（2014）建行初字第181号
裁判日期: 2015-05-25
公开日期: 2015-12-15
案件名称
原告万秀英与被告南京市建邺区城市管理行政执法局申请撤销强制执行决定一审行政判决书
法院
南京市建邺区人民法院
所属地区
南京市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
万秀英,南京市建邺区城市管理行政执法局
案由
法律依据
《中华人民共和国行政处罚法》：第十六条，第二十四条；《中华人民共和国城乡规划法》：第四十一条第一款，第四十条第一款；《南京市城市规划条例（2004年修正）》：第二条第一款；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第五十六条
全文
南京市建邺区人民法院行 政 判 决 书（2014）建行初字第181号原告万秀英，女，1944年3月26日生，汉族。委托代理人陈忠明，江苏志仁律师事务所律师。被告南京市建邺区城市管理行政执法局。法定代表人张超英，局长。委托代理人张艳峰，江苏汇丰锦律师事务所律师。原告万秀英诉请撤销被告南京市建邺区城市管理行政执法局（以下简称区行政执法局）作出的宁城执建强执字（2014）第029号强制执行决定一案，本院立案受理后，向被告区行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月13日公开开庭审理了本案。原告万秀英的委托代理人陈忠明、被告区行政执法局的委托代理人张艳峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年6月10日，区行政执法局作出宁城执建强执字（2014）第029号强制执行决定，决定自2014年6月14日起，对万秀英位于南京市建邺区江心洲红光二队XX号219.37㎡的违法建设强制拆除。区行政执法局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据材料及法律依据：证据：1、《案件调查及现场勘察记录》。证明：万秀英的违法建筑位于建邺区江心洲红光二队XX号，面积是219.37㎡，结构是砖木、砖混、简披。2、《核查通知书》。证明：区行政执法局要求万秀英于2012年9月8日上午携带有关规划审批手续到江东北路16号接受审查。3、《违章建筑拆除调查情况表》。证明：万秀英的建筑总面积是338.97㎡，扣除土地证上记载的房屋面积119.6㎡，违法建筑面积为219.37㎡。4、《案件立案审批表》。证明：区行政执法局2012年9月9日对万秀英的违法建筑立案查处。5、《违法建设审核认定表》。证明：万秀英未办理过建设工程规划许可证。6、《限期拆除告知书》。证明：区行政执法局要求万秀英四日内自行拆除本案的违法建筑。7、《限期拆除决定书》及送达回证。证明：区行政执法局2012年11月8日作出《限期拆除决定书》，并送达给万秀英。8、《履行行政决定催告书》及送达回证。证明：万秀英未在规定期限内自行拆除违法建筑，区行政执法局要求其在4日内履行相关的行政决定。9、《强制执行决定书》及送达回证。证明：经催告后，万秀英仍未拆除违法建筑，区行政执法局作出《强制执行决定书》，并送达给万秀英。10、证明。证明：区行政执法局向万秀英送达有关法律文书时，见证人为江心洲街道洲泰村村委会工作人员。11、两名执法队员的工作证复印件。证明：区行政执法局执法队员具有合法的执法身份。法律依据：1、《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第五条、第十五条。2、住房和建设部关于印发《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的通知（建法（2012）99号）第四条、第七条、第八条、第十四条。原告万秀英诉称，本人系建邺区江心洲街道洲泰村村民，自建房屋位于江心洲街道红光二队XX号。2014年6月，本人收到被告送达的宁城执建强执字（2014）第029号《强制执行决定书》，责令本人拆除违法建筑面积219.37㎡。本人认为该行政决定书无任何法律依据和事实依据。本人于2012年11月15日收到《限期拆除决定书》，该决定书责令本人2012年11月12日前拆除违法建筑面积219.37㎡。因此，本人收到决定书时已经超过了该决定书所规定的履行期限，即使想履行也无法履行。本人的房屋于2000年前建成，当时并未办理乡村建设规划许可证。2000年6月14日本人已经向原南京市雨花台区江心洲乡乡村建设办公室提出了申领乡村建设规划许可证，原南京市雨花台区江心洲乡乡村建设办公室已经受理，原告已实际缴纳工本费20元。因此，本人已经履行了申领乡村建设规划许可证的手续。2000年6月14日，本人已经向原南京市雨花台区江心洲乡土地管理所提出了用地申请，并交纳土地有偿使用费92.4元以及土地权属调查费13.2元，土地管理所出具了土地登记收件单。因此，本人不仅申领了乡村土地建设规划许可证，也及时向土地部门申请办理用地审批手续，履行了《中华人民共和国城乡规划法》所规定的“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”的规定。2000年6月14日，原江心洲乡乡村建设办公室对本人未办理乡村建设规划许可证的行为进行了处罚，本人当场交纳了超占费129.4元。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，区行政执法局不能就这一行为再次对本人进行处罚。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”江心洲街道原先并不属于镇规划区，本人在自家宅基地进行房屋建设属于农村村民住宅建设，也不属于法律所规定的进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设。因此。区行政执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，对本人进行处罚属于法律适用错误。区行政执法局作出的宁城执建限拆字（2012）第099号《限期拆除决定书》效力待定，未经详尽调查就作出相应裁决，存在事实不清、法律适用错误。本人已向建邺区人民法院申请撤销该项决定。现请求撤销区行政执法局作出的宁城执建强执字（2014）第029号《强制执行决定书》，并申请暂时中止执行。万秀英向本院提交了以下证据：1、宁城执建强执字（2014）第029号《强制执行决定书》。证明：区行政执法局作出的具体行政行为。2、2000年6月14日，原南京市雨花台区江心洲乡乡村建设办公室所出具的工本费、超占费、权属调查费、土地有偿使用费的收据各一份。证明：万秀英2000年已经建成近300平方米的房屋，当时已经向相关部门申请领取村镇工程规划许可证以及宅基地使用证。3、土地登记收件单。证明：万秀英当时已经向土地管理部门申请换发新的土地使用证。4、2001年5月南京市雨花台区房地产管理局出具的《指界通知书》一份。证明：万秀英现在的房屋系合法建筑。5、现场照片2张。证明：万秀英的房屋已建成14年，区行政执法局所认定的合法建筑面积与事实不符。被告区行政执法局辩称，万秀英违法建设的行为事实清楚，应承担相关法律责任。首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。万秀英建设房屋应当遵守相关城乡规划的法律规定。本案中，对于《强制执行决定书》所涉及的219.37㎡建筑，万秀英并未在规定的期限内提供合法的规划审批手续或证明材料，而且建邺区具有城乡规划职能的部门也已经出具意见，明确万秀英并未办理过有关的规划许可。万秀英的陈述，并不能改变其未取得规划审批手续的事实。因此，万秀英的违法建设行为事实清楚，应当拆除有关的违法建筑。其次，本局作为建邺区城市管理执法部门，依照有关法律法规的规定，对万秀英的违法建设行为实施查处，符合有关城乡规划的法律规定。同时，本局对万秀英作出的是限期拆除决定和行政强制执行决定，并不是罚款，也不违反有关行政处罚的法律规定。再次，本局在执法过程中，进行了现场勘察、收集调取了有关证据，先后向万秀英制作和送达了有关法律文书，要求万秀英提供有关书面说明、规划（建设）部门相关手续，告知了万秀英拟作出有关决定的事实、理由和依据及万秀英的陈述、申辩、复议和诉讼等权利。在万秀英未依法履行相关拆除义务的情况下，本局又依法进行了催告。上述执法程序，符合法律程序。综上，万秀英的诉讼请求缺乏事实和法律依据，恳请贵院查明事实，予以驳回。经庭审质证，万秀英对区行政执法局提交证据的质证意见为：对证据1的真实性、关联性及形成时间、证明效力均不予认可。对证据2-4的真实性、合法性、关联性均不认可。对证据5的真实性无异议，对形成时间有异议。对证据6的真实性无异议，对其内容有异议。对证据7的真实性认可，合法性、关联性及证明目的均不予认可。对证据8《履行行政决定催告书》的真实性认可；送达回证的真实性不予认可。对其合法性、关联性均不予认可。对证据9《强制执行决定书》的真实性认可，合法性不认可；送达回证的真实性、合法性均不认可。对证据10的合法性、关联性均不予认可。对证据11的真实性认可，关联性、合法性不予认可。区行政执法局对万秀英提交证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据2、4、5的真实性、关联性均有异议。对证据3的真实性、关联性有异议，对证明目的不予确认。本院对区行政执法局、万秀英提供的证据作如下确认：区行政执法局提交证据均为具体行政行为作出的过程中收集与形成，具备了证据的真实性、合法性、关联性原则，予以采信。万秀英提交的证据1真实、合法，与本案相关联，予以采信。对证据2－5真实性、合法性予以采信，对证明目的不予采信。经审理查明，2012年9月7日，区行政执法局对万秀英位于江心洲街道红光二队XX号的建筑物进行现场堪察。经堪察，该建筑物面积338.97㎡，其中砖混179.21㎡、砖木99.4㎡，披房37.14㎡，其他23.22㎡。因万秀英现场无法提供规划部门的审批手续，区行政执法局向万秀英发出了《核查通知书》，责令万秀英于9月8日上午携带有关的规划审批手续材料到江东北路16号接受审查。2012年9月9日，区行政执法局对万秀英的上述建筑物立案查处。《违章建筑拆除调查情况表》中记载，万秀英的“合计面积”为338.97㎡，其中“有证总面积”为119.6㎡、“违建总面积”为219.37㎡。同年9月14日，区行政执法局向万秀英发出了《限期拆除告知书》，以万秀英在江心洲街道红光二队XX号219.37㎡建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令万秀英在收到告知书之日起4日内自行拆除。同年11月8日，区行政执法局向万秀英送达了宁城执建限拆字（2012）第099号《限期拆除决定书》，以万秀英未按《限期拆除告知书》的要求，自行拆除江心洲街道红光二队XX号219.37㎡建筑物，且无正当理由，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令其于2012年11月12日前拆除上述违法建设。如不服本决定，可在接到本决定书之日起六十日内，向建邺区人民政府或南京市城市管理行政执法局申请行政复议，也可以在收到本决定书之日起三个月内直接向建邺区人民法院起诉。2014年6月10日，区行政执法局向万秀英送达了宁城执建强执字（2014）第029号《强制执行决定书》，决定自2014年6月10日起，对万秀英位于本市建邺区江心洲街道红光二队XX号219.37㎡建筑物组织强制拆除。2014年7月23日，万秀英对宁城执建限拆字（2012）第099号《限期拆除决定书》决定不服，向本院提起诉讼，要求撤销区行政执法局2012年11月8日作出的宁城执建限拆字（2012）第099号《限期拆除决定书》，并申请暂时中止执行。本院于2014年11月25日作出判决，驳回万秀英的诉讼请求。万秀英对此判决不服，上诉于南京市中级人民法院。2015年5月15日，南京市中级人民法院作出（2015）宁行终字第62号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2014年7月23日，万秀英对宁城执建强执字（2014）第029号《强制执行决定书》不服，向本院提起诉讼。本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点有四个方面：一是区行政执法局能否对万秀英作出被诉行政行为；二是被诉行政行为认定事实是否清楚、定性是否准确；三是被诉行政行为程序是否合法；四是被诉行政行为适用法律是否正确。关于区行政执法局能否对万秀英作出被诉行政行为的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据国法函42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条规定，江苏省人民政府可以在南京市开展相对集中行政处罚权试点工作。集中行使行政处罚权的行政机关的职责是：（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经批准搭建临时建筑物、构筑物行为的行政处罚权；（三）行使城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。主要包括：对未批准砍伐、移植、修剪树木的行为实施行政处罚；对毁坏城市绿化设施的行为实施行政处罚；对未经批准占用绿化用地的行为实施行政处罚。《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条规定，南京市城市管理行政执法局负责本办法的组织实施。区执法局按照规定的职权负责辖区内的相对集中行政处罚权工作。因此，区行政执法局作为独立的行政执法主体，具体负责本市建邺区行政辖区内的相对集中行政处罚权工作，有权强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施。有权对未经批准搭建临时建筑物、构筑物的行为行使行政处罚权。区行政执法局对万秀英作出的被诉行政行为不是罚款，与2000年6月14日原南京市雨花台区江心洲乡乡村建设办公室对万秀英收取超占费129.4元，并不属于同一性质的处罚。万秀英认为区行政执法局违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的陈述意见，不予采纳。关于被诉行政行为认定事实是否清楚、定性是否准确的问题。对于涉案房屋的合法性，万秀英未向区行政执法局提供任何证据予以证明。本案审理中，万秀英向本院提交了2000年6月14日原南京市雨花台区江心洲乡乡村建设办公室所出具的工本费、超占费、权属调查费、土地有偿使用费的收据，证明其向相关部门申请领取村镇工程规划许可证以及宅基地使用证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第四款的规定，建设单位或个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。因此，万秀英在房屋建成后申请领取村镇工程规划许可证，并不符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定，且至今尚未领取。区行政执法局认定万秀英原土地证上记载的房屋占地面积为119.6㎡，万秀英未提供证据予以反驳。万秀英的建筑总面积是338.97㎡，区行政执法局将万秀英原土地证上记载的房屋占地面积扣除后，将万秀英建设的房屋中的219.37㎡认定为违章建筑，定性并无明显不当。关于被诉行政行为程序是否合法的问题。区行政执法局提供的《案件调查及现场勘察记录》、《案件立案审批表》、《核查通知书》以及《限期拆除告知书》，证明区行政执法局作出被诉行政行为，进行了现场勘察、收集调取了有关证据，履行了内部定案手续，先后向万秀英制作和送达了有关法律文书，要求万秀英提供有关书面说明、规划（建设）部门相关手续，告知了万秀英拟作出有关决定的事实、理由和依据及万秀英的陈述、申辩、复议和诉讼的权利，并依法进行了催告，符合法律程序。万秀英诉称于2012年11月15日收到限期处罚决定，未提供证据予以证实，不予认定。关于被诉行政行为适用法律是否正确的问题。根据《南京市城市规划条例》第二条第二款之规定，本条例所称城市规划区即南京市行政区域。该条例第二十八条规定，任何单位或个人进行建设需要申请用地（含临时用地），必须向市、县规划管理部门申请领取建设用地规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。万秀英的违法建设行为发生在2000年前，地点在城市规划区内，未按照当时的《南京市城市规划条例》规定，向规划管理部门申请领取建设用地规划许可证。直到区行政执法局查处时，违法建筑物仍未拆除。因此，万秀英违法建设行为始于《中华人民共和国城乡规划法》前，但行为持续到《中华人民共和国城乡规划法》实施之后，区行政执法局根据2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》对万秀英进行处罚适用法律并无不当。且被诉行政行为适用《中华人民共和国城乡规划法》对万秀英的违建行为所作出的认定与《南京市城市规划条例》的规定是一致的，亦未加重万秀英的法律责任。万秀英认为其房屋于2000年前建成，所建房屋属于农村村民住宅建设，不属于法律所规定的进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设，无事实和法律依据。综上，本案被诉行政行为认定事实基本清楚，处罚程序合法，所作处罚决定符合法律规定。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回万秀英的全部诉讼请求。案件受理费50元，由万秀英负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。审 判 长 朱筱敏人民陪审员 王顺丽人民陪审员 程玉彦二〇一五年五月二十五日书 记 员 张 悦