（2015）大法行初字第1号
裁判日期: 2015-04-09
公开日期: 2018-07-21
案件名称
原告周勇不服被告益阳市规划局城市规划管理一案行政判决书
法院
大通湖管理区人民法院
所属地区
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
周勇,益阳市规划局,周国和,周国泉,周英
案由
法律依据
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第五十七条第一款
全文
湖南省大通湖管理区人民法院行 政 判 决 书（2015）大法行初字第1号原告周勇委托代理人陈小玲委托代理人向雨婷被告益阳市规划局，住所地湖南省益阳市康富南路18号。法定代表人刘昭阳，系该局局长。委托代理人许定胜。委托代理人刘建华第三人周国和第三人周国泉第三人周英原告周勇不服被告益阳市规划局城市规划管理一案，本院于2015年1月13日受理后，向被告益阳市规划局送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，依职权追加了周国和、周国泉、周英为本案第三人参加诉讼，于2015年3月10日公开开庭进行了审理。原告周勇的委托代理人向雨婷和陈小玲、被告益阳市规划局的委托代理人许定胜、刘建华到庭参加了诉讼，第三人周国和、周国泉、周英经本院传票传唤未到庭参与诉讼。本案现已审理终结。2014年9月30日，益阳市规划局作出益规拆（大）字（2014）第01号限期拆除通知书，认定：周国和、周国泉、周英、周勇在益阳市大通湖区河坝镇纱厂片区所建一幢一层六十一平方米的杂屋，因未经规划审批，未办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，擅自建设，严重影响城市规划，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第二十五条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十四条的规定，责令周国和、周国泉、周英、周勇于2014年10月15日之前自行拆除该违法建筑；逾期不拆除的，将予以强制拆除。原告周勇不服被告益阳市规划局作出的益规拆（大）字（2014）第01号限期拆除通知书，向本院提起诉讼。原告诉称，周国和、周国泉、周英、周勇是周某华（已过世）的子女，周某华过世后在大通湖区河坝镇纱厂片区留有旧平房一套，杂屋一间。原告周勇为第三人周国泉之弟，周国泉和陈小玲于2005年3月16日结婚，婚后周国泉和陈小玲在周某华留下的房屋内共同生活，原告周勇一直与哥嫂生活在一起。周国泉、周勇常年在外务工。2014年9月29日，益阳市大通湖区城乡规划和建设管理局的工作人员以胁迫的方式将陈小玲带到大通湖区城建执法大队办公室，在未出示任何证件、未告知任何权利的情况下对陈小玲进行调查，调查后也没让陈小玲对内容进行确认就要陈小玲在页尾签字。2014年9月30日，益阳市大通湖区城乡规划和建设管理局的工作人员将益阳市规划局作出的益规拆（大）字（2014）第01号限期拆除通知书送达给陈小玲，该限期通知书认定原告周勇及其哥哥周国泉、嫂子陈小玲所在的由其父于1984年修建的杂屋未经规划审批，没有取得建筑用地规划许可证、建设工程许可证，应当是违法建筑。陈小玲拒绝在该通知书上签字。原告认为该杂屋是父亲于1984年经纱厂领导批准后建造，是合法建筑，不是违法建筑。被告作出的限期拆除通知书，系事实认定错误、适用法律错误、程序违法。益阳市规划局作出的限期拆除通知书是原告及原告之兄周国泉外出务工期间，直接交给嫂子陈小玲，未提前告知原告相应的权利及救济途径，既不合法，也不合情理。2014年11月19日，益阳市大通湖区城乡规划和建设管理局据此作出《强制拆除通知书》，并已于2014年11月21日将该杂屋强制拆除。为了维护原告周勇的合法权益，原告请求法院判决撤销益阳市规划局作出的益规拆（大）字（2014）第01号限期拆除通知书。为证明上述事实，原告向本院提交了以下证据：1、身份证复印件一张及常住人口登记卡三张，拟证明原告的主体资格，周某华与周荣华系同一人，系原告周勇的父亲。2、益阳市规划局作出的益规拆（大）字（2014）第01号限期拆除通知书，拟证明被告益阳市规划局作出的违法行政行为。3、申请本院在大通湖区国土局调取的1992年周某华《国营大通湖农场住房制度改革分户调查表》一份，拟证明周勇现居住的其父留下的房子为合法建筑，且图纸中显示，在1985年的时候周某华的杂屋就已存在。该房调查表记载了两部分情况，第一部分系公房租售情况，第二部分系自有私房情况。4、由益阳市方圆资产评估有限公司2014年3月31日出具的大通湖河坝镇纱厂片区棚户区改造建设项目国有土地上房屋征收分户评估结果汇总表，拟证明周荣华正屋面积是62.38平方米，天井面积8.81平方米，杂屋面积167.51平方米。5、大通湖区国有土地上房屋征收与补偿办公室出具的大通湖区纱厂片区棚户区改造期房安置补偿协议书，拟证明周勇所住杂屋的面积在2014年3月未认定为违法建筑，同意予以补偿，也承认杂屋面积，后因价格无法达成一致，才有后来的违法建筑一说。6、证人刘某某的证言一份，拟证明杂屋是在1984年修建，当初是国营大通湖纱厂领导批准修建的。7、证人李某某当庭陈述的证言，拟证明86年时原告的杂屋就已经存在，当时是子女多的自己就可以私建。8、证人姚某某当庭陈述的证言，拟证明他是在2007年9月份的时候，帮助陈小玲夫妇将杂屋的一部分进行了维修，改建成了车库。9、证人肖某前当庭陈述的证言，拟证明周某华是第一个在纱厂建起了养猪杂屋的人，养猪杂屋是在八几年建的，2007年8月左右，陈小玲夫妻在原地基础上将养猪杂屋翻新为车库。被告益阳市规划局辩称，一、被告益阳市规划局的法定代表人不是周朗，现为刘昭阳，并于2013年4月22日由益阳市质量技术监督局进行了变更登记。应诉通知书在2015年元月18日邮寄送达到被告处时，因为收件人写的周某，当时以为是周某本人的快件，转交给周朗后才发现是被告的应诉通知书，所以被告真正收到应诉通知书的时间是2015年元月26日。二、限期拆除的房屋建造时间为2008年以后，而非原告起诉认为的1984年，从原告房屋的相片可以清楚的看出，房屋由三部分组成，1、被告父亲于1984年建造的主屋，面积60多个平方米，办理了房屋产权手续；2、与主屋配套的偏屋；3、是原告于2008年以后建造的用于放置电瓶车的杂屋。限期拆除的房屋是第3部分的杂屋。以上事实有申请人亲兄弟周国和、邻居、社区的证词、现场照片等予以证实。三、被告于2008年以后建造的用于放置电瓶车的杂屋，没有办理规划行政许可，属于违法建房。以上事实有答辩人规划办的证明、原告亲兄弟周国和、邻居、社区的证词予以证实。原告违规建房的事实清楚，证据确凿。四、被告的执法程序合法，适用法律正确。被告依照法定程序对申请人的违规建房行为进行了立案和调查，依法向申请人核发了限期拆除书。以上的执法行为是严格按照法律规定的程序进行的。限期拆除通知书在法律上适用的是《湖南省实施的办法》，当时在填文书时，由于笔误将“湖南省实施”及后面的“的办法”省略了。综上，被告限期原告拆除的房屋属于违法建筑，事实清楚，证据确凿，被告执法行为程序合法，适用法律正确。请法院维持被告益阳市规划局作出的益规拆（大）字（2014）第01号限期拆除通知书。被告为证明其行为的合法性，于2015年2月4日向本院提交了以下证据：1、《中华人民共和国城乡规划法》、《湖南省实施的办法》、益阳市规划局中华人民共和国组织机构代码证，拟证明被告职权来源符合法律规定，被告所引用法律正确。2、益阳市大通湖区建设规划审批部门出具的证明一份，拟证明限期拆除的房屋没有取得建设用地规划许可和建设工程规划许可，且严重影响了本区城市规划，属于违法建筑。3、周荣华房屋所有权证复印件一份，拟证明房屋中的主屋是符合法律规定所建，旁边的偏屋及放置电瓶车的杂屋都是没有手续的，当时是考虑到原告的家庭情况，所以被告对偏屋没有进行处理。4、益阳市大通湖区城建综合执法大队对黎某某、周国和、陈某某、陈某甲、陈小玲的调查笔录各一份，拟证明诉争的房屋建筑的时间是2008年以后，该房屋是周国泉、陈小玲夫妇所有。5、益阳市规划局行政处罚现场勘验笔录一份，拟证明限期拆除房屋的地点及状况、面积等，但是陈小玲本人没有签名认可。6、建筑照片说明一份，拟证明房屋由三部分组成，一是主屋，建于1984年，有房产证是合法的建筑；二是偏屋，是和主屋同时建设的；三是放电瓶车的杂屋，是陈小玲夫妻所建，时间是2008年以后所建，看照片可以很容易区分该部分的房屋与1984年所建的房屋新旧程度。8、益阳市规划局作出的益规拆（大）字（2014）第01号限期拆除通知书（存根），拟证明被告依照法律法规的规定作出的行政处罚决定。9、周国泉与陈小玲户籍证明、城建监察送达回证及照片一份，拟证明被告已经将限期拆除通知书已经送达给其中的当事人周国泉的妻子陈小玲。10、大通湖区城乡规划和建设管理局行政处罚案件立案呈批表、大通湖区城乡规划和建设管理案件处理表，拟证明被告是按照法律规定的程序进行执法的。第三人周国和、周国泉、周英没有出庭参与诉讼，也没有提交证据。在审理过程中，本院依法组织到庭当事人及代理人对上述证据进行了当庭质证。根据质证意见及证据审核认定的有关规定，本院认证如下：1、原告提交的证据1，被告质证无异议，本院予以确认。2、原告提交的证据2，被告对真实性没有异议，本院对该份证据予以确认。3、原告提交的证据3，被告质证对真实性没有异议，本院予以确认。该份证据证明，在1992年时，当时的大通湖国土科对周某华及其附近居民的住房情况都进行了调查，周某华在1992年前已有面积为44.2平方米的私建住房。4、原告提交的证据4，被告质证对于真实性没有异议，但认为杂屋是否合法并不是评估公司来认定。经查，该份证据对杂屋面积的描叙与本院采信的其他证据不符，本院对该份证据不予确认。5、原告提交的证据5，经查，没有拆除单位的信息与签名，本院不予确认。6、原告提交的证据6，被告对真实性没有异议，但对证明目的有异议，该份证言无法证实要求限期拆除的房屋是1984年所建。对于该份证据，本院予以确认。7、原告提交的证据7、8、9，被告质证认为三证人都不能准确完整的描叙存放电瓶车车库的状况；三证人所陈述的没有任何事实的依据，没有其他的证据予以证实；且三证人都无法证实原告的电瓶车车库办理过手续。经查，对于原告提交的证据7、8、9，证人关于修建杂屋和车库的时间与其他证据不一致，且证言内容也不一致，本院不予确认；对于杂屋与车库修建事实与其他证据相互印证，本院予以确认。8、被告提交的证据1、原告质证认为《湖南省实施的办法》是2010年1月1日起正式实施的，对于原告限期拆除的房屋是不适用的；对《中华人民共和国城乡规划法》的关联性有异议；对益阳市规划局中华人民共和国组织机构代码证无异议。经查，对组织机构代码证，原告质证无异议，本院予以确认；该组证据中的法律法规系能适用与该行政行为的有效法律法规，本院予以确认。9、被告提交的证据2，原告质证对其真实性、合法性有异议，认为房屋建设的时间是1984年左右，1984年时属于国营农场，在送达限期拆除通知书给原告时，没有把证据2告知给原告。经查，对于该份证据，原告没有提交建设用地规划许可证和建设工程规划许可予以反驳，本院予以确认。10、被告提交的证据3，经查，符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。11、被告提交的证据4，原告质证对五份调查笔录的真实性均有异议，五位被调查人所讲的无法相互印证，无法达到其证明目的；对于陈小玲的笔录，其年龄记录错误，陈小玲当时是说的2007年8月修的而不是笔录所讲的08年下半年；调查笔录需要调查人签字，五份笔录中都没有调查人的签名。经查，该组证据，全部为益阳市大通湖城建综合执法大队的调查笔录，上面记载了调查人姓名及其执法证件号码，并有被调查人的签名，没有调查人的签字属于证据瑕疵，但原告对证据来源的合法性不持异议，故本院对本案限期拆除的车库系2007年下半年或2008年修建的事实予以确认。12、被告提交的证据5，原告质证认为没有陈小玲的签名，但对现场勘验笔录中车库的位置及面积大小没有异议。经查，对于该份证据，因原告仅对程序有异议，但对证据内容无异议，本院予以确认。13、被告提交的证据6，原告质证对其真实性没有异议，对其证明目的有异议。经查，对于该份证据，本院对照片反映的客观事实予以确认。14、被告提交的证据8，经查，与原告提交的证据2相吻合，本院予以确认。15、被告提交的证据9、原告质证无异议，本院予以确认。16、被告提交的证据10，经查，在本院证据收据目录中有记载，不能认定为延迟举证，但系大通湖区规划和建设管理局内部的审批，非被告单位的审批材料，与本案无关联性，本院不予确认。经审理查明，原告周勇、第三人周国和、周国泉、周英是周某华（又名周荣华）的子女，原告的委托代理人陈小玲是周国泉的妻子。1984年，原大通湖纱厂分了一套面积为62.38平方米的家属住宿房给周某华，办理了房屋所有权登记。周某华因为家中的子女众多，便在自己的住房边私建了一面积为44.2平方米的偏房。1992年，原大通湖农场国土科对原纱厂住宿区的住房情况进行了调查，并制作了国营大通湖农场住房制度改革分户调查表。属于周某华住房的调查表中表明，周某华在当时已有44.2平方米的自有私房。周某华过世后，其四子女没有对其遗留的房屋进行分割。该房屋由周勇和周国泉、陈小玲夫妇共同居住。2007年至2008年时，陈小玲夫妇因为生活、生产的需要，在没有办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的情况下，建成了存放电瓶车的车库，该车库占地面积为61平方米。2014年9月份，益阳市规划局依职权对该车库是否属违法建筑进行调查。在对该车库实际使用人陈小玲调查时，将相关法律规定和处理方式告知给了陈小玲。益阳市规划局在对黎某某、周国和、陈某某、陈某甲、陈小玲进行了调查询问并收集了益阳市大通湖区建设规划审批部门出具的证明、周某华房屋所有权证、现场勘验笔录等证据的情况下，认定该占地面积为61平方米的车库为违法建筑。被告益阳市规划局于2014年9月30日作出益规拆（大）字（2014）第01号限期拆除通知书，并在当日送达给陈小玲。该通知书上载明：周国和、周国泉、周英、周勇在益阳市大通湖区河坝镇纱厂片区所建一幢一层六十一平方米的杂屋，因未经规划审批，未办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，擅自建设，严重影响城市规划，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第二十五条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十四条的规定，责令周国和、周国泉、周英、周勇于2014年10月15日之前自行拆除该违法建筑；逾期不拆除的，将予以强制拆除。并告知复议或起诉的时间与地点。该通知书上的行政相对人为周勇、周国和、周国泉、周英，被告益阳市规划局只送达给了周国泉的妻子陈小玲，对其他行政相对人没有进行送达。2014年11月19日，益阳市大通湖区城乡规划和建设管理局作出了强制拆除通知书，并于2014年11月21日将车库强制拆除。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第六十四条和《湖南省实施的办法》第七条、第五十一条的规定，未取得建设工程规划许可证进行建设，且属于采取改正措施无法消除对规划实施影响情形的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，因此被告益阳市规划局对益阳市大通湖区违反城乡规划的行为有进行管理的法定职权。在本案中，被告益阳市规划局对辖区内未取得建设工程规划许可证的建筑，依法进行了询问调查，收集证据材料，认定了原告改建的车库为非法建筑，依职权可以责令原告采取改正措施消除影响，在无法采取改正消除措施影响的情况下限期由违法建筑人自行拆除，但根据《湖南省实施的办法》第五十五条的规定，被告益阳市规划局在确定该车库是属于采取改正措施无法消除对规划实施影响的情形时，应当以组织听证的方式来进行确定，而不能自行认定。被告益阳市规划局在未组织听证的情况下，直接认定该违法建筑属于采取改正措施无法消除影响的情形，并据此作出了限期拆除的决定，违反了法定程序。被告的限期拆除通知书的行政相对人有周勇、周国和、周国泉、周英，被告只送达给了周国泉的妻子陈小玲，没有送达给周勇、周国和、周英，违反了法定程序。被告益阳市规划局对本案所涉建筑违法的认定和责令限期拆除该违法建筑应当适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《湖南省实施的办法》第二十五条、第五十一条、第五十五条，但被告所作益规拆（大）字（2014）第01号限期拆除通知书上适用的是《中华人民共和国城乡规划法》第二十五条、第五十四条。被告益阳市规划局适用法律、法规错误。原告认为被责令限期拆除的车库只是由原先周某华自有私房的一部分进行改建的，并没有进行增建，而原先周某华自有私房是在1992年前就已经建好了，当时，大通湖区还属于国营农场，不属于当时城市规划部门的管辖，根据物权法第三十条的规定，原告已经取得了该建筑物权，应属于合法建筑。周国泉夫妇在2007年左右建设该车库占地面积达到了61平方米；但是该车库必需有建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，才能认定是合法建筑，而原告并没有提供办理的相关报建手续，也没有提供该车库的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，故对于原告的该辩论意见，本院不予采纳。被告认定该建筑违法的事实清楚，证据充分，该限期拆除的车库属于违法建筑的事实，本院予以确认。原告认为在被告作出限期拆除决定前，应当依法向原告告知作出行政行为的事实、理由、依据和原告应当享有的权利，但被告没有进行告知，剥夺了原告的权利，程序违法。我国法律没有规定城乡规划部门在作出限期拆除通知书前，必须事先告知行政相对人城乡规划部门作出限期拆除决定的事实、理由、依据和行政相对人应当享有的权利，故对原告认为被告没有履行告知义务的意见，本院不予采纳。被告益阳市规划局适用法律、法规错误，违反法定程序，应当撤销被告益阳市规划局所作益规拆（大）字（2014）第01号限期拆除通知书，但限期拆除的违法建筑已经在2014年11月21日被强制拆除，该限期通知书已经不具有可撤销性。据此，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款第二项的规定，判决如下：确认被告益阳市规划局所作益规拆（大）字（2014）第01号限期拆除通知书违法。本案受理费50元，由被告益阳市规划局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。审 判 长 徐 伟审 判 员 高 皓人民陪审员 何 平二〇一五年四月九日书 记 员 龚亦芳附录：《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款第二项：有下列情形之一的，人民法院应该作出确认被诉具体行政行为违法或者无效：（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的。 来自：