查通知后，相关被征土地的集体均已按照通知的要求配合丈量土地及青苗清点等土地征收工作。而原告瀚星公司自己就是用地意向方，其也一直在配合和推进征地工作，这一事实，原告瀚星公司在起诉状中也承认“2009年10月至2010年1月间，……。政府在办理征收土地补偿手续时，原告被要求全力配合政府征地工作，……”。整个征地过程，原告瀚星公司均参与，其不仅知晓征地的事实，而且了解征地的每一个细节。从2008年发出征地调查通知到2010年征地结束，三年时间，原告瀚星公司却从来都没有对地上附着物及青苗补偿提出过异议。而且，在土地征收完成并进行招拍挂后，原告瀚星公司自己参与了竞标并已经竞得几百亩的土地使用权。基于以上事实，一审判决认为“原告也无从知晓被告是否决定补偿、补偿多少等具体内容”明显违背客观事实。综上理由，上诉人请求二审法院撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。瀚星公司答辩称：一、一审判决认定“海棠筹函（2014）63号《复函》是侵犯了瀚星公司正当权益的具体行政行为，具有可诉性”正确。《行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼”。《行政诉讼法》（新）第十二条（五）更明确规定“对征收、征用决定及其补偿不服的”为可诉范围。具体行政行为，是指行政机关和授权组织针对具体的人和事作出的影响行政相对人权益的具体决定和措施的行为。本案中，瀚星公司从2005年起承包的位于三亚市海棠湾区铁炉村、湾坡村1584亩集体土地被上诉人三亚市政府在2009年11月9日至2010年1月28日间征收了1567.512亩。瀚星公司是被征收集体土地地上大量附着物及青苗补偿的权利人，但在土地征收过程中，上诉人三亚市政府要求瀚星公司“先配合政府作农民的工作，公司的地上附着物及青苗补偿问题在征地完成以后再解决”。征地过程及征地工作完成后，瀚星公司为地上附着物及青苗补偿问题与上诉人进行了近七年的协商，在协商未果的情况下，瀚星公司于2014年10月13日向上诉人三亚市政府书面提出《关于海棠湾c3片区地面附着物及青苗补偿的申请》，上诉人三亚市政府指示三亚市海棠区筹备组以《三亚市海棠湾筹备组关于海南瀚星实业投资有限公司申请地上附着物及青苗补偿的复函》（海棠筹函（2014）63号）进行“不予补偿”书面回复。该复函是上诉人对瀚星公司补偿问题第一次正式的、明确的具体答复。其明确具体的“不予补偿”的答复，违背客观事实与法律规定，侵犯了瀚星公司的合法权益。该答复无论以《复函》还是其他形式出现，其内容实质是针对瀚星公司的补偿请求作出了不予补偿的行政决定，该决定侵犯了瀚星公司的权益，因此，《复函》属具体行政行为，具有可诉性。此外，《复函》本身也向瀚星公司进行了诉权告知，上诉人今日的上诉理由与《复函》内容自相矛盾。二、一审判决认定“三亚市人民政府系本案适格被告”正确。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。《行政诉讼法》（新）第二十六条第五款规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”在本案中，依照《土地管理法》第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十五条、《海南省经济特区土地管理条例》第二十七条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县人民政府组织实施，……，同时结合《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第（十二）项“依照法律规定，市县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责”的规定，三亚市政府是征收集体土地的法定职能机关，对征收土地补偿费用和及时足额支付到位负责。原海棠湾镇政府组织实施征收涉案土地是受市政府委托而实施，现海棠湾区筹备组对瀚星公司向三亚市政府提出的《关于海棠湾c3片区地面附着物及青苗补偿的申请》的《复函》是受三亚市政府指示的代办行为，也同样是委托行为。因此，一审判决认定“三亚市人民政府系本案适格被告”是正确的。三、一审判决认定本案起诉没有超过法定的诉讼期限正确。本案中，三亚市政府征收土地的时间虽然发生在2009年11月至2010年1月间，但对瀚星公司地上附着物及青苗的补偿问题却是处于持续的协商过程中，是否补偿、补偿多少等具体内容一直处于不确定状态。时至2014年12月2日，上诉人才以《复函》正式决定不给予瀚星公司补偿。因此，2014年12月2日是瀚星公司权利被侵犯及知道权利被侵犯的时间，瀚星公司于当月17日向法院提起诉讼，符合法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，体现了司法公正与效率，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。二审中各方当事人没有新证据提交本院。二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：一、关于三亚市海棠区筹备组2014年12月2日作出海棠筹函（2014）63号《复函》是否属具体行政行为、是否具有可诉性的问题。三亚市海棠区筹备组前身为三亚市海棠湾镇人民政府，根据三亚市政府于2008年6月11日下发的《关于南中国海影视文化生态园建设项目用地征收土地调查有关问题的通知》（三府办（2008）125号）文件内容，三亚市政府已确定由原海棠湾镇政府负责组织实施项目用地的征地补偿工作。故三亚市海棠区筹备组（以及原海棠湾镇政府）作出的有关征地补偿工作的决定属于三亚市政府明确授权的行政行为；瀚星公司是被征收土地的租赁经营人，是被征土地上青苗及附着物的权利人之一，在集体土地征收补偿法律关系中，具有行政相对人的资格。从该《复函》的形式和内容来看，其实质是针对瀚星公司的补偿请求作出了不予补偿的行政决定，该行政决定对瀚星公司的权益产生实质性影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（修改前的，下同）第二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条的规定，瀚星公司有权就此提起行政诉讼。因此，三亚市海棠区筹备组作出海棠筹函（2014）63号《复函》属具体行政行为，具有可诉性。原审判决对此作出的认定正确，应予以维持。上诉人认为该《复函》只是对瀚星公司提出的补偿申请作出的一种解释和告知、对瀚星公司的权利和义务没有产生实质性影响，以及《复函》的性质属于信访回复、不属于人民法院行政诉讼的受案范围，这种辩解缺乏事实和法律依据，本院不予支持。二、关于三亚市政府是否系本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、《海南经济特区土地管理条例》第二十七条的规定，《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第（十二）项进一步明确，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施，市县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位等等事项负总责。镇一级政府不是征地的主体，不具有征收所在集体所有土地的法定职能。三亚市人民政府于2008年6月11日下发《关于南中国海影视文化生态园建设项目用地征收土地调查有关问题的通知》（三府办（2008）125号），指示由原海棠湾镇政府负责组织实施该项目用地的征地补偿工作，属于行政委托行为，即三亚市人民政府委托原海棠湾镇政府代为履行其征收集体所有土地的行政职能。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，“由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”。故三亚市人民政府系本案适格被告。原审判决对此作出的认定正确，应予维持。上诉人提出的三亚市人民政府不属于本案适格被告的主张不符合法律规定，本院不予支持。三、关于瀚星公司的起诉是否已超过法定的起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”从本案已查明的事实来看，上诉人三亚市政府征地的时间虽然发生在2009年11月至2010年1月间，但由于其仅对被征地的集体经济组织作了土地补偿和安置补偿，对其他权利人瀚星公司在被征土地范围内种植的林木、地上建筑物及附属设施等未依法调查清点、并经权利人共同确认，对瀚星公司是否应当作出补偿、补偿多少等一直未作出确定，违反法定程序。瀚星公司有权提出权利主张，三亚市政府亦有义务依法作出决定并给予答复。至2014年12月2日，三亚市海棠区筹备组以海棠筹函（2014）63号《复函》对瀚星公司的申请作出不予补偿的答复，应当视为是三亚市政府就此问题作出的正式决定和答复，属于可诉的具体行政行为。行政行为是一个过程而不是某一个时间点，2014年12月2日上诉人作出“不予补偿”的行政决定，瀚星公司于当月17日向法院提起诉讼，并未超出法律规定的三个月的起诉期限。原审判决认定瀚星公司的起诉未超出法定起诉期限正确，应予以维持。上诉人以瀚星公司参与了整个征地过程、知晓征地的事实且从未对地上附着物及青苗补偿提出过异议为由，认为瀚星公司的起诉已超出法定起诉期限，理由不成立，依法不予支持。四、关于《复函》的合法性问题。《复函》认定：被征地块当时现状除了已经枯死的木瓜苗外，无其它青苗及附着物；按照《关于转发海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（三府（2009）104号）的规定，对地上的青苗按实际数量、规格进行补偿，对地上无青苗及其它附着物的没有相关补偿标准，因此作出对瀚星公司的申请事项不予补偿的决定。从本案已查明的事实来看，上诉人在征地过程中，瀚星公司已经是被征收土地的租赁经营人，被征土地上也存有大量人工种植的成片林木和有办公、管理用建筑物及道路、喷灌设施。《复函》所依据的事实，明显与客观事实相悖。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款、《海南经济特区土地管理条例》第二十七条的规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；市、县、自治县土地行政主管部门应组织勘测，调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，调查结果经市、县、自治县土地行政主管部门与被征地农村经济组织、农民和其他权利人共同确认。本案中，负责组织实施项目征地工作的原海棠湾镇政府，未依法对上述林木、建筑物和其它附着物进行调查清点、确定所有者，也未经作为租赁经营人的瀚星公司共同确认，违反了集体土地征收补偿的法定程序。本案中上诉人也未能提供相适证据证明上述林木、建筑物和其它附着物系瀚星公司在征地方案公告发布后抢种、抢建。因此，《复函》认定事实不清，所作出的行政决定主要证据不足，违反法定程序，依法应当予以撤销，并可判令上诉人重新作出具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项的规定，“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。”原审判决撤销三亚市海棠区筹备组于2014年12月2日作出的《复函》并判令三亚市人民政府依法重新作出处理决定，判决结果并无不当，依法应当予以维持。综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人三亚市人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 吴天月代理审判员 麻红丽代理审判员 李 贝二〇一五年六月五日书 记 员 颜 恺附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。 关注公众号“”