（2015）江中法行终字第40号

裁判日期: 2015-05-12

公开日期: 2015-05-31

案件名称

张石灵与鹤山市址山镇人民政府乡政府其他行政行为纠纷二审行政判决书

法院

广东省江门市中级人民法院

所属地区

广东省江门市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

张石灵,鹤山市址山镇人民政府

案由

法律依据

《中华人民共和国城乡规划法》：第六十五条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条

全文

广东省江门市中级人民法院行政判决书（2015）江中法行终字第40号上诉人（原审原告）：张石灵，男，汉族，1938年10月9日出生，住址：广东省鹤山市云乡镇云中村民委员会红星村*号；身份证号码：4407251938********。委托代理人：张威其，男，汉族，1969年8月17日出生，住址：广东省鹤山市云乡镇云乡圩紫云路**号；身份证号码：4407251969********。系张石灵的儿子。被上诉人（原审被告）：鹤山市址山镇人民政府。住所地：广东省鹤山市址山镇教育路*号。法定代表人：林锡波，该镇镇长。委托代理人：陆富洲，鹤山市国土资源局址山国土资源管理所所长。委托代理人：何紫妍，广东金硕律师事务所律师。上诉人张石灵因与被上诉人鹤山市址山镇人民政府（以下简称“址山镇政府”）乡政府其他行政行为纠纷一案，不服广东省江门市蓬江区人民法院（2014）江蓬法行初字第95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。当事人原审的意见张石灵向原审法院提起诉讼，请求判令：1、认定鹤山市址山镇城镇建设管理与环保局（以下简称“址山城建与环保局”）作出的［址建］第2014015号《责令拆除违法建筑通知书》违法；2、认定址山城建与环保局的行为已侵害了张石灵的人身名誉权、财产权，并判令址山镇政府赔偿张石灵损失费30000元。主要事实与理由：2014年3月19日，张石灵收到了址山城建与环保局的《责令拆除违法建筑通知书》（［址建］第2014015号），此行政通知书属违法行为，是错误的，这是行政机关侵犯了张石灵权益的行为。址山城建与环保局已违反法定权限行使权力。同时，址山城建与环保局的通知提到的事情与事实不相符，所依据的法律有错误。由于址山城建与环保局是址山镇政府的内设机构，为维护张石灵的合法权益，特提起诉讼。址山镇政府答辩称：（一）址山镇政府作出的［址建］第2014015号《责令拆除违法建筑通知书》于法有据，与事实相符，为正确合法的行政行为。张石灵为红星XX村村民，于2011年在未经办理用地手续的情况下，在鹤山市址山镇云中XX村委会红星XX村尾桥地段的地块上非法占地建房。2014年3月11日鹤山市国土资源局址山国土资源管理所（以下简称“址山国土所”）在动态巡查中发现其存在上述违法行为，其后，址山国土所向址山镇政府反映该情况。经址山城建与环保局核实存在上述情况，且经鹤山市国土资源局查核，上述地块规划用途为基本农田保护区，其行为属于破坏基本农田的违法行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，由于张石灵的兴建行为不符合土地利用总体规划，也不符合城镇规划，属违法用地、违法建筑行为，故址山镇政府于2014年3月18日对其发出责令其所兴建的违法建筑物自行拆除通知的行政处理通知。（二）本案所涉地块虽属张石灵所租赁的土地，其具有使用权，但亦应通过办理相关用地手续按法用地，合法行使其权利。合法权益固然应得以维护，但对于其违法行为址山镇政府依法通知其自行拆除的行政行为并无侵害其合法权益，无须对其主张的损失承担任何责任。综上，为维护址山镇政府的合法权益，请求法院依法驳回张石灵所有的诉讼请求。原审法院查明的事实侵犯通知其自行拆除的行政行为并无侵权原审法院经审理查明：张石灵所诉之涉案“生产场所”为坐落鹤山市云乡镇云中XX村委红星XX村一队的垃下水田壹亩伍分土地上的建筑物。上述土地为鹤山市云乡镇云中XX村委红星XX第一经济合作社农民集体所有。该土地原属鹤山市云乡镇人民政府行政区域管辖范围，2010年间，上述土地在鹤山市址山镇土地利用总体规划（2010-2020年）中的规划用途为基本农田保护区。2011年年间，原云乡镇的行政管辖区域纳入址山镇政府管辖范围。张石灵于2007年间向云中XX村委红星XX村一队承租上述土地，并计划用于兴建饮水厂或养殖场。承租后，在没有办理相关许可手续的情况下，张石灵在上述土地上动工兴建了面积大约100多个平方米的建筑物。原云乡镇人民政府获知后，以其行为已经违反《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，责令其停止建设。2008年12月5日，在张石灵未予纠正的情况下，原云乡镇人民政府组织相关工作人员将上述违法建筑物予以强制拆除。2011年间，在未经办理用地许可手续的情况下，张石灵在上述土地（即云中XX红星XX村桥头侧土地）再自行建设一间面积30平方米的房间，作为贮藏生产资料和劳作休息之用。2014年3月11日，址山国土所在动态巡查中发现张石灵中存在上述违法行为，同日向张石灵发出责停字（2014）6号《责令停止土地违法行为通知书》，责令张石灵立即停止违法行为；并听候处理；自行整改，消除影响；符合报批条件的，请按规定及时申报审批。后址山国土所向址山镇政府反映该情况。址山镇政府将该事项转交其直属机构址山城建与环保局办理，址山城建与环保局依职权核实存在上述情况后，于同年3月14日向张石灵发出［址建］第2014015号《责令拆除违法建筑通知书》，责令张石灵立即停止违法行为，必须在15日内自行拆除，否则一切法律、经济责任、安全事故责任由张石灵承担。张石灵于同年3月18日收到上述通知书，但至今尚未拆除上述建筑物。另查明，址山城建与环保局的具体职能有协调乡镇规划、建设、管理和申请审批工作；负责环境保护工作，处理城镇建设、环境保护工作中出现的各种问题，负责市容环境、农村生态环境综合治理、城镇管理、乡村公路（街道）建设管理及相关执法等工作，组织开展爱国卫生运动，实施农村公共卫生管理工作，负责做好土地管理和监督工作，承保镇委、镇政府和上级相关部分交办的事项。至2014年9月16日，张石灵以址山城建与环保局发出上述通知书的行政行为违法，并造成其经济损失为由，向原审法院提起本案诉讼。案件审理过程中，张石灵将请求址山镇政府赔偿的经济损失变更为40700元。原审法院判决理由和结果原审法院认为，本案为乡政府其他行政行为纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据上述规定，址山镇政府对其辖区内违反规划许可的乡村建设享有执法职责。涉案土地属于鹤山市址山镇云中XX村委红星XX村一队的农民集体所有，属于原云乡镇人民政府的行政管辖范围，因此，址山镇政府作为本案的被告，主体适格。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条第一款又规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……。”根据上述规定，址山镇政府将址山国土所在日常巡查中发现张石灵在被规划的基本农田保护区上违法建设的事项交由其直属机构址山城建与环保局办理，及址山城建与环保局依职权，经核实张石灵确实存在违法用地的情况后，向张石灵发出［址建］第2014015号《责令拆除违法建筑通知书》，均没有超越其职责范围，其行为并无不当。因此，址山镇政府的上述行政行为程序合法，认定事实清楚，实体处理恰当，属于正确履行法定职责的行为。鉴于张石灵的涉案违法建筑现尚未拆除，张石灵主张址山镇政府应赔偿其经济损失，缺乏事实依据和法律依据，其该项请求原审法院不予支持。综上所述，张石灵的诉讼请求依法无据，原审法院不予支持。址山镇政府的答辩意见，于法有据，原审法院予以采纳。根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回张石灵的诉讼请求。一审案件受理费50元，由张石灵负担。当事人二审的意见张石灵不服原审判决，向本院提起上诉，上诉请求：依法审查确认址山城建与环保局发出《责令拆除违法建筑通知书》违法。主要事实及理由：张石灵于2006年计划设想举办畜类、禽类养殖场，此场位置是在址山村民成员一致同意张石灵承包租用笠下土地1.5亩土地作为养殖或农业企业，在2006年3月20日召开村民小组成员会议，农业发展用地。同时，张石灵向址山镇政府汇报了此事，并取得址山镇政府（当时是云乡镇府，现已合并）以及址山国土所的同意允许，并且依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定向址山国土所（当时是云乡国土资源管理所）递交了用地申请书。在各方面没有异议的情况下，张石灵依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，开始动工建设养殖场，在建设过程中与红星XX村一组村民签订了土地租赁合同，双方也共同遵守了合同，因此，张石灵建设畜禽养殖场受法律保护。2008年12月5日，云乡镇政府违法对张石灵农业养殖场所进行推毁，已变成了废墟，时间已是多年，因生产需要，张石灵根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，决定利用废墟中的部分建设材料，在原基础上用原建筑材料进行砌筑，建设了搭棚式的砖瓦结构农业生产场所，（不属于永久建筑）。2014年3月18日址山城建与环保局发出《责令拆除违法建筑通知书》（［址建］第2014015号），址山城建与环保局是址山镇政府内设机构，不具有法定行政权力，址山城建与环保局工作人员滥用职权，超越权限，违法行使权利。因此，址山城建与环保局作出《责令拆除违法建筑通知书》违法，且错误使用了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，此通知书也违反了《中华人民共和国土地管理法》关于法定程序的规定，已侵害了张石灵的合法权益，因此，请求法院认定该行政行为违法。址山镇政府答辩称：一审判决查明事实清楚，适用法律正确，应予以维持。针对张石灵补充的上诉意见，还是以一审判决为准。址山镇政府的行政行为是合法合理的，故对张石灵的诉讼请求应予以驳回。本案二审期间，张石灵、址山镇政府均没有证据向本院提交。张石灵二审期间向本院申请到现场进行核查事实，本院审判人员于2015年3月10日查看了现场，并制作了调查笔录。本院查明的事实、判决理由和结果本院经对各方当事人提供的证据的合法性、真实性、相关性进行认证后，所认定的事实与原审认定的事实一致。鹤山市机构编制委员会关于《址山镇人民政府主要职责机构设置和人员编制规定》中规定，址山城建与环保局为址山镇政府直属机构，接受上一级部门委托。本院认为，本案系乡政府其他行政行为纠纷。本案二审的焦点问题是：址山城建与环保局作出的［址建］第2014015号《责令拆除违法建筑通知书》是否合法；张石灵的赔偿请求应否支持。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，址山镇政府对其辖区内违反规划许可的乡村建设享有执法职责。涉案土地现属于址山镇政府行政管辖范围。址山城建与环保局作为址山镇政府的直属机构，向张石灵作出［址建］第2014015号《责令拆除违法建筑通知书》，应视为委托机关址山镇政府的行为，其行政执法主体适格，本院予以确认。址山镇政府作为本案被告恰当。张石灵主张址山城建与环保局作出的［址建］第2014015号《责令拆除违法建筑通知书》超越权限，理由不成立，本院不予采纳。本案现有的证据显示，张石灵在诉讼中确认其在不改变原来基础上用原建筑材料进行砌筑，建设了搭棚式的砖瓦结构农业生产场所的事实，而其又没有证据证明涉案土地上建筑的农业生产场所已经规划行政主管部门批准建设。址山城建与环保局在发现张石灵未经市规划行政主管部门批准而进行违法建筑后，经过核实，向张石灵发出［址建］第2014015号《责令拆除违法建筑通知书》。该《责令拆除违法建筑通知书》认定张石灵违法的事实清楚，程序合法，通知的内容亦符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，原审法院认定址山镇政府的上述行政行为合法，本院应予以维持。张石灵主张址山城建与环保局作出的［址建］第2014015号《责令拆除违法建筑通知书》违法，缺乏理据，本院不予支持。鉴于址山城建与环保局作出［址建］第2014015号《责令拆除违法建筑通知书》符合法律规定，故张石灵主张址山镇政府作出涉案的具体行政行为已侵害了其人身名誉权、财产权，一并要求址山镇政府赔偿其损失，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，理由不成立，本院亦不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序并无不当，二审应予维持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张石灵负担。本判决为终审判决。审　判　长　　陈　健代理审判员　　陈敏婷代理审判员　　周　奇二〇一五年五月十二日书　记　员　　黄咏仪来源：百度搜索“”