（2015）深中法行终字第444号
裁判日期: 2015-05-25
公开日期: 2015-07-28
案件名称
深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司与深圳市坪山新区规划土地监察局处罚类二审行政判决书
法院
广东省深圳市中级人民法院
所属地区
广东省深圳市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司,深圳市坪山新区规划土地监察局
案由
法律依据
《深圳经济特区规划土地监察条例（2005年）》：第十三条第一款，第六十四条；《中华人民共和国土地管理法（2004年）》：第八十条；《中华人民共和国土地管理法实施条例（1998年）》：第四十三条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）深中法行终字第444号上诉人（原审原告）深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司，住所地：深圳市坪山新区丹梓大道9号。法定代表人林国伟，董事长。委托代理人程金海，广东百朋律师事务所律师。委托代理人杨文清，广东百朋律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）深圳市坪山新区规划土地监察局，住所地：深圳市坪山新区大工业区南竹西路10号。法定代表人刘伯新，局长。委托代理人黎拯民，广东晟典律师事务所律师。委托代理人袁期超，该局工作人员。上诉人深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司因诉被上诉人深圳市坪山新区规划土地监察局行政处罚决定一案，不服深圳市龙岗区人民法院（2014）深龙法行初字第286号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2005年4月30日，深圳市大工业区（广东深圳出口加工区）综合服务中心与深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司签订土地租赁合同，将G12112-0005号宗地租赁给深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司，宗地面积为7529.133平方米，租期为7年，即2005年5月1日起至2012年4月30日止。2011年1月10日，深圳市规划和国土资源委员会坪山管理局从深圳市坪山新区城市管理局接管了原大工业区范围内的国有储备土地，其中包括本案的涉案土地。土地租赁合同期满后，深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司没有办理任何合法使用手续继续占用涉案土地，深圳市土地储备中心遂向深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司发送通知（编号：0002903），要求深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司提供使用该地的相关批文，如无合法手续，请在7日内自行清理退场。2013年8月21日，深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司分别向深圳市坪山新区管理委员会和深圳市规划和国土资源委员会坪山管理局递交了《土地租赁申请》，申请继续签订涉案地块的租赁合同。2013年10月22日，深圳市规划和国土资源委员会坪山管理局向深圳市坪山新区规划土地监察局发出深规土坪函（2013）804号《深圳市规划国土委坪山管理局关于大工业区混凝土有限公司非法占用国有储备土地案件移交事宜的函》：“深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司属非法占用国有土地，深圳市坪山新区规划土地监察局同时向大工业区混凝土搅拌公司发送清场通知书，要求其尽快清理，现将该案件移交你局处理。”2013年10月25日，深圳市规划和国土资源委员会坪山管理局向深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司发出书面通知：“你司申请的位于坪山新区秀新社区丹梓东路旁的临时用地合同已于2012年4月30日到期，请你公司于2013年11月15日前自行清理地块上的建筑并恢复原状交回深圳市规划和国土资源委员会坪山管理局。”深圳市规划和国土资源委员会坪山管理局收到深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司的续签合同申请后，于2013年12月3日对涉案土地的情况进行核查，核查结果：“该地块已于2001年由坑梓经发公司完成征地；经核该地区（含涉案土地）法定图则，规划为林地、道路用地、农用地、限制建设区；经核查，深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司实际用地面积约10175平方米；根据深圳市临时用地管理办法相关规定，深圳市坪山新区规划土地监察局不同意深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司续签租赁合同。”2013年11月13日，深圳市坪山新区规划土地监察局对涉案土地进行了现场勘验并对当时在深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司处任副总经理的邓利军作了调查询问笔录。基于上述调查情况，深圳市坪山新区规划土地监察局于2013年12月10日形成《案件调查报告》，调查情况如下：“该案地块位于国有用地范围内（国有地块征地协议号：深规土工征字（2001）038号），地处坪山新区坑梓街道秀新社区丹梓大道9号，现状为混凝土搅拌站、办公大楼及堆料场。根据临时用地协议约定，该案地块于2012年4月30日使用期满，深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司未按合同约定清场并移交土地，继续侵占国有土地。深圳市规划和国土资源委员会坪山管理局于2013年10月25日对深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司发出了清理退场通知，并先后两次与当事人面谈清理退场事宜。当事人并未按照要求自行清场并交还土地。”2013年12月27日，深圳市坪山新区规划土地监察局向深圳市规划土地监察支队提请由深圳市规划土地监察支队管辖深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司非法占用国有储备土地案件。2014年1月23日，深圳市规划土地监察支队作出深规土监函（2014）34号《函复》，将深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司非法占用国有储备土地案件指定深圳市坪山新区规划土地监察局管辖。2014年2月12日，深圳市龙岗区规划土地监察局以深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司临时用地合同到期未清理，侵占国有土地，违反了《中华人民共和国管理法》第二条第三款，作出了（2014）深坪规土告字第1112号《行政处罚告知书》，拟处罚“交还土地，并处以20元／平方米罚款，共计人民币203500元”，并告知深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司有权进行陈述、申辩及申请听证。同日，该《行政处罚告知书》由深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司的委托代理人沈凤群签收并捺手指印。2014年2月13日，深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司向深圳市坪山新区规划土地监察局申请听证。2014年3月27日，深圳市坪山新区规划土地监察局依深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司的申请举行了听证，深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司的委托代理人沈凤群参加听证进行陈述、申辩。听证会核实了土地租赁合同期满深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司侵占国有土地的事实，且深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司在听证笔录第7页明确表示对深圳市坪山新区规划土地监察局作出的行政处罚依据的事实和法律均没有异议。2014年5月5日，深圳市坪山新区规划土地监察局作出（2014）深坪规土监罚字第001号《行政处罚决定书》，对深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司在未延长租期的情况下拒不交还国有土地，继续侵占并使用该地块的违法行为作出如下处罚：1、2014年5月26日前前往深圳市土地储备中心办理土地交还手续；2、按照20元／平方米的标准进行罚款。2014年5月6日，深圳市坪山新区规划土地监察局向深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司直接送达了该《行政处罚决定书》及《缴款通知书》，深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司的委托代理人沈凤群签收并捺手指印。2014年5月30日，深圳市坪山新区规划土地监察局因深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司未履行该处罚决定，遂作出（2014）深坪规土监催字第001号《催告书》，对深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司进行催告，并由深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司的委托代理人沈凤群于2014年6月3日签收。2014年6月28日，深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司因不服（2014）深坪规土监罚字第001号《行政处罚决定书》，向深圳市坪山新区管理委员会申请复议。2014年7月10日，深圳市坪山新区管理委员会向深圳市坪山新区规划土地监察局发出《行政复议答复通知书》，通知深圳市坪山新区规划土地监察局对深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司的复议申请作出答复。2014年7月16日，深圳市坪山新区规划土地监察局针对深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司的复议请求，向深圳市坪山新区管理委员会提交了《答复意见书》及相关材料。在提交材料过程中，深圳市坪山新区规划土地监察局将涉案《行政处罚告知书》的原件复印了一份并加盖了深圳市坪山新区规划土地监察局公章，使得《行政处罚告知书》的复印件上显示深圳市龙岗区规划土地监察局及深圳市坪山新区规划土地监察局两枚公章。2014年8月28日，深圳市坪山新区管理委员会作出深坪管复决（2014）1号《行政复议决定书》，决定维持深圳市坪山新区规划土地监察局作出的（2014）深坪规土监罚字第001号《行政处罚决定书》。深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司在收到该复议决定后不服，于2014年9月11日提起行政诉讼，请求撤销深圳市坪山新区规划土地监察局于2014年5月5日作出的（2014）深坪规土监罚字第001号《行政处罚决定书》。深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司分别于2014年10月27日、2014年11月17日申请调查深圳市坪山新区规划土地监察局作出（2014）深坪规土监罚字第001号《行政处罚决定书》过程中所形成的调查询问笔录、照片以及深圳市坪山新区规划土地监察局深圳市坪山新区规划土地监察局的成立文件。经审查，深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司的该申请合理，法院依深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司的该申请已进行调查取证，并在庭审中质证。另查，2001年10月25日，深圳市规划国土局大工业分局与龙岗区坑梓镇老坑村盘古石经济合作社等10个集体组织签订深规土工征字（2001）038号《土地权属变更补偿协议书》，将位于丹梓大道原归龙岗区坑梓镇老坑村盘古石经济合作社等10个集体组织所有的集体土地转为国有土地，共689789.715平方米。其中包括宗地号为G12112-0005的涉案土地，涉案地块位于深圳市坪山新区坑梓街道秀新社区丹梓大道9号。涉案地块现由深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司非法占用，用于混凝土搅拌站、办公大楼及堆料场。2010年7月14日，深圳市人民政府令第222号公布的《深圳市规划土地监察行政执法主体及其职责规定》中规定，光明新区、坪山新区规划土地监察机构分别接受宝安区、龙岗区规划土地监察机构的委托，承担本辖区的规划土地监察工作。2010年11月24日，深圳市坪山新区机构编制委员会制定的深坪编（2010）73号文件《关于新区规划土地监察大队独立设置的通知》中，将挂牌在新区城市管理局的“深圳市坪山新区规划土地监察大队”独立设置为新区直属正处级行政执法机构，并加挂“深圳市坪山新区规划土地监察局”牌子。2011年6月30日，深圳市龙岗区规划土地监察局与深圳市坪山新区规划土地监察局签订了《行政执法委托书》，委托深圳市坪山新区规划土地监察局负责坪山新区范围内城市规划、土地管理等方面的土地执法工作，查处坪山新区范围内的各类违法用地、违法建设和违法抢种等违法行为，委托期限从2011年6月30日至2016年6月29日止。2014年3月1日起施行的《深圳经济特区规划土地监察条例》赋予了含光明、坪山、龙华、大鹏新区等管理区的规划土地监察机构行政执法权。原审法院认为，《深圳经济特区规划土地监察条例》第十三条之规定：“规划违法行为和土地违法行为的查处实行属地管辖。除重大案件、争议较大以及类型较新的案件由市规划土地监察机构管辖外，其他案件由区规划土地监察机构管辖……。”深圳市坪山新区规划土地监察局作为坪山新区的规划土地监察机构对其辖区内的土地违法行为依法具有实施行政处罚的职责。因此，深圳市坪山新区规划土地监察局有权对深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司占用涉案土地的违法行为作出被诉具体行政行为，是本案适格被告。关于深圳市坪山新区规划土地监察局对深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司作出的行政处罚决定是否合法的问题。经查明，深圳市坪山新区规划土地监察局对深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司非法占用国有土地的违法行为作出（2014）深坪规土监罚字第001号《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，程序合法。理由如下：深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司与深圳市大工业区（广东深圳出口加工区）综合服务中心签订的《土地租赁合同》约定的期限为2005年5月1日起至2012年4月30日止。在合同期限届满后，至深圳市坪山新区规划土地监察局作出行政处罚时已超过两年，深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司没有经任何部门的审批，也没有任何合法依据继续占用涉案国有土地。深圳市规划和国土资源委员会坪山管理局于2013年10月22日将深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司非法占用国有储备土地案件移交深圳市坪山新区规划土地监察局处理。深圳市坪山新区规划土地监察局依法对涉案土地进行现场勘验、制作现场勘验（检查）笔录、现场照片，对深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司进行了询问、制作调查询问笔录，收集了涉案土地的卫星图片等材料。深圳市坪山新区规划土地监察局基于上述调查情况制作《案件调查报告》后，对深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司非法占用国有土地的违法行为作出《行政处罚告知书》。之后深圳市坪山新区规划土地监察局依深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司的申请举行了听证，听取了深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司陈述申辩意见。在深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司明确表示对深圳市坪山新区规划土地监察局作出行政处罚依据的事实和法律依据均无异议的情况下，深圳市坪山新区规划土地监察局作出（2014）深坪规土监罚字第001号《行政处罚决定书》。故深圳市坪山新区规划土地监察局对深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司作出的被诉行政处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律依据正确、程序合法。本案的争议焦点是深圳市坪山新区规划土地监察局在对深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司作出行政处罚决定前是否履行行政处罚告知义务。根据本案深圳市坪山新区规划土地监察局双方提交的证据显示，深圳市坪山新区规划土地监察局在对深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司作出行政处罚决定前已向深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司达送了《行政处罚告知书》，告知了作出处罚的事实、理由和依据以及相关的权利，且明确告知深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司有陈述、申辩及听证的权利。该《行政处罚告知书》由深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司的委托代理人沈凤群于2014年2月12日签收，沈凤群也在本案开庭审理时确认其在《行政处罚告知书》及《深圳市坪山新区规划土地监察局听证笔录》上的签名。深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司在收到《行政处罚告知书》后于2014年2月13日向深圳市坪山新区规划土地监察局申请听证，深圳市坪山新区规划土地监察局也依深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司的申请举行了听证，深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司在听证笔录上明确表示对深圳市坪山新区规划土地监察局作出的行政处罚依据的事实和法律均没有异议。本案深圳市坪山新区规划土地监察局已从充分保障当事人权益的原则出发，在作出被诉行政处罚决定前给予了深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司足够的时间提出申辩以及异议，并对深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司提出的申辩理由和证据进行复核，已经履行了行政处罚告知义务，保障了深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司依法享有的权利。关于深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司提出的《行政处罚告知书》上执法机关的盖章是深圳市龙岗区规划土地监察局而非深圳市坪山新区规划土地监察局，因此认为深圳市坪山新区规划土地监察局没有向深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司履行行政处罚告知义务的问题。原审法院认为，2010年9月1日起施行的《深圳市规划土地监察行政执法主体及其职责规定》第五条之规定：“区规划土地监察机构履行下列职责：（一）对本行政区域内违法用地和违法建设行为进行调查取证、认定，依法实施行政处罚……光明新区、坪山新区规划土地监察机构分别接受宝安区、龙岗区规划土地监察机构的委托，承担本辖区的规划土地监察工作。”深圳市龙岗区规划土地监察局于2011年6月30日与深圳市坪山新区规划土地监察局签订的《规划土地监察行政执法委托书》：“委托单位：深圳市龙岗区规划土地监察局；受委托单位：深圳市坪山新区规划土地监察局……一、委托执法范围：负责坪山新区范围内城市规划、土地管理等方面的土地执法工作，查处坪山新区范围内的各类违法用地、违法建设和违法抢种等违法行为……二、委托执法权限：受委托单位在委托权限范围内以深圳市龙岗区规划土地监察局名义对违反土地管理法律、法规和规章及土地规划等违法行为行使下列职权：（一）行政检查权……（二）违法行为制止权……（三）行政强制措施执行权……（四）立案调查及行政处罚权……四、委托期限：委托期限从2011年6月30日至2016年6月29日止。本委托书经双方法定代表人或者委托代理人签字或者加盖单位公章之日起生效。如因法律法规规章修订、执法权限调整或因委托期限终止，将重新签订委托书……”本案中，深圳市坪山新区规划土地监察局根据《深圳市规划土地监察行政执法主体及其职责规定》及《规划土地监察行政执法委托书》，以深圳市龙岗区规划土地监察局的名义来履行查处坪山新区范围内违法用地的职责。因此，深圳市坪山新区规划土地监察局于2014年2月12日以深圳市龙岗区规划土地监察局的名义对深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司侵占国有土地的违法行为进行处罚告知符合上述规定，且深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司在陈述、申辩、听证、行政复议过程中并未对此提出异议。而经修改于2014年3月1日施行的《深圳经济特区规划土地监察条例》第十一条、第六十四条明确赋予深圳市坪山新区规划土地监察局坪山新区规划土地监察局对坪山新区内的违法用地行为进行查处的行政职权，故深圳市坪山新区规划土地监察局在此后的行政程序中以自己的名义作出行政行为，亦符合法律规定。综上，深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司提出的深圳市坪山新区规划土地监察局没有履行行政处罚告知义务的主张，没有事实依据和法律依据，不予支持。关于深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司于2014年11月13日提交鉴定申请书，申请对深圳市坪山新区规划土地监察局在案件审理过程中提交的《行政处罚告知书》上加盖“深圳市龙岗区规划土地监察局”与“深圳市坪山新区规划土地监察局”两枚印章的形成时间进行鉴定。经审查，深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司的此项申请，不符合法律的规定，其申请的理由不成立，予以驳回。理由如下：1、依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条，当事人申请人民法院鉴定的，应当在举证期限内提交书面申请书。而深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司在举证期限届满后没有法定的事由逾期提交鉴定申请书，应视为放弃该权利。2、当事人向法院申请鉴定必须具备正当事由。而本案中深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司向原审法院申请鉴定《行政处罚告知书》上加盖两枚公章的形成时间，与深圳市坪山新区规划土地监察局作出的《行政处罚决定书》是否合法没有直接的关系，与本案的处理结果也没有直接的关系。为防止行政诉讼中当事人滥用诉讼权利，借口鉴定问题拖延诉讼，妨害诉讼效率，致使审理久拖不决的情形发生，因此，深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司提出的鉴定申请，不予准许。综上，深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，当庭判决驳回原告深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司承担。上诉人深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司不服原审判决向本院提出上诉，一审判决查明事实不清，认定事实错误，请求撤销一审行政判决，撤销深圳市坪山新区规划土地监察局2014年5月5日所作（2014）深坪规土监罚字第001号《处罚决定书》。一、一审法院认定“深圳市坪山新区规划土地监察局深圳市坪山新区规划土地监察局有权对深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司占用涉案土地的违法行为作出被诉具体行政行为，是本案适格被告”有误。深圳市坪山新区规划土地监察局系依据《土地管理法》第八十条、《土地管理法》第四十三条对深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司作出行政处罚，《土地管理法》第八十条明确规定“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”，即县级以上人民政府土地行政主管部门才有权依据《土地管理法》第八十条作出责令交还土地，处以罚款的行政处罚，本案中的县级以上人民政府土地行政主管部门系深圳市规划和国土资源委员会及其派出机构坪山管理局，深圳市坪山新区规划土地监察局并非土地行政主管部门，因此深圳市坪山新区规划土地监察局并非本案适格的行政执法主体，无权向深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司作出责令交还土地的行政处罚决定。二、一审法院认定“深圳市坪山新区规划土地监察局对深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司作出的被诉行政处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律依据之前、程序合法”错误。首先，深圳市坪山新区规划土地监察局作出的行政处罚内容违法。深圳市坪山新区规划土地监察局作出的（2014）深坪规土监罚字第001号《行政处罚决定书》处罚内容第一项系“2014年5月26日前前往市土地储备中心办理土地交还手续”，但没有任何法律法规设定“办理土地交还手续”的行政处罚种类，《土地管理法》第八十条规定的行政处罚系责令交还土地，因此，深圳市坪山新区规划土地监察局作出的“办理土地交还手续”的行政处罚内容没有法律依据，行政处罚违法。包括涉案土地在内的坪山新区辖区范围内的国有储备土地已在2011年由深圳市规划和国土资源委员会坪山管理局接收，市土地储备中心对涉案土地并无管理权，深圳市坪山新区规划土地监察局要求深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司向无管理权的市土地储备中心办理土地交还手续既无法律依据亦无事实依据。其次，深圳市坪山新区规划土地监察局作出行政处罚决定前未履行告知程序，行政处罚决定不能成立。即便如一审庭审中深圳市坪山新区规划土地监察局辩称其在2014年3月1日后依据修订后的《深圳经济特区规划土地监察条例》取得独立行政执法权，2014年3月1日之前系受深圳市龙岗区规划土地监察局委托执法，深圳市坪山新区规划土地监察局在以其自身名义作出行政处罚决定时，亦应重新履行立案、调查、告知、听证、作出行政处罚决定等必要的法律程序，在本案中，深圳市坪山新区规划土地监察局不得以深圳市龙岗区规划土地监察局履行的行政处罚告知程序代替其自身应当履行的行政处罚告知程序，深圳市坪山新区规划土地监察局自身并未履行行政处罚告知程序，行政处罚决定不能成立。一审判决查明事实不清，认定事实错误，请求二审法院依法撤销并径行判决撤销深圳市坪山新区规划土地监察局作出的行政处罚决定。被上诉人深圳市坪山新区规划土地监察局答辩称，一、被诉《行政处罚决定书》（（2014）深坪规土监罚字第001号），认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。2013年10月22日，市规划国土委坪山管理局移送来上诉人非法占用国有储备土地案件，要求被上诉人立案查处。经市规划土地监察支队指定管辖，被上诉人依法对此立案调查。经调查发现，2005年4月30日，深圳市大工业区（广东深圳出口加工区）综合服务中心与上诉人签订土地租赁合同，将G12112-0005号宗地租赁给上诉人，宗地面积为7529.133平方米，租期为7年，即2005年5月1日起至2012年4月30日止。合同到期后，市土地储备中心和市规划国土委坪山管理局（2011年1月10日，市规划国土委坪山管理局接管了原大工业区范围内的储备土地）先后书面通知上诉人限期自行清理退场，但上诉人对此置之不理，继续占用涉案土地至今。经现场核查，上诉人擅自扩大用地范围，实际占用土地面积为10175平方米（折合约15.3亩，全部位于国有土地范围内）。经核查规划情况，涉案地块规划为林地和道路用地，为限制建设区。2013年8月21日，上诉人分别向坪山新区管理委员会和市规划国土委坪山管理局递交《土地租赁申请》，申请续租涉案地块，但申请未获批准。对上述调查情况，被上诉人依法形成调查报告。2014年2月12日，被上诉人依法向上诉人制作和送达《行政处罚告知书》，明确告知拟处罚的内容和上诉人进行陈述、申辩以及申请听证的权利。2014年3月27日，根据上诉人的申请，被上诉人依法举行听证，并形成听证笔录和听证报告。2014年5月5日，被上诉人对上诉人作出《行政处罚决定书》，作出处罚决定：1、责令上诉人于2014年5月26日前至市土地储备中心办理土地交还手续；2、对上诉人按照20元／平方米的标准进行罚款。2014年5月6日，被上诉人依法向上诉人送达《行政处罚决定书》。2014年5月30日，因上诉人在履行期届满后仍未履行《行政处罚决定书》，被上诉人依法制作《催告书》，并于2014年6月3日依法向上诉人送达。上诉人在短期利用储备土地合同期间届满但未获批准续期的情况下，不按约定清理退场和交还土地，而是继续占用土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款关于任何单位和个人不得侵占土地的禁止性规定。被上诉人根据上诉人侵占国有土地的面积情况，决定按照20元／平方米的标准进行罚款，符合《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条及《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》（粤国土资法规发（2012）106号）规定。二、上诉人的上诉理由不成立。1、关于被上诉人并非本案适格行政执法主体的上诉理由不成立。根据《深圳经济特区规划土地监察条例》第二条、第四条、第六十四条规定，被上诉人作为坪山新区专门负责规划土地监察工作的职能机构，对本案具有无可争辩的执法权。上诉人对县级以上土地行政主管部门的理解有误，从而对《中华人民共和国土地管理法》第八十条作出错误解释。（二）关于被上诉人责令上诉人“前往市土地储备中心办理土地交还手续”处罚不正确的上诉理由不成立。本案的实质是上诉人在短期利用储备土地合同到期后，应向国有土地所有权人交还土地的问题。《深圳市土地储备管理办法》第五条规定，“市政府土地管理部门是土地储备工作的主管部门”及第六条规定，“市土地储备机构是土地储备的承办机构”。《深圳市土地储备管理办法实施细则》第三条第一款第（八）项明确规定，市土地储备机构应当承担处理储备土地短期利用合同终止后的善后处理工作。据此，被上诉人责令上诉人“前往市土地储备中心办理土地交还手续”，合法有据。上诉人混淆了市土地储备中心与市规划和国土委员会坪山管理局的职能，误认为市土地储备中心对本案涉及的储备土地无管理权。（三）关于被上诉人在作出行政处罚决定前未依法履行告知程序的上诉理由不成立。被上诉人在对上诉人作出行政处罚决定前已向上诉人依法送达了《行政处罚告知书》，履行了告知义务，上诉人的委托代理人沈凤群于2014年2月12日签收。上诉人在收到《行政处罚告知书》后于2014年2月13日向被上诉人申请听证，被上诉人依法举行了听证，且上诉人在听证笔录上明确表示对被上诉人作出的行政处罚依据的事实和法律均没有异议。至于上诉人关于被上诉人在获得地方法规授权执法后应当对本案以被上诉人名义重新进行查处的主张不符合行政法及行政诉讼法精神。综上，上诉人的上诉理由不成立。一审判决，认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。经审理，原审查明的上述事实无误，双方当事人对原审查明事实均没有异议，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是被诉（2014）深坪规土监罚字第001号行政处罚决定书是否合法。有关职权问题，《深圳经济特区规划土地监察条例》第十三条规定：“规划违法行为和土地违法行为的查处实行属地管辖。除重大案件、争议较大以及类型较新的案件由市规划土地监察机构管辖外，其他案件由区规划土地监察机构管辖……。”第六十四条规定：“本条例所称的区，含光明、坪山、龙华、大鹏新区等管理区”。因此，被上诉人作为坪山新区的规划土地监察机构，依法享有管辖辖区内土地违法行为的职责。上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》主张被上诉人并非土地行政主管部门，不具备相关行政职权，但《深圳经济特区规划土地监察条例》作为经济特区法规，在深圳经济特区优先适用。因此，上诉人上述主张不能成立，本院不予支持。有关事实认定和法律适用问题，根据被上诉人提交的证据材料，已确切显示上诉人在2012年4月30日《土地租赁合同》约定期限届满后，仍一直长期非法占用涉案土地，拒不归还。被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定，作出被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确。上诉人主张被诉行政处罚决定第1项“前往市土地储备中心办理土地交还手续”没有法律依据。然而，《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定了“责令交还土地”，而被上诉人在《深圳市土地储备管理办法》确立了市土地储备机构是土地储备承办机构的情况下，要求上诉人前往市土地储备中心办理土地交还手续，是对土地交还对象的明确和细化，并无不当。上诉人该项主张，于法无据，本院亦不予支持。有关处罚程序问题，被上诉人在作出被诉行政处罚决定前已向上诉人送达了《行政处罚告知书》，并依上诉人申请举办了听证程序，即已履行了法定的告知义务，上诉人已充分行使了陈述申辩权利。上诉人主张行政处罚告知程序系以“深圳市龙岗区规划土地监察局”而非被上诉人名义进行，被上诉人应以自身名义重新履行立案、告知等一系列程序。需要指出，本案此种情形的产生有其特殊背景，即在2013年12月25日修订的《深圳经济特区规划土地监察条例》于2014年3月1日实施后，被上诉人方取得规划土地违法行为查处职权，而在此之前，只能接受深圳市龙岗区规划土地监察局的委托以其名义执法。亦即自修订后的《深圳经济特区规划土地监察条例》实施后，坪山新区辖区内的规划土地违法查处职权由“深圳市龙岗区规划土地监察局”变更继受至被上诉人处。故被上诉人在职权变更后以自己名义举行听证程序、作出被诉行政处罚决定正确，原行政处罚告知及已履行的立案、调查相关程序仍属有效，否则将极大地阻碍行政效率。上诉人的上述主张不能成立，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人深圳市龙岗大工业区混凝土有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 王惠奕审 判 员 陈 亮代理审判员 杨宝强二〇一五年五月二十五日书 记 员 袁 焘 来源：百度搜索“”