（2015）济行初字第11号
裁判日期: 2015-05-27
公开日期: 2015-06-15
案件名称
郭新凯与济南市城乡建设委员会等行政不作为一审行政判决书
法院
山东省济南市中级人民法院
所属地区
山东省济南市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
郭新凯,济南市城乡建设委员会,济南高新技术产业开发区管理委员会,山东中海华创地产有限公司
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第三十八条第一款，第六十九条，第七十二条；《中华人民共和国建筑法（2011年）》：第六十三条；《建设工程质量管理条例》：第四十三条第一款；《建设领域违法违规行为举报管理办法》：第七条，第十条第一款，第十二条第一款；《建设工程质量投诉处理暂行规定》：第十七条，第十八条
全文
山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）济行初字第11号原告郭新凯，男，1953年11月23日出生，汉族，山东科技沃尔特有限公司退休职工，住济南市。被告济南市城乡建设委员会，住所地济南市。法定代表人田庄，主任。委托代理人张兆海，济南市城乡建设委员会工作人员。委托代理人肖理哲，北京市德恒律师事务所济南分所律师。被告济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地济南市。法定代表人张新文，主任。委托代理人王新，山东大正泰和律师事务所律师。委托代理人吴秀丽，济南高新技术产业开发区管理委员会建设局工作人员。第三人山东中海华创地产有限公司，住所地济南市。法定代表人欧阳国欣，董事长。委托代理人孙月萍，山东尚明律师事务所律师。原告郭新凯因要求被告济南市城乡建设委员会（以下简称市建委）、济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）履行处理其举报的职责，于2015年1月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2015年2月9日、2015年3月18日公开开庭审理了本案。原告郭新凯，被告市建委的委托代理人张兆海、肖理哲，被告高新管委会的委托代理人王新、吴秀丽，第三人山东中海华创地产有限公司（以下简称中海公司）的委托代理人孙月萍到庭参加诉讼。因案情复杂，经山东省高级人民法院同意延长审限至2015年6月14日。本案现已审理终结。原告诉称，2014年10月15日，原告向被告市建委实名举报第三人中海公司在奥龙观邸67、68、69号楼装饰装修工程中的无证施工和弄虚作假骗取综合验收备案证明强行交房问题，并提出四项查处请求：1、严厉查处涉案单位的违法建设行为，责令涉案单位补办相关手续和税费，严肃查处涉案渎职、失职人员，以儆效尤；2、撤销［济综验字第2013050）“房地产开发项目分期综合验收备案证明”，视涉案单位补办相关手续、补缴相关税费情况，在涉案单位对涉案工程组织竣工验收合格后重新按程序办理备案证明；3、暂停涉案单位办理涉案房产产权手续。一个没有监理，没有质量监督，没有环境质量检测的违法工程，已造成大量质量问题和严重隐患，也是对广大业主健ＸＸ命权的漠视和侵害，对建筑市场秩序的严重干扰和破坏，继续为这样的违法工程办理合法产权手续，不仅危害广大业主的合法权益，更是对国家法律、政府公信的亵渎和挑战；4、由市建委直接督办该案。高新管委会建设局作为涉案工程的属地建设行政主管部门，对发生在眼皮下的违法行为应知应晓，但事前视而不见，事后不予查处，原告亲自到其部门举报却推诿不理，原告有理由认为高新管委会建设局已不具备受理该案的法律素质和行政能力。被告市建委收到原告的举报信后，当天打电话到被告高新管委会所属工程质量监督站进行查证，并于2014年10月16日得到该站书面答复，确认在对第三人工程质量监督范围中不包括精装修相关内容，但没有回答原告四项请求。随后，市建委以公函形式将本人举报信转交高新管委会查处，要求高新管委会于2014年12月10日前将查处意见回复原告。但自此之后，虽经原告多次电话查询和当面询问再未得到答复。根据上述事实，原告认为：两被告不是由于未尽审查义务失职就是故意为本案第三人涉案金额巨大的违法装饰装修工程采用弄虚作假手段办理了竣工验收备案和综合验收备案证明，成就了第三人将违法工程以合法形式强行交付原告和广大业主，致使原告斥巨资购买的商品房因严重质量问题至今不能适用，直接严重侵害原告的合法财产权和健康权，两被告的上述行政行为与原告受到的严重侵害后果之间存在直接、明确的法律和事实上的因果关系。之后又在原告实名举报第三人违法建设行为并经查证属实后，已知、明知第三人严重违法仍推诿扯皮，故意拖延不依法查处纠正第三人违法行为，使原告已经受到的严重侵害无法消除并仍在继续。综上所述，原告所举报的第三人违法行为和提出的四项查处请求，均属于两被告行政职权范围且属于必须以法律法规授权进行查处，但自原告举报提出查处请求至今已近90天，两被告都未对第三人的违法事实依法定职权进行查处和答复，明显违反了国家《行政诉讼法》、《建设工程质量管理条例》和《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》等一系列法律法规的相关规定，实属典型的行政不作为。诉讼请求：1、判决被告限期履行法定职责，依法对原告举报第三人的违法事实进行严肃查处；2、判决被告对原告四项请求予以明确答复；3、诉讼费由被告承担。原告郭新凯向本院提交了以下证据：1、违法大型装饰装修工程举报信；2、政府信息公开答复函；3、交房通知书；4、住宅质量分户验收记录表；5、建筑工程质量监督报告；6、房屋工程竣工验收备案单；7、房屋分期综合验收备案证；8、举报人房屋质量问题声明；9、消费者投诉中海房屋严重质量问题；10、《济南市城乡建设委员会关于转办郭新凯举报中海奥龙观邸违法装饰装修问题的函》；11、济南高新区工程质量与安全监督站出具的《关于中海奥龙观邸举报信的情况说明》；12、工程质量投诉情况登记表；13、中海物管关于原告房屋整改及空置证明；14、第三人交给原告的无效空气质量检测报告；15、公共设施验收备案的原始文件；16、第三人室内环境空气质量分户验收记录表；17、电话录音1；18、电话录音2；19、涉案67号楼住宅工程质量分户验收记录；20、涉案68楼住宅工程质量分户验收记录；21、中房信奥龙观邸广告；22、济南房产网网页截图；23、搜狐焦点济南楼盘1；24、搜狐焦点济南楼盘2；25、搜狐焦点济南楼盘3；26、房产中介网页；27、第三人济南日报广告；28、第三人齐鲁晚报广告；29、通话详单。被告市建委答辩称，原告诉讼请求缺乏事实与法律依据，请求法院依法驳回其诉讼请求，市建委在期限内已经履行了法定职责。1、市建委在收到原告举报材料后，及时转交下一级主管部门，程序合法。原告提交举报材料的时间是2014年10月15日，市建委收到举报后，当天即向工程所在地建设行政主管部门即高新区建设局了解情况，要求高新区建设局落实相关情况后向市建委反馈。高新区质监站于2014年10月16日回复市建委，市建委接高新区质监站回复后，认为其回复存在主体不合适及回复内容不全面的问题，市建委于2014年10月17日，书面向高新区建设局发函，通知高新区建设局根据举报问题会同相关部门尽快调查处理，于12月10日前将处理意见回复市建委及举报人。上述处理情况，市建委及时向原告进行了反馈，并向原告出示了高新区质监站的回复和转办函。因市建委不属于原告举报问题的直接主管部门，根据《建设领域违法违规行为举报管理办法》（建法（2002）185号）第九条的规定，应当在3个工作日内转交下一级主管部门处理，并且在期限内，市建委一直多次督促下一级主管部门进行调查处理，充分履行了法定职责。2、市建委在法定期限内向原告反馈处理意见。高新区建设局2014年12月11日，向市建委反馈一份“关于奥龙观邸业主郭新凯纠纷案的说明”并附一份济南市中级法院行政裁定书，告知原告主张撤销奥龙观邸69号楼竣工验收备案单的请求一审法院已经裁定驳回，正在走二审程序。市建委将相关信息向原告进行了核实，因为两部门答复后原告依然不满意，市建委为切实保护举报人利益，再次要求高新区建设局进行详细调查，尽快正式答复举报人。2015年1月16日，高新区建设局向市建委报送了“关于市建委转办郭新凯举报中海奥龙观邸违法装饰装修的函的调查情况的报告”。高新区质监站与高新区建设局，已经三次对原告举报事项进行了答复，并详细说明其中原因及依据并附有相关材料，该答复已经在责任范围履行了应尽职责。综上所述，市建委严格履行了职责，并积极给予原告答复，原告诉称市建委不作为并不存在，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市建委于2015年1月26日向本院提交了以下证据、依据：1、原告提交的《违法大型装饰装修工程举报信》，原告举报材料的落款时间是2014年10月15日；2、济南高新区工程质量与安全监督站出具的《关于中海奥龙观邸举报信的情况说明》，内容是：该项目由高新监督站负责质量安全监督。在工程建设过程中，依据经审查合格的施工图纸及相关行政批文进行监督，工程技术资料及现场实体监督抽查中均不包含精装修相关内容。项目竣工后由参建各方责任主体组织验收，并且已经通过综合验收备案，从程序上具备交付使用条件。对于业主举报的装饰装修违法行为应由相关执法部门依法查处。该证据证明市建委及时履行其职能，于2014年10月16日将原告的举报信转交并要求济南高新区工程质量与安全监督站给予回复，济南高新区工程质量与安全监督站给予回函，市建委已反馈给原告；3、《济南市城乡建设委员会关于转办郭新凯举报中海奥龙观邸违法装饰装修问题的函》，证明被告积极履行其职能，于2014年10月17日发函并转交原告举报材料，要求高新区建设局针对举报材料调查处理并及时回复；4、高新区建设局《关于奥龙观邸业主郭新凯纠纷案的情况说明》，证明高新区建设局于2014年12月11日针对原告举报材料进行回函，市建委及时反馈给原告；5、高新区建设局《关于“市建委转办郭新凯举报中海奥龙观邸违法装饰装修的函”的调查情况说明》及附件，证明鉴于原告对高新区建设局及质监站的回复不满意的情况下，市建委再次要求高新区建设局重新给予答复，高新区建设局于2015年1月16日再次进行复函说明。被告高新管委会答辩称，一、原告的起诉不属于人民法院受理行政诉讼案件的受案范围。原告的第一项诉讼请求是要求被告履行法定职责，对第三人的违法事实予以查处，第二项诉讼请求是要求对四项举报事项予以答复。原告提出的这两项诉讼请求不符合《行政诉讼法》第十二条规定的人民法院受理行政诉讼案件的受案范围。二、对于原告要求对其提出的四项请求予以答复，因原告是向第一被告提出的举报，没有向我单位提出。因此，我单位无法予以答复。三、原告在举报信中举报案外人深圳瑞和建筑装饰有限公司未办理备案手续，要求撤销“济综验字第2013050号”备案证明、要求暂停涉案单位办理涉案房产产权手续以及补交税费等事项均不属于我单位的职责范围，我单位无权处理。四、关于原告举报案外人深圳瑞和建筑装饰有限公司无证施工的问题。《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定：“在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县。工程建设投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。”办理施工许可证是依申请而作出的行政许可，我单位未收到有关申请，因此不存在违法行政的问题。高新管委会所属建设局在收到市建委的转办函后，经调查，原告举报的涉案装修工程的投资额不足30万元，建筑面积不足300平方米，故可不办理施工许可证。因此，原告举报的无证施工问题不能成立。我单位已经函复市建委。建设部《建设领域违法违规行为举报管理办法》第十条规定：“对于上级主管部门转交核查的举报，应当按照规定的时间完成核查工作，并向上级主管部门提出处理意见”。据此，我单位无权向原告送达处理意见。综上，原告的起诉不能成立，我单位不存在违法行政情况。被告高新管委会于2015年1月26日向本院提交了以下证据、依据：1、工程竣工验收报告；2、山东省建设工程施工图审计文件审查合格书；3、调查情况报告。高新管委会用以上证据证明涉案装修工程可不办理施工许可证，第三人不存在无证施工问题，原告举报不实。所依据的规范性文件有：1、《建筑工程施工许可管理办法》（建设部令第91号，2001年7月4日修订）；2、济建发（2011）21号关于印发《济南市外地进济建筑业企业监督管理办法》的通知；3、建法（2002）185号关于印发《建设领域违法违规行为举报管理办法》的通知。第三人中海公司述称，一、第三人无违法、违规建设行为。第三人在奥龙观邸67、68、69号楼的装饰装修工程并不违反相关法律法规的规定，该工程是原告个人单独委托第三人进行装修，根据《建设工程施工许可管理办法》第二条第二款的规定，工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。《山东省建筑工程装饰装修管理办法》第二十条规定：“装饰装修工程投资额在30万元以上的应采用招标方式发包。”涉案楼房均属个人委托装修，投资在30万元以下，面积也不超过300平方米，不需要办理招标和施工许可证。二、第三人建设的奥体东3-2地块二期工程69号楼，已于2012年12月26日经建设单位、监理单位、设计单位以及施工单位验收合格，手续完备，并报房地产开发行政主管部门办理竣工验收备案手续。2013年6月28日取得了该项目分期竣工综合验收备案证明。因此，中海公司无违法违规建设行为，被告亦无失职行为。第三人中海公司向本院提交的证据有：1、济南市商品房买卖合同；2、中海奥龙观邸69号楼-2201户委托装修合同；3、山东省建设工程施工图设计文件审查合格书；4、建筑工程竣工验收报告。经庭审质证，原告对市建委的证据提出以下质证意见：对1号证据没有异议；对证据2-5号证据的真实性和关联性无异议，但认为2-5号证据不能证明市建委已履行法定职责，不具有合法性。高新管委会、中海公司对市建委的证据无异议。原告对高新管委会的证据的真实性和关联性无异议，但认为涉案装修工程应该办理施工许可证，因此高新管委会提供的《工程竣工验收报告》、《山东省建设工程施工图审计文件审查合格书》、《调查情况报告》均不具有合法性。市建委、中海公司对高新管委会的证据无异议。原告对中海公司的1、2号证据的关联性无异议，但认为该两份证据与原件不一致，不具有真实性和合法性；原告对中海公司的3、4号证据的关联性和真实性无异议，但认为不具有合法性。市建委、高新管委会对中海公司的证据无异议。市建委对原告提交的1、2、7、10、11号证据无异议，对其余证据的真实性无法核实，不予认可。高新管委会对原告提交的1、2、5、6、10-12号证据无异议，对其余证据认为与本案不具有关联性。中海公司对原告的1-7、10-16、19、20号证据无异议，原告的其余证据不具有合法性、真实性或关联性。本院对证据作如下确认：原、被告及第三人的证据真实、合法，与本案有关联，本院予以确认。经审理查明，原告郭新凯系中海奥龙观邸69号楼业主。2014年10月15日，原告向被告市建委实名举报第三人中海公司在奥龙观邸67、68、69号楼装饰装修工程中的无证施工和弄虚作假骗取综合验收备案证明强行交房问题，并提出四项查处请求：1、严厉查处涉案单位的违法建设行为，责令涉案单位补办相关手续和税费，严肃查处涉案渎职、失职人员，以儆效尤；2、撤销［济综验字第2013050）“房地产开发项目分期综合验收备案证明”，视涉案单位补办相关手续、补缴相关税费情况，在涉案单位对涉案工程组织竣工验收合格后重新按程序办理备案证明；3、暂停涉案单位办理涉案房产产权手续；4、由市建委直接督办该案。被告市建委收到原告的举报信后，当天打电话向工程所在地建设行政主管部门即高新区建设局了解情况，要求高新区建设局落实相关情况后向市建委反馈。高新区质监站于2014年10月16日作出《关于中海奥龙观邸举报信的情况说明》并回复市建委，市建委接高新区质监站回复后，认为其回复存在主体不合适及回复内容不全面的问题，市建委于2014年10月17日，书面向高新区建设局发函，通知高新区建设局根据举报问题会同相关部门尽快调查处理，要求其于12月10日前将处理意见回复市建委及举报人。上述处理情况，市建委及时向原告进行了反馈，并向原告出示了高新区质监站的回复和转办函。2014年12月11日，高新区建设局作出《关于奥龙观邸业主郭新凯纠纷案的说明》并附一份本院行政裁定书，告知原告主张撤销奥龙观邸69号楼竣工验收备案单的请求一审法院已经裁定驳回，正在二审程序中。市建委将相关信息向原告进行了核实，因为原告依然不满意，市建委再次要求高新区建设局进行详细调查，尽快正式答复举报人。2015年1月16日，高新区建设局向市建委报送了《关于市建委转办郭新凯举报中海奥龙观邸违法装饰装修的函的调查情况的报告》，认为原告郭新凯所反映问题不属实，同时，高新区建设局责令中海公司对郭新凯的家庭装修质量问题，依法按照合同约定予以保修。市建委、高新管委会未将《关于奥龙观邸业主郭新凯纠纷案的说明》、《关于市建委转办郭新凯举报中海奥龙观邸违法装饰装修的函的调查情况的报告》向原告反馈或送达。原告多次电话查询和当面询问再未得到答复。原告郭新凯以市建委、高新管委会行政不作为为由，于2015年1月15日向本院提起行政诉讼。请求：1、判决被告限期履行法定职责，依法对原告举报第三人的违法事实进行严肃查处；2、判决被告对原告四项请求予以明确答复；3、诉讼费由被告承担。本院认为，本案的争议焦点为：1、被告针对原告的举报是否具有作为的义务和职责？2、被告的行为是否构成不履行法定职责？关于第一个焦点问题，即被告针对原告的举报是否具有作为的义务和职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”本案中，原告的举报系向市建委提出的，原告未向高新管委会提交举报信。高新管委会的作为义务来源于市建委的转办函，应视为市建委对高新管委会的内部委托，因此，高新管委会应对市建委就转办事项负责，而无需对原告负责，故原告起诉高新管委会不履行法定职责的理由不成立，对其诉讼请求应予驳回。《中华人民共和国建筑法》第六十三条规定：“任何单位和个人对建筑工程的质量事故、质量缺陷都有权向建设行政主管部门或者其他有关部门进行检举、控告、投诉。”《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款规定：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。”本案中，原告认为其购买的房屋存在质量问题，其有权向建设行政主管部门检举、控告、投诉，市建委作为建设行政主管部门，具有接受并处理原告检举、控告、投诉事宜的义务和职责。关于第二个焦点问题，即被告的行为是否构成不履行法定职责。《建设领域违法违规行为举报管理办法》第七条规定：“主管部门对于举报的受理和处理，一般应当按照下列程序进行：（一）登记举报材料；（二）根据举报内容进行分类；（三）移送有关部门核查或者直接核查；（四）研究做出处理决定，其中上级部门要求反馈处理情况的应当按期反馈，对有通讯地址的署名举报人应当回复处理情况；（五）分类整理有关资料，立卷归档。”第十条第二款规定：“对于上级主管部门转交核查的举报，应当按照规定的时间完成核查工作，并向上级主管部门提出处理意见；对于情况复杂，一时难以查清或者需要同有关部门协调后方可提出处理意见的，应当定期向上级主管部门反馈工作进展情况。”第十二条第一款规定：“上级主管部门应当加强对下级主管部门受理和处理举报情况的监督检查，必要时应当派人到承办地区或者单位进行督办。”《建设工程质量投诉处理暂行规定》第十七条规定：“对于投诉的工程质量问题，投诉处理机构要本着实事求是的原则，对合理的要求，要及时妥善处理；暂时解决不了的，要向投诉人作出解释，并责成工程质量责任方限期解决；对不合理的要求，要作出说明，经说明后仍坚持无理要求的，应给予批评教育。”第十八条规定：“对注明联系地址和联系人姓名的投诉，要将处理的情况通知投诉人。”本案中，市建委收到原告的举报材料后，按照属地管理原则将举报信转交高新区相关部门办理并不违反上述法律规定，高新区相关部门经过核查后，向市建委反馈了核查结果，亦并无不当。但不论是高新区管委会还是市建委，都没有将投诉处理结果向原告反馈或作出解释，造成原告所举报、投诉事宜未能及时、全面地得到主管机关的回应，市建委的行为构成未全面履行法定职责。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决如下：一、限被告济南市城乡建设委员会自本判决生效之日起60日内对原告郭新凯的举报事项履行法定职责；二、驳回原告郭新凯对被告济南市城乡建设委员会的其他诉讼请求；三、驳回原告郭新凯对被告济南高新技术产业开发区管理委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由被告济南市城乡建设委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长 孙继发代理审判员 陈 伟人民陪审员 韦 冉二〇一五年五月二十七日书 记 员 徐彬彬 微信公众号“”