马行监字第00003号
裁判日期: 2015-05-27
公开日期: 2015-06-30
案件名称
和县环境保护局、朱龙与和县环境保护局、朱龙行政许可再审复查与审判监督行政裁定书
法院
安徽省马鞍山市中级人民法院
所属地区
安徽省马鞍山市
案件类型
赔偿案件
审理程序
当事人
和县环境保护局,朱龙,和县石杨镇八一老山石料厂
案由
法律依据
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（2004年）》：第五十五条第一款，第五十九条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第五十三条第一款，第五十四条；《中华人民共和国立法法》：第八十条第一款；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第七十四条
全文
安徽省马鞍山市中级人民法院行 政 裁 定 书马行监字第00003号申诉人（一审被告、二审被上诉人）：和县环境保护局。法定代表人：苏俊樵，该局副局长。委托代理人：何彬，该局法律顾问。被申诉人（一审原告、二审上诉人）：朱龙，男，汉族，1991年8月10日出生，住安徽省和县。委托代理人：董忠频。原审第三人：和县石杨镇八一老山石料厂。负责人：叶国龙。委托代理人：张顺，江苏富建律师事务所律师。一审原告朱龙因与一审被告和县环境保护局（以下简称和县环保局）、原审第三人和县石杨镇八一老山石料厂（以下简称八一老山石料厂）环境行政许可一案，和县人民法院于2014年9月24日作出（2014）和行初字第00041号行政判决，朱龙不服向本院提起上诉。本院于2014年12月15日作出（2014）马行终字第00022号行政判决，该判决已发生法律效力。和县环保局不服，向本院提出申请再审，本院受理后依法组成合议庭，于2015年5月22日依法公开对该案进行了听证。申诉人和县环保局委托代理人何彬，被申诉人朱龙委托代理人董忠频，原审第三人八一老山石料厂负责人叶国龙、委托代理人张顺到庭参加了听证。本案现已审查终结。原一审法院认定以下事实：主编单位丹东轻化工研究院有限责任公司为第三人八一老山石料厂编制了《和县石杨镇八一老山石料厂30万吨／年建筑用灰岩矿采矿技改扩建项目环境影响报告书》（以下简称《环评报告书》），该《环评报告书》第112页载明：“本评价公众参与调查共发放调查表100份，有效回收表格100份，有效回收率为100%。调查对象为常住居民，年龄结构为30-79岁之间”。在本案中，《征求公众意见调查表》（以下简称《调查表》）只有3份，被征求人为何龙、郑天美、马柱。2011年11月8日，被告和县环保局在其网站上就八一老山石料厂30万吨／年建筑用灰岩矿采矿予以公示，同年12月27日，被告又再次在其网站公示八一老山石料厂30万吨／年建筑用灰岩矿采矿技改扩建项目环境影响评价。2012年5月14日，被告作出和环行审（2012）046号批复（其内容为：和县石杨镇八一老山石料厂：现批复如下：原则同意该项目按《环评报告书》的内容建设）。原告朱龙认为报告书中公众参与调查意见只有3人，与报告书载明100人不符，遂诉至原审法院。原一审法院认为：本案被诉行政行为是环境许可行为，而非单纯的涉及农村集体土地的行政案件，原告朱龙作为被许可项目所在行政村的村民，与环境许可行为存在利害关系，故被告和县环保局认为原告诉讼主体不适格，无事实依据，故不予支持。本案中，原告朱龙认为报告书载明的《调查表》份数与被告提供的《调查表》份数不符，且被告提供的被调查公众的情况与报告书设定条件的调查公众情况不一致，而被告和县环保局据此作出和环行审（2012）046号批复是违法的。根据《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第十九条的规定：建设单位或者其委托的环境影响评价机构调查公众意见可以采取问卷调查等方式，并应当在环境影响报告书的编制过程中完成。问卷的发放数量应当根据建设项目的具体情况，综合考虑环境影响的范围和程度、社会关注程度、组织公众参与所需要的人力和物力资源以及其他相关因素确定。该规定说明环境影响报告书必须有公众意见项目，但公众意见调查的人数及范围无具体的数额及地域的限制。被告在环境许可行为中未取得相关单位提供与报告书载明的份数相同的《调查表》，应属于未完全尽到审慎审查的义务，但被告在本案中依法对被诉的行政行为予以公示、公告，保障了利害关系人的陈述、申辩权，且本案无证据表明涉案行政行为违反《暂行办法》规定，故被告未完全尽到审慎审查的义务的行为不导致整个许可行为违法，其行为是被诉行政许可行为的一个瑕疵行为，被告在今后的工作中应予改进；综上，原告的诉讼请求不能成立，依法不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告朱龙的诉讼请求。本院二审经审理查明：原审第三人八一老山石料厂位于和县石杨镇八禁行政村丰村，主要从事建筑石料用灰岩矿的开采、加工和销售。2011年11月，其委托丹东轻化工研究院有限责任公司对其30万吨／年建筑用灰岩矿采矿技改扩建项目进行环境影响评价，编制环境影响报告书。丹东轻化工研究院有限责任公司在接受原审第三人的委托后，按照《暂行办法》第八条的规定，于2011年11月8日在和县环保局网站上对八一老山石料厂30万吨／年建筑用灰岩矿采矿项目予以公示，同年11月22日，又按照《暂行办法》第九条规定，在和县环保局网站上公示八一老山石料厂30万吨／年建筑用灰岩矿采矿技改扩建项目环境影响评价，以征求公众意见。公示期满后，丹东轻化工研究院有限责任公司进行了公众意见调查。《环评报告书》编制完成后，八一老山石料厂于2012年3月7日，向和县环保局提交了《关于请求对和县石杨镇八一老山石料厂30万吨／年建筑用灰岩矿采矿技改扩建项目环境影响报告书进行审查批复的报告》的申请。和县环保局于2012年5月14日作出和环行审（2012）046号批复。批复原则同意该项目按《环评报告书》的内容建设。本院二审认为：上诉人朱龙居住的和县石杨镇八禁村委会丰村自然村，在原审第三人八一老山石料厂技改扩建项目环境影响范围内，因此与和县环保局对该项目的环境行政审批行为有法律上的利害关系，有权提起行政诉讼。《安徽省环境保护条例》第七条第一款规定：县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内环境保护工作实施统一监督管理。第十八条第二款规定：县级以上人民政府环境保护行政主管部门负责审批由本级人民政府及其有关部门审批、核准或者备案的建设项目环境影响评价文件。故和县环保局具有对八一老山石料厂技改扩建项目环境影响报告书的审批职权。本案的争议焦点为：1、和县环保局对《环评报告书》中公众参与章节的内容有无尽到审查义务。2、和县环保局作出的和环行审（2012）046号批复是否合法。《暂行办法》第五条规定：建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，应当公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。原审第三人八一老山石料厂委托的丹东轻化工研究院有限责任公司根据上述规定编制《环评报告书》。提交和县环保局对其建设项目的环境影响报告书予以审批。根据《暂行办法》第十三条规定：环境保护行政主管部门应当在受理建设项目环境影响报告书后，在其政府网站或者采用其他便利公众知悉的方式，公告环境影响报告书的有关信息；环境保护行政主管部门公告的期限不得少于10日，并确保其公开的有关信息在整个审批期限之内均处于公开状态；环境保护行政主管部门根据本条第一款的规定的方式征求意见后，对公众意见较大的建设项目，可以采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式再次公开征求公众意见；环境保护行政主管部门在作出审批或者重新审核决定后，应当在政府网站公告审批或者审核结果。和县环保局在本案中未提供证据证明其在审批过程中，依法履行上述规定的公示、公告，征求公众意见等程序。属程序违法，剥夺了利害关系人朱龙的知情权、参与权。且和县环保局在审批过程中，未对《环评报告书》的编制单位保存的97份《调查表》予以审查，属未尽到审慎审查之义务。综上，一审法院认为和县环保局已经依法对其作出的环评批复予以公示、公告，且无证据证明被诉具体行政行为违反《暂行办法》的规定，属认定事实有误。被上诉人和县环保局作出的和环行审（2012）046号批复程序违法，并且被诉具体行政行为没有适用法律规定，依法应予撤销。上诉人朱龙的上诉理由成立，应予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项第1、2、3目之规定，作出判决：一、撤销安徽省马鞍山市和县人民法院（2014）和行初字第00041号行政判决；二、撤销被上诉人和县环境保护局于2012年5月14日作出的和环行审（2012）046号批复。申诉人和县环保局不服二审判决向本院申诉称：1、一、二审法院对本案的审理都违反了《行政诉讼法》第五十二条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规为依据”。一二审法院在审理中都是依据国家环保总局发2006（26）号《环境影响评价公众参与暂行办法》，该文件既不是法律法规，也不是部门规章，仅是规范性文件。2、二审法院在没有查清和县环保局对公众参与内容审查的负有何种法定义务的情况下，认定和县环保局未尽审慎审查义务，没有法律依据。同样在没有查清和县环保局进行环评批复程序的情况下，认定和县环保局批复程序违法，没有法律依据。故二审法院在没有查明和县环保局批复缺乏哪些证据、违反了哪条法定程序和法律规定情况下，判决撤销和县环保局批复是错误的。3、环保总局发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》一直以来没有统一的要求和执行标准，直至2013年11月14日环保部下发的《建设项目环境影响评价政府信息公开指南试行》后，我省才按照文件要求规范公众参与程序。故第三人申报、申请许可过程是合法的，和县环保局的批复是在2012年5月作出的，没有侵犯朱龙的实体权利，只涉及知情权，可通过其他方式弥补信息公开缺陷。被申诉人朱龙辩称：马鞍山市中级人民法院终审判决适用法律正确，请求驳回申诉人申诉请求。原审第三人述称：同意申诉人的申诉意见，本案一审原告朱龙没有诉权，已超过法定起诉期限，不符合主体资格。第三人在本起行政许可案件中，没有任何过错，该行政许可行为没有侵害一审原告的实体权利，不应当被撤销。请求法院撤销二审判决，维持一审判决。本院经审查认为：本案争议焦点为：本院二审判决撤销和县环保局和环行审（2012）046号批复是否符合法律规定。1、和县环保局批复行为是否违反工作程序。国家环保总局发2006（26）号《环境影响评价公众参与暂行办法》第十三条规定：环境保护行政主管部门应当在受理建设项目环境影响报告书后，在其政府网站或者采用其他便利公众知悉的方式，公告环境影响报告书的有关信息；环境保护行政主管部门在作出审批或者重新审核决定后，应当在政府网站公告审批或者审核结果。该办法规定了环境保护行政部门进行建设项目环境影响评价审批的工作程序，即必须进行建设项目环境影响评价受理公告和结果公告。本院二审查明的事实表明，和县环保局没有以自己的名义在其政府网站或采用其他便利公众知悉的方式，公告本案建设项目环境影响报告书有关信息及建设项目环境影响评价批复信息，违反了国家环保总局上述办法规定的程序。2、和县环保局是否必须执行国家环保总局办法。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条规定：地方各级人民政府必须依法履行职权。第五十九条规定：县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）、执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令等。和县环保局作为国家环保总局的下级行政机关，依法应当执行国家环保总局的各项决定。和县环保局申诉称国家环保总局发2006（26）号《环境影响评价公众参与暂行办法》虽然在2006年3月18日施行，但该文件执行上一直没有统一的要求和执行标准，以此作为其不履行职责之由不能成立，该申诉意见本院不予支持。3、本院二审判决适用法律是否正确。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章。《中华人民共和国立法法》第八十条规定：国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。国务院《规章制定程序条例》第六条规定，规章的名称一般称“规定”、“办法”。国家环保总局有权制定规章，其制定的2006（26）号《环境影响评价公众参与暂行办法》属于部门规章，应当作为人民法院审理行政案件参照依据。和县环保局认为该办法不属于规章而是规范性文件，不应参照适用的意见与法律规定相左，本院不予采信。另外，最高人民法院法（2004）96号《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定：人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。即便如申诉人所称2006（26）号《环境影响评价公众参与暂行办法》是规范性文件，其内容亦合法、有效、合理、适当。故二审法院以该办法所规定的内容为依据，确认和县环保局批复违反了应当进行公示的法定程序，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目规定，撤销和环行审（2012）046号批复并无不当。申诉人提出的申诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回和县环境保护局的再审申请。审 判 长 叶文胜审 判 员 席 伟代理审判员 张鹏鹏二〇一五年五月二十七日书 记 员 季 洋附相关法条：最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。 百度搜索“”