（2015）江海法行初字第97号

裁判日期: 2015-06-30

公开日期: 2016-01-04

案件名称

叶秀英与江门市蓬江区杜阮镇人民政府镇政府不履行法定职责纠纷一审行政判决书

法院

江门市江海区人民法院

所属地区

江门市

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

叶秀英,江门市蓬江区杜阮镇人民政府,黄德光

案由

法律依据

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第十三条；《中华人民共和国城乡规划法》：第四十条第一款，第六十四条，第六十五条，第六十八条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条

全文

广东省江门市江海区人民法院行政判决书（2015）江海法行初字第97号原告：叶秀英，女，汉族，1965年4月20日出生。委托代理人：陈晓莹，广东森德律师事务所律师。被告：江门市蓬江区杜阮镇人民政府。法定代表人：胡卓英，该镇镇长。委托代理人：朱子豪、杨伟良，均系该镇府工作人员?第三人：黄德光，男，汉族，1975年3月1日出生。委托代理人：李力，广东聚溪律师事务所律师?委托代理人：李艳红，广东聚溪律师事务所实习律师?原告叶秀英因与被告江门市蓬江区杜阮镇人民政府（以下简称“杜阮镇府”）、第三人黄德光镇政府不履行法定职责纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，经本院告知，原告叶秀英同意将被告由江门市蓬江区杜阮镇城镇建设管理与环保局（以下简称“杜阮镇城建局”）变更为杜阮镇府。本院依法组成合议庭，于2015年5月29日公开开庭进行了审理。叶秀英及其委托代理人陈晓莹、杜阮镇府的委托代理人朱子豪、杨伟良及第三人黄德光及其委托代理人李力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。叶秀英诉称：2007年1月28日，叶秀英与江门市蓬江区杜阮镇杜臂村民委员会（以下简称“杜臂村委会”）签订《杜臂村松园咀住宅一区用地合同》，叶秀英获得杜臂村松园咀2号地块的使用权。2014年6月，叶秀英发现杜臂村松园咀1号地块使用人即黄德光建房时占用1.5米公共通道做固定主体工程，妨碍了叶秀英的通风、采光及通行等相邻权，为此双方产生纠纷?经杜臂村委会多次调解均未能得到有效解决?杜臂村委会认为：黄德光在尚未办理《建设用地使用证》的情况下建房，且没有按照与村委签订的宅基地合同的要求与规划，其建筑物的西南面多占1.5米公共通道，造成邻里纠纷，应交由执法部门协同处理。2014年8月6日，杜阮镇城建局作出《违法建筑物限期拆除通知》的行政处罚决定，要求黄德光立即停止施工，并在接到该通知之日起15日内自行拆除违法建筑物，恢复原状，逾期将按有关规定处理，并于当日送达黄德光?黄德光接到《违法建筑物限期拆除通知》后，当日作出书面承诺，表示愿意在2014年农历9月份自行拆除违法建筑物，但时至诉讼时，黄德光仍然没有自行拆除该违法建筑物?黄德光在尚未办理规划施工许可证手续的情况下擅自开工建设杜臂村松园咀1号地块，显然属于违法行为?另外，黄德光没有按照其与杜臂村委会签订的宅基地合同的要求和规划，建筑物的西南面多占了1.5米的公共通道，该建筑物显然属于违法建筑物?杜阮镇城建局于2014年8月6日向黄德光作出了限期拆除通知的决定，当事人都没有异议且黄德光自认已经按照该通知履行了相关拆除义务?虽然杜阮镇城建局是杜阮镇府的直属机构，法律法规规章并没有授权其作出涉案行政行为，但其作出限期拆除通知的行政行为也就代表了是杜阮镇府作出的，其后果应当由杜阮镇府承担?根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在村庄规划区内的违法建筑物，由乡镇政府限期拆除，逾期不改正的可以拆除?黄德光未在通知规定的时间内自行拆除，杜阮镇府也没有按照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，对黄德光的违法建筑物采取强制拆除的行政处罚措施，显属行政不作为，应予以纠正。为维护自身的合法权益，特诉至法院，请求：1、责令杜阮镇府依法履行职责，对黄德光位于江门市蓬江区杜阮镇杜臂村松园咀1号地块的违法建筑物进行依法处理；2、本案诉讼费由杜阮镇府承担。叶秀英向本院提供了以下证据：1、违法建筑物限期拆除通知；2、承诺书；3、调解总结、规划用地红线图、黄德光建筑物照片；4、杜臂村松园咀住宅一区用地合同、民房用地规划批准书。杜阮镇府辩称：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建筑工程规划许可证的规定进行建筑的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款?”第六十五条规定：“在乡?村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场?强制拆除等措施?”可见，因涉案违章建筑物所在位置属于城市规划区范围，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，拆除行为应当由城乡规划部门负责，或由县级以上行政部门要求其他部门负责，依法不属于杜阮镇府的职权调整范围，其不存在行政不作为的情形，请求法院依法驳回叶秀英的全部诉讼请求?杜阮镇府向本院提供了以下证据材料：1、违法建筑物限期拆除通知书；2、现状图；3、规划用地红线图；4、江府函（2011）90号、国办函（2011）41号、江门市城市总体规划（2011-2020）。黄德光述称：一、杜阮镇府已就叶秀英投诉的情况按程序、依法向其出具《违法建筑物限期拆除通知》，且黄德光已按通知要求履行完毕，叶秀英主张杜阮镇府不作为没有事实与法律依据?1、叶秀英于2014年6月投诉黄德光将邻近其处1.5米的固定主体工程拆除?接投诉后，2014年6月26日下午，杜臂村委会两委干部联同国土、建委、城管及综合维稳各部门共同研究叶秀英投诉的黄德光违章建筑的问题，并于2014年6月27日、7月3日、7月18日、7月25日、7月29日多次召集双方进行调解，2014年8月6日，杜阮镇城建局就叶秀英投诉黄德光建房占用通道1.5米作固定主体工程一事向黄德光作出《违法建筑物限期拆除通知》，并于当日送达。2、黄德光接到通知当天即向杜臂村委会作出《承诺书》，表示因当时天气原因马上动工整改会对其厂内机械造成严重损坏，愿意于2014年农历九月再自行拆除违建部分建筑物，且得到叶秀英的同意?后黄德光已实际于2014年农历九月至十月间按照上述协商结果及用地合同条款，自行将邻近叶秀英处的1.5米楼面拆除改为铁皮面，将承重梁拆除的整改。根据GB50300-2013的规定，该墙面实际已与整体建筑物相隔离，失去接受、承担和传递建设工程所有上部荷载的作用，不再属于建筑主体工程而仅为围墙?故，黄德光已依法履行通知义务，且杜阮镇府已于2015年现场检查并拍照确认。二、黄德光所建围墙不构成妨碍叶秀英房屋通风、采光和通行等相邻权?1、根据《物权法》第八十九条：“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风?采光和日照?”结合建设部颁布的《建筑采光设计标准》、《工程建设标准强制性条文》、《城市居住区规划设计规范》等相关规定，住宅日照标准按照大寒日的日照不低于1小时执行?本案中，叶秀英的2号土地西面规划有6米宽的通道，北面规划有约8米的通道，且黄德光在1号土地西面的高度不过4米，围墙距离叶秀英的地块规划的房屋距离2.5米，根本未构成妨碍叶秀英房屋的通风、采光?2、根据《物权法》第八十七条：“不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的，应当提供必要的便利?”《民法通则》第一百条：“一方必须在相邻一方使用的土地上通行的，应当予以准许……”的规定，相邻通行权的主张必须以确有必要为前提，只有在相邻一方的土地或房屋由于自然条件或其他原因限制而处于相邻他方所有或使用的土地或房屋包围之中，致使其不通过他方土地或房屋就不能通行的情况下，相邻方才能主张行使其相邻权?黄德光的1号土地的使用权是于2013年5月22日在杜臂村委会的见证下从原土地使用权人李启林处合法转让所得，土地来源合法?且根据《杜臂村松园咀住宅一区用地合同》第一条：“规划用地面（240）平方米，（24）米乘（10）米，每平方米（350）元，合计金额84000元。住宅用地只能根据国土部门规定办100平方米土地使用证，其他用地归乙方合法使用……”、第二条：“一方土地与邻居土地间隔要砌围墙或栏杆，一切费用由乙方与邻居负责，与甲方无关”的规定，黄德光的1号土地与叶秀英的2号土地相邻2米处的土地归黄德光合法使用，黄德光有权在其上砌围墙或栏杆，而非叶秀英所谓的“公共通道”?同时，参考杜臂村委会出示的杜臂村总平面图，叶秀英的2号土地在黄德光的1号土地的西面且规划有6米宽的通道，北面规划有8米宽的通道，叶秀英房屋周边道路宽敞，不存在通过黄德光的1号土地就不能通行的情况。故，叶秀英要求黄德光排除妨碍、恢复原状保障其正常通行，未提供相应证据证明黄德光所砌围墙占用其自家土地或公共通道且尚有公共通道可以通行，其主张“通行权”没有事实与法律依据?3、杜臂村松园咀住宅一区的居民在相邻土地相邻处建筑围墙的现象普遍存在，叶秀英弟弟叶荣波亦将其17号、18号土地间间距4米的土地设立围墙并铺上铁皮面作私人使用，将16号、18号间6（5＋1）米宽的土地作固定主体工程私人使用，若叶秀英认为黄德光的1号土地与其2号土地相邻的4米土地为所谓的“公共通道”，那其弟弟的行为亦违反了住宅地合同的要求，占用了杜臂村委会的公共通道，黄德光有权向杜臂村委会、杜阮镇府等部门投诉，要求叶荣波立即停止施工并拆除违法建筑物，恢复原状?三、根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，提起行政诉讼的原告需实际上与所诉行政行为具有利害关系，黄德光尚未办理规划施工许可证的情况与本案无关，且与叶秀英无利害关系，叶秀英诉讼主体不适格。同时，在农村自家土地上建房没有报建的现象十分普遍，黄德光的房屋没有取得建设施工许可证的情况在杜臂村委会不是第一个，叶秀英的弟弟叶荣波在第16、18号土地的房屋亦如此，如叶秀英有权起诉黄德光尚未办理规划施工许可建房行为，作为1号土地使用权人的黄德光同样有权向相关部门投诉?起诉叶秀英弟弟叶荣波相同的行为?综上所述，请求按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回叶秀英的诉讼请求?黄德光向本院提供了以下证据材料：1、2014年8月6日《违法建筑物限期拆除通知》、2014年7月30《调解总结》；2、2014年8月6日《承诺书》、杜臂村松园咀住宅一区1号土地所建房屋现状图；3、2006年12月28日《杜臂村松园咀住宅一区用地合同》、2013年5月22日《土地使用权转让协议》；4、杜臂村松园咀住宅一区用地规划用地红线图、现场照片。经审理查明：2006年12月28日，李启林（案外人）与杜臂村委会签订《杜臂村松园咀住宅一区用地合同》，杜臂村委会将位于杜臂松园咀（土名）（1）号地有偿安排给其使用，双方还就土地的面积、性质以及房屋建造的要求等进行了约定。2013年5月22日，李启林与黄德光在杜臂村委会的见证下，双方签订《土地使用权转让协议》，李启林将上述（1）号地的土地使用权转让给黄德光?2007年1月28日，叶秀英与杜臂村委会签订《杜臂村松园咀住宅一区用地合同》，杜臂村委会将位于杜臂松园咀（土名）（2）号地有偿安排给其使用，双方亦就土地的面积、性质以及房屋建造的要求等进行了约定。杜臂村委会规划用地红线图显示，（1）号地与（2）号地之间间隔4米（2＋2）。2013年8月，黄德光在尚未办理相关报建手续的情况下，在（1）号地建造建筑物，并于2014年3月完工。黄德光所建建筑物距（2）号地2.5米。2014年6月，叶秀英以黄德光所建建筑物占用1.5米公共通道，妨碍其通风、采光及通行等相邻权为由进行投诉。2014年8月6日，杜阮镇城建局向黄德光作出《违法建筑物限期拆除通知》，通知称黄德光“在尚未办理规划施工许可证手续的情况下擅自开工，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《中华人民共和国建筑法》第七条规定，请你单位立即停止施工，并在接到本通知之日起十五日内自行拆除违法建筑物，恢复原状，逾期将按有关规定处理”。同日，黄德光向杜臂村委会出具《承诺书》，称“愿意在2014年农历9月份自行拆除（因现在天气对我厂的机械会造成严重损坏）”。2015年3月31日，叶秀英以黄德光未自行拆除（1）号地违法建筑物，杜阮镇府也未按照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定采取强制拆除措施已构成行政不作为为由提起本案诉讼?另查明：杜阮镇城建局属杜阮镇府设置的直属机构。江府函（2011）90号《关于公布实施〈江门市城市总体规划〉（2011-2020）的通知》显示，涉案（1）、（2）号地属于江门市城市规划区范围。本院认为，本案为镇政府不履行法定职责纠纷?综合当事人的意见，本案的争议焦点为：1、叶秀英是否具有本案原告主体资格？2、杜阮镇府是否构成不履行法定职责？关于叶秀英是否具有本案原告主体资格的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条的规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼?（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……”本案中，叶秀英、黄德光分别为涉案（2）、（1）号地的土地使用权人，黄德光在尚未办理相关报建手续的情况下，擅自在（1）号地建造建筑物，该建筑物的修建会影响与之相邻的叶秀英的通风、采光等相邻权，因此，叶秀英有权对有关部门未依法对涉案建筑物进行处理行为提起行政诉讼，叶秀英具有本案原告主体资格。关于杜阮镇府是否构成不履行法定职责的问题?根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”可见，乡、镇人民政府具有对乡、村规划区内的违法建设行为进行处理的法定职权。本案中，涉案土地均属于城市规划区范围，强制拆除地上违法建筑物依法不属于杜阮镇府的法定职责，且未有证据证明县级以上人民政府有责成杜阮镇府对涉案建筑物采取强制拆除等措施。因此，叶秀英关于杜阮镇府未对涉案（1）号地块违法建筑物进行强制拆除构成不履行法定职责的请求，缺乏事实和法律依据，理由不能成立，本院不予支持，依法应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告叶秀英的全部诉讼请求?本案案件受理费50元，由原告叶秀英负担?如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院?审　判　长　　谭韦东代理审判员　　叶银顺代理审判员　　褚丽丹二〇一五年六月三十日书　记　员　　周威鹏百度搜索“”