（2015）宁行终字第62号
裁判日期: 2015-05-15
公开日期: 2015-05-29
案件名称
上诉人万秀英与被上诉人南京市建邺区城市管理行政执法局城建行政强制一案的行政判决书
法院
江苏省南京市中级人民法院
所属地区
江苏省南京市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
万秀英,南京市建邺区城市管理行政执法局
案由
法律依据
《中华人民共和国城乡规划法》：第四十条第一款，第六十四条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条
全文
江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）宁行终字第62号上诉人（原审原告）万秀英，女，汉族，1944年3月26日生。委托代理人陈忠明、赵翠明，江苏志仁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市建邺区城市管理行政执法局，住所地在南京市建邺区江东中路269号建邺大厦。法定代表人张超英，南京市建邺区城市管理行政执法局局长。委托代理人张艳峰、胡宗保，江苏汇丰锦律师事务所律师。上诉人万秀英因诉被上诉人南京市建邺区城市管理行政执法局（以下简称建邺区执法局）城建行政强制一案，不服南京市建邺区人民法院（2014）建行初字第180号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月22日受理后，依法组成合议庭，于2015年3月3日公开开庭进行了审理。上诉人万秀英的委托代理人陈忠明，被上诉人建邺区执法局的委托代理人张艳峰到庭参加了诉讼。本案曾经江苏省高级人民法院批准延长审理期限二个月，现已审理终结。原审法院经审理查明，2012年9月7日，建邺区执法局对万秀英位于江心洲街道红光二队95号的建筑物进行现场勘察。经勘察，该建筑物面积338.97㎡，其中砖混179.21㎡、砖木99.4㎡，简披37.14㎡，其他23.22㎡。因万秀英现场无法提供规划部门的审批手续，建邺区执法局向万秀英发出了核查通知书，责令其于次日上午携带有关的规划审批手续材料到江东北路16号接受审查。建邺区执法局于2012年9月9日对万秀英的上述建筑物立案查处。该局于同年9月14日向万秀英发出了限期拆除告知书，以万秀英在该处的219.37㎡建筑物未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定为由，责令万秀英在收到告知书之日起4日内自行拆除。同年11月8日，该局向万秀英送达了宁城执建限拆字（2012）第099号《限期拆除决定书》，责令其于2012年11月12日前拆除上述违法建筑，并向其告知了诉权和起诉期限。万秀英不服，提起行政诉讼。原审法院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案从以下四个方面进行审理：一、关于建邺区执法局能否对万秀英作出被诉决定的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条、《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条的规定，南京市城市管理行政执法局负责本市城市管理相对集中行政处罚的组织实施、各区执法局按照规定的职权负责其辖区内的相对集中行政处罚权工作。因此，建邺区执法局作为独立的行政执法主体，具体负责建邺区行政辖区内的相对集中行政处罚权工作，有权强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施。建邺区执法局对万秀英作出的被诉《限期拆除决定书》不是罚款，与2000年6月14日原南京市雨花台区江心洲乡乡村建设办公室（以下简称原江心洲建设办）对万秀英收取超占费129.4元，并不属于同一性质的处罚。万秀英认为建邺区执法局违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，与事实不符，不予采信。二、关于被诉决定认定事实是否清楚、定性是否准确的问题。对于涉案房屋的合法性，万秀英未向建邺区执法局提供任何证据予以证明。本案审理中，万秀英向本院提交了2000年6月14日原江心洲建设办所出具的工本费、超占费、权属调查费、土地有偿使用费的收据，证明其向相关部门申请领取村镇工程规划许可证以及宅基地使用证。根据《城乡规划法》第四十一条第四款的规定，建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。因此，万秀英在房屋建成后申请领取村镇工程规划许可证，并不符合《城乡规划法》的规定，且至今尚未领取。建邺区执法局认定万秀英原土地证上记载的房屋占地面积为59.8㎡，万秀英未提供证据予以反驳。万秀英的建筑总面积是338.97㎡，建邺区执法局将万秀英原土地证上记载的房屋占地面积扣除后，将万秀英建设的房屋中的219.37㎡认定为违章建筑，定性并无明显不当。三、关于被诉决定程序是否合法的问题。建邺区执法局提供的证据表明，建邺区执法局作出被诉决定前进行了现场勘查、收集调取了有关证据，履行了内部定案手续，先后向万秀英制作和送达了有关法律文书，告知了拟作出有关决定的事实、理由和依据及万秀英的陈述、申辩、复议和诉讼等权利，符合法律程序。四、关于被诉决定适用法律是否正确的问题。根据《南京市城市规划条例》第二条第二款之规定，本条例所称城市规划区即南京市行政区域。该条例第二十八条规定，任何单位或个人进行建设需要申请用地（含临时用地），必须向市、县规划管理部门申请领取建设用地规划许可证。根据《城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。万秀英的违法建设行为发生在2000年前，地点在城市规划区内，未按照当时的《南京市城市规划条例》规定，向规划管理部门申请领取建设用地规划许可证。直到建邺区执法局查处时，违法建筑物仍未拆除。因此，万秀英违法建设行为始于《城乡规划法》前，但行为持续到《城乡规划法》实施之后，建邺区执法局根据2008年施行的《城乡规划法》作出被诉《限期拆除决定书》适用法律并无不当。且该决定适用《城乡规划法》对万秀英的违建行为所作出的认定与《南京市城市规划条例》的规定一致，亦未加重万秀英的法律责任。万秀英认为其房屋于2000年前建成，江心洲街道原先并不属于镇规划区，所建房屋建设属于农村村民住宅建设，不属于法律所规定的进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设，无事实和法律依据。综上，被诉《限期拆除决定书》认定事实基本清楚，程序合法，所作决定符合法律规定。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回万秀英的诉讼请求。案件受理费50元，由万秀英负担。上诉人万秀英上诉称，第一，原审法院认定事实不清。1、被上诉人未提供证据证明认定万秀英的建筑总面积为338.97㎡，亦无相关部门予以认定，上诉人对此不予认可；被上诉人作出被诉《限期拆除决定书》无基本事实依据，原审法院认定事实不清。2、原审法院认为被上诉人依据上诉人原土地使用权证记载的房屋占地面积59.8㎡确认上诉人的房屋面积，但该土地使用权证所记载的系1983年的事实，且该土地使用权证已经被相关部门收回，不能作为认定本案事实的依据。上诉人在2000年6月14日向原江心洲建设办申请核发新的土地使用权证，并交纳了土地使用费等相关费用，且原江心洲建设办给予了罚款处理，当时的超占费票据表明已建成25.86㎡的房屋；被上诉人以已经作废的土地使用权证作为执法依据，不能令人信服，原审法院对此予以认定亦属错误认定。3、被上诉人用南京市建邺区住建局出具的证明用来证明上诉人未申请核发村镇工程建设许可证，而原江心洲乡系2002年区划调整时才划归建邺区管辖，上诉人建房和申请核发村镇工程建设许可证均发生在2000年，故被上诉人的行政行为的依据显属错误。4、被上诉人认定的违章建筑面积无相关部门予以认定，被上诉人未就违章建筑面积向法庭提供充分的事实证据。5、被上诉人并未提供事实和证据证明万秀英的房屋属于法律所规定的无法采取改正措施、消除影响应当拆除的情形。6、上诉人已向法庭提供初步证据，证明在2000年时上诉人已经向原江心洲建设办以及土地管理所分别申请村镇工程建设许可证和宅基地使用证的相关票据，但被上诉人在作出被诉行政行为时并未向相关部门予以核实。7、南京市建邺区住建局的证明只能证明在2000年区划调整后，建邺区住建局未向上诉人核发过村镇工程建设许可证，不能够证明万秀英的房屋属于违法建筑。第二，原审法院法律适用明显错误。1、被上诉人并未提供证据证明上诉人的房屋必须适用“限期拆除”，未根据《南京市城乡规划条例》第五十九条和住房和城乡建设部《关于印发﹤关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见﹥的通知》（建法（2012）99号）第三条的规定，根据是否可采取改正措施以消除对规划实施影响的情形，选择责令停止建设、限期改正等多种处罚方式。在上诉人房屋建成近12年中未见相关部门提出异议，故并不存在无法改正的情形。被上诉人属于法律适用错误。2、根据《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十二条规定，上诉人2000年6月申办宅基地使用证以及村镇工程建设许可证应当视为采取“限期改正”措施，相关政府部门未能核发的法律后果不应由上诉人承担。3、被上诉人称向上诉人送达的各种法律文书均被拒收，事实上上诉人均已收到其所送达的各项法律文书，在送达的时间、地点以及送达方式上被上诉人均未能按相关规定要求采取合理的方式进行送达。综上，原审判决认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院依法予以撤销，依法改判或者发回重审。被上诉人建邺区执法局辩称，第一，原审判决认定事实清楚，上诉人所述理由不能成立。1、上诉人万秀英的建筑总面积是进行调查和现场勘察确定的，对该面积上诉人并未提出过任何异议。2、涉案房屋总面积为338.97㎡，上诉人均未办理过有关的规划审批手续，均应认定为违法建筑，出于人性化考虑，被上诉人在计算确认违法建筑面积时，将上诉人原持有的宅基地使用权证上所载房屋占地面积的两倍（按两层计算），予以扣除后，认定其违法建筑面积为219.37㎡。上述行为并未损害上诉人的合法权益，定性并无不当。3、上诉人不能提供涉案房屋已取得规划审批手续的证据，被上诉人根据执法程序要求，向建邺区规划行政职能部门核查确认上诉人就涉案房屋未办理过规划审批手续，符合相关要求。4、被上诉人在行政执法过程中已将相关的文书送达给了上诉人，在送达文书中注明拒签而非拒收，上诉人亦认可均已收到相关文书。综上，原审判决认定事实清楚，上诉人的理由不能成立。第二，原审判决适用法律正确，判决合法有据。1、上诉人并未提供涉案房屋的建设许可手续，该房屋属于住房和城乡建设部《关于印发﹤关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见﹥的通知》（建法（2012）99号）第四条规定的“无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，应当限期予以拆除。2、上诉人建设房屋未取得规划审批手续，而且违法行为一直存续，至今仍未取得规划审批手续，被上诉人依据《城乡规划法》对其进行查处，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。原审被告向原审法院提供的证据有：1、案件调查及现场勘察记录。证明：万秀英的违法建筑位于建邺区江心洲红光二队95号，面积是219.37㎡，结构是砖木、砖混、简披。2、《核查通知书》。证明：建邺区执法局要求万秀英于2012年9月8日上午携带有关规划审批手续到江东北路16号接受审查。3、违章建筑拆除调查情况表。证明：万秀英的建筑总面积是338.97㎡，扣除土地证上记载的房屋面积59.8㎡，违法建筑面积为219.37㎡。4、案件立案审批表。证明：建邺区执法局2012年9月9日对万秀英的违法建筑立案查处。5、违法建设审核认定表。证明：万秀英未办理过建设工程规划许可证。6、《限期拆除告知书》。证明：建邺区执法局要求万秀英4日内自行拆除本案的违法建筑。7、《限期拆除决定书》及送达回证。证明：建邺区执法局2012年11月8日作出《限期拆除决定书》，并送达给万秀英。8、证明。证明建邺区执法局向万秀英送达有关法律文书时，见证人为江心洲街道洲泰村村委会工作人员。9、两名执法队员的工作证复印件。证明：建邺区执法局执法队员具有合法的执法身份。原审被告向原审法院提交的依据有：1、《南京市城市管理相对集中行政处罚权实行办法》第五条、第十五条。2、住房和建设部《关于印发﹤关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见﹥的通知》（建法（2012）99号）第四条、第七条、第八条、第十四条。原审原告向原审法院提交的证据有：1、宁城执建限拆字（2012）第099号《限期拆除决定书》。证明：建邺区执法局作出的具体行政行为。2、2000年6月14日，原江心洲建设办所出具的工本费、超占费、权属调查费、土地有偿使用费的收据各一份。证明：万秀英2000年已经建成近300㎡的房屋，当时已经向相关部门申请领取村镇工程规划许可证以及宅基地使用证。3、土地登记收件单。证明万秀英当时已经向土地管理部门申请换发新的宅基地使用证。4、2001年5月南京市雨花台区房地产管理局所出具的指界通知书一份。证明：万秀英现在的房屋系合法建筑。以上证据、依据均已随案移送本院。原审法院经庭审质证认定，被告提交的证据均为具体行政行为作出的过程中收集与形成，具备了证据的真实性、合法性、关联性原则，予以采信。原告提交的证据1真实、合法，与本案相关联，予以采信；对原告证据2－4的真实性、合法性予以采信，但对证明目的不予采信。本院经审查认为，原审法院对原、被告所提交证据的审查质证符合法律规定，原审认证正确。二审庭审中，上诉人向法庭提交了下列证据：1、南京市建邺区住建局作出的《关于万秀英房屋所在地申请政府信息公开的回复》，用于证明涉案房屋建于2000年左右，应当由南京市雨花台区的建设管理部门核发村镇工程建设许可证。2、2012年9月17日的《调查询问笔录》，用于证明上诉人的委托代理人到南京市建邺区城市管理行政执法大队违章处理科陈述事实的情况，上诉人已向建邺区执法局出示过当时申建房屋的相关票据，执法人员声称将予以核实。上述证据均为复印件。被上诉人对上诉人提交的上述证据的真实性、合法性和关联性发表了质证意见。被上诉人认为，上述证据均非“新的证据”，不符合行政诉讼二审新证据的要求；且证据1不能证明上诉人已取得相关的规划许可，证据2恰恰说明被上诉人在行政执法过程当中已经听取了上诉人的申辩，同时说明上诉人行政执法过程中并未提供有关的规划审批手续。本院经审查认为，上诉人当庭提交的上述证据，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，故本院对上诉人的上述证据依法不予采信。本院经审理对原审法院认定的案件事实予以认同。本院另查明，《违章建筑拆除调查情况表》中记载，上诉人万秀英的“合计面积”为338.97㎡，其中“有证总面积”为119.6㎡、违建总面积为219.37㎡。二审庭审中，上诉人称其房屋并未领取产权证；被上诉人称“有证总面积”系依据上诉人土地使用面积59.7㎡，该地上所建房屋为两层，因而确定其合法面积为119.6㎡。上诉人、被上诉人均未向法庭提交涉案房屋的土地使用权证，庭审中上诉人称为换发新证，该土地使用权证被原南京市雨花台区江心洲乡土地管理所收走，但其后并未发放新证。本院审理中，各方当事人围绕本案争议焦点即被上诉人建邺区执法局作出的《限期拆除决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法进行了辩论。上诉人认为，被上诉人认定上诉人房屋建筑面积、合法面积及违建面积均无事实依据，作出被诉具体行政行为过程中未听取上诉人的陈述和辩解，没有提供相关的证据证明涉案房屋属于必须拆除的情形，故被诉《限期拆除决定书》认定事实错误，程序违法，应当予以撤销。被上诉人认为，上诉人建设的房屋未取得规划许可手续，且违法行为一直存续，至今未取得规划许可审批材料，属于违法建设；被上诉人依据《城乡规划法》的相关规定对其进行查处，并无不当；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。本院认为，根据国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条的规定，江苏省人民政府可以在南京市开展相对集中行政处罚权试点工作。《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条规定，南京市城市管理行政执法局负责本办法的组织实施。区执法局按照规定的职权负责辖区内的相对集中行政处罚权工作。被上诉人建邺区执法局作为区行政执法机构，对发生在其辖区范围内的前述违反城市规划管理行为进行查处是其法定职责。《城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，上诉人在未领取建设工程规划许可证的情况下建设涉案房屋，依照上述规定，应属于违法建设。被上诉人查明涉案建筑物属于违法建筑，且上诉人未在规定的期限内自行拆除，被上诉人在履行了相应的程序后，依照《城乡规划法》第六十四条的规定作出被诉《限期拆除决定书》，其行为并不违反法律、法规、规章的相关规定，程序亦无不当。上诉人提出被上诉人对涉案房屋面积的认定缺乏事实依据。因涉案房屋并未领取建设规划许可证及相关权属证书，被上诉人根据调查、核实确认上诉人房屋总面积并不违反相关规定，上诉人亦未提供能够证明其所建房屋总面积的相关证据材料，故上诉人的该主张本院不予采信。上诉人提出其于2000年向原江心洲建设办申请核发新的土地使用权证，并交纳了土地使用费和罚款等费用，表明被上诉人依据已经作废的土地使用权证执法，原审法院对该事实的认定错误。上诉人申请核发新的土地使用权证、缴纳土地使用费以及罚款的行为，均不能改变其在未取得建设规划许可的情况下进行违法建设的事实，且其并未领取新的土地使用权证，被上诉人依据原土地使用权证的记载内容进行处理，并不违反相关规定。虽然上诉人的涉案房屋均未办理建设规划行政许可手续，但被上诉人依据上诉人的原土地使用权证记载的面积，在认定违法建筑面积时将该部分面积予以减除，系对上诉人实体权益有利的行为，本院对此予以认可。涉案房屋虽已建成多年，但至被上诉人查处时仍未领取建设规划许可手续和相关权属证书，上诉人称“2000年6月申办宅基地使用土证以及村镇工程建设许可证应当视为采取‘限期改正’措施，相关政府部门未能核发的法律后果不应由上诉人承担”，上诉人的该项主张因缺乏相应的事实和法律依据，本院不予采信。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人要求撤销原审判决、依法改判或者发回重审的的上诉请求，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人万秀英负担。本判决为终审判决。审 判 长 宋振敏代理审判员 熊文超代理审判员 张晓东二〇一五年五月十五日书 记 员 孙 皓 搜索“”