（2015）洛龙行初字第4号

裁判日期: 2015-04-09

公开日期: 2015-04-21

案件名称

陆永民、黄全振、张正玲、洪录增诉洛阳市城乡规划局行政许可纠纷一审行政判决书

法院

洛阳市洛龙区人民法院

所属地区

洛阳市

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

陆永民,黄全振,张正玲,洪录增,洛阳市城乡规划局,洛阳市涧西区人民政府,河南科技大学

案由

法律依据

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第五十六条

全文

河南省洛阳市洛龙区人民法院行政判决书（2015）洛龙行初字第4号原告：陆永民，男，汉族，1947年9月15日出生。原告：黄全振，男，汉族，1948年11月6日出生。原告：张正玲，女，汉族，1950年10月15日出生。张正玲委托代理人：高留宝，男，汉族，1947年3月5日出生，系张正玲丈夫，特别授权。原告：洪录增，男，回族，1948年9月4日出生。被告：洛阳市城乡规划局。法定代表人：马朝信、局长。委托代理人：杨刚，河南中冶律师事务所律师，特别授权。第三人：洛阳市涧西区人民政府。地址：洛阳市涧西区西苑路**号。法定代表人：郭建平，区长。委托代理人：王扬，河南明昕律师事务所律师，特别授权。第三人：河南科技大学。法定代表人：孙金风，校长。委托代理人：张清波，河科大后勤管理处副处长，特别授权。原告陆永民、黄全振、张正玲、洪录增诉洛阳市城乡规划局（下称市规划局）请求撤销河南科技大学21-4住宅楼改造的规划设计审批总图一案，2014年12月23日本院审查立案后，依法组成合议庭，于2015年2月4日公开开庭审理该案件。开庭后，合议庭认为洛阳市涧西区人民政府（下称涧西区政府）作为21-4楼的报批单位、河南科技大学（下称河科大）作为21-4楼的产权单位，应当参加本案的诉讼。本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，追加涧西区政府和河科大作为第三人参加本案的诉讼。2015年3月19日再次开庭审理。庭审中原告陆永民、黄全振、洪录增及张正玲的代理人高留宝，被告市规划局委托代理人杨刚，第三人涧西区政府委托代理人王扬，第三人河科大委托代理人张清波到庭参加诉讼。本案因追加第三人参加诉讼��理期限顺延。本案现已审理终结。被诉具体行政行为：2014年3月，涧西区政府向市规划局上报了河科大21-4危旧小区改造项目总平面图及单体方案审批申请。2014年3月26日至4月5日为报批方案批前公示。公示期间66户居民中17户公示期提出异议。市规划局于2014年4月21日批准了该项目总平图及单体设计方案。原告诉称：陆永民、黄全振、张正玲、洪录增四人系河科大21-4号楼的业主。2014年3月26日，市规划局对21-4楼改造规划进行批前公示，公示内容包含总平面图、平面户型图等图纸。公示表明，重建楼房为24米楼高，户型设计为一梯三户，退让红线距离为5米，无绿地面积。该公示设计未能依法保护业主的合法权益。根据《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》第二十三条明确建筑房退边路规划红线最小距离控制在24米高度为退让六米，但公示退让距离仅有5米；根据该规定四十五条的规定，旧址改建绿地不能低于25%，而公示的规划根本未显示有绿化率；该批前公示的平面图显示的平面图为一梯三户，其中东二单元北户型住户全部朝北，没有日照，违法国家相关住宅建筑关于居住建筑日照的要求。市规划局对21-4项目违规设计的总图，未尽审查义务，在公示期间原告多次向市规划局反映，仍于2014年4月19日批准该公示项目的设计。被告市规划局未尽审查职责，规划设计违反相关技术规定和居住日照的要求，侵犯了住户的合法权益，请求法院依法予以撤销违法的规划设计总图。原告向法庭提交以下证据：证据1、法律证据洛阳市城市建筑规划管理技术规定；证明公示图违犯第二十三条高24米退红线6米。证明公示图违犯四十五条绿地旧区改造不宜低于25%。证据2、21-4住宅楼改造项目公示图；证明公示图实际退让红线5米，少退1米。证据3、21-4住宅楼改造项目图住宅部分，证明东二单元北户型全部朝北没有日照。证据4、规划局出具的处理意见证明规划局对住户提出的异议事实存在，没有否认问题的存在，仍然违犯常规审批。证据5、洛涧政（2014）52号关于批复河南科技大学21-4危旧小区项目规划总平面图的函；证明：常安仁胡乱作为，2004年批示已穿越10年。证据6、公示牌，证明公示牌是市规划局作为。被告市规划局辩称：一、河科大21-4#楼改造项目属洛阳市涧西区政府负责实施的危房改造项目，该项目经区、市级政府立项审批通过，市规划局所审批的规划设计方案并不违反有关建筑规划管理的技术规定。河科大21-4#楼位于涧西区景华路与郑州路交叉口东南角，南侧相邻建筑为洛阳市美好家园置业有限公司建设的美景新城项目，2011年11月份，市旧改办将21—4#住宅楼项目纳入危旧小区改造，市房屋鉴��处多次将其鉴定为C级危楼。2012年，河科大21-4#楼住户以及河科大多次向市委、市政府反映和请示危楼改造问题，市委、市政府领导数次批示责成相关部门予以处理，市规划局依据现场勘察情况，结合对前期河南科技大学及郑州路办事处工作的了解，2012年8月份，从规划角度提出两个方案上报市政府。方案一：结合地块自身情况，由河南科技大学采取危旧楼改造的方式进行改造。方案二：结合美景新城未开发地块统一改造，并把地块南侧原河南科技大学锅炉房用地也一并纳入统一改造范围，改造中也可以把21-5#、21-6#住宅楼也统一纳入。2013年3月5日，市旧改办2013年第2次工作例会明确：原则同意河科大21-4#危楼改造地块和锅炉房地块一并规划设计，由市规划局负责尽快实施。涧西区政府、市规划局随后多次协调河科大、美好家园置业有限公司就改造方案进行商讨，未达��一致。鉴于实际情况，2014年1月市规划局提出21-4#危楼改造地块和锅炉房地块的规划技术要点，21-4#住宅楼地块容积率≤3.9，限高30米，锅炉房地块容积率≤2.1，限高30米。2014年3月份，市规划局就该项目组织了专家论证，建设单位按照论证会意见对规划方案进行了完善，容积率指标满足规划技术要点要求，但限于地块的局促性，规划方案存在行政诉状中反映的退让道路红线、绿地率指标不满足规范要求问题；按照建设单位与河科大约定，该项目建成后，东二单元北户型移交给河科大作公寓使用。经市规划局2014年3月20日局务会研究，考虑到该项目为危旧房改造，公示无异议后，按照重要建筑上报市政府呈请市领导审阅。公示期间，21-4#危旧小区66户居民中有17户向答辩人提出异议。4月16日，涧西区政府函告市规划局，“经收集整理居民意见均与规划设计方案的审批不冲��”，并承诺“居民意见及信访问题由区政府协调解决”，市领导在此函中批示：“该项目为涧西区政府负责实施的危房改造项目，若总图不违犯相关强制性内容规定，应不受少数人影响，抓紧批复，尽快拆除危房，确保人民群众生命财产安全。涧西区政府负责信访稳定工作”。考虑到危房改造的紧迫性，按照《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》第五十一条规定，“在特定地区或特殊情况下，新建、改建、扩建各类建筑物时，规划行政主管部门在办理规划审批时，可从综合因素考虑提出建筑间距、退让、高度的意见，报市政府批准后执行。”据此，市规划局于4月17日将该项目规划方案按程序上报市政府，市领导4月19日签批了该项目。市规划局按照《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》及市政府的批准意见，所审批的河科大21-4#楼改造项目规划设计方案，并不违反��关建筑规划管理的技术规定。二、原告所诉称的理由不能成立，依法应驳回其诉讼请求。1、关于21-4#楼改造项目规划设计方案后退道路规划红线的问题。21-4#楼改造项目规划设计方案后退道路规划红线最小距离为5米，小于《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》最小6米的规定。但原21-4#楼退让距离只有约2.5米，占地面积只有约3.06亩，如机械的按照上述规定，根本不能满足60户居民以及7套学校公房的需求。而且，《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》第二十六条规定：历史街区和传统道路两侧的建筑在满足消防、交通、管线敷设前提下，依据批准的控制性详细规划，后退道路规划红线距离可适当减少。市规划局根据河科大21-4#楼的实际情况以及居民居住条件的需求，为尽量满足户型使用要求，适当减少退让道路距离，并不违反有关规定。2、关于未显示绿化率的问题。《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》第四十五条规定：建筑基地内的公共绿地面积在居住区内组团不少于….，旧区改建可酌情降低…。21-4#楼系独栋居民楼，不是配套小区，不适用上述规定的情况，且该楼两面临街，其他两边是固有建筑物，该楼占地面积只有3.06亩，原本就没有、也不可能有任何绿化面积，故在原址拆建的情况下，根据现实状况和居民的居住需求，无法规划绿化面积。3、关于北向户型日照的问题。市规划局审批的21-4#危楼项目，改造后的户型两侧为一梯三户，中间两个单元均为一梯两户，原告起诉的情况不实。东二单元共七套为纯北向户型，但该设计并不侵害居民的利益，因为根据建设单位承诺，该七套朝北户型其中的六套提供给河科大用作公寓，一套由建设单位自行处理，不作为居民的安置房源。剩余房源还有63套，满足居民安置及日照的需求��综上，市规划局作出的河科大21-4#楼改造项目规划设计方案的审批，符合《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》的要求，合法有效，原告诉称无理，请求依法应驳回其诉讼请求。被告向法庭提交了以下证据：第一组证据：1、洛阳市旧城开发改造（城中村改造）工作领导小组办公室洛旧改立字（2011）10号关于涧西区郑州路21-4#住宅楼列入危旧小区改造项目的批复；2、洛阳市涧西区人民政府（2011）20号会议纪要；3、河科大21街坊-4#居民代表关于河南科技大学21街坊-4#等危旧住宅楼拆迁重建工程搁置原因的情况反映；4、洛阳市旧城开发改造工作领导小组（2013）2号会议纪要；5、洛阳市旧城开发改造工作领导小组办公室《关于河南科技大学21-4#住宅楼改建项目地上附属物拆迁面积的审核意见》；6、涧西区政府（2013）5号常务会议纪要；7、洛阳市房屋安全管理处洛房鉴字2014第006号《房屋安全鉴定书》。证明：自2011年11月洛阳市旧城开发改造工作领导小组办公室将涧西区郑州路21-4#住宅楼项目纳入危旧小区改造，经洛阳市房屋鉴定处鉴定洛阳市涧西区郑州路21-4#住宅楼为C计危楼。第二组证据：1、河南科技大学21-4#住宅楼地块规划技术要点通知书；2、河南科技大学锅炉房地块规划技术要点通知书。证明：被告针对河科大21-4#改造项目的实际情况，对河科大21-4#住宅楼地块、锅炉房地块的规划技术要点。第三组证据：1、涧西区人民政府洛涧政函（2014）52号《关于批复河南科技大学21-4危旧小区项目规划总平面图的函》；2、涧西区人民政府洛涧政函（2014）53号《关于批复河南科技大学21-4危旧小区项目规划总平面图的函》；3、河南科技大学21-4#危旧小区改造指挥部《关于河南科技大学21-4#危楼改造工作的情况说明》；4、洛阳市涧西区人民政府对河科大21-4#住宅楼设计方案中7套朝北户型的情况说明。证明：建设单位就河南科技大学21-4#危旧小区项目的总平面设计及单体方案设计，向被告洛阳市规划局针提交申请，并就设计方案中7套朝北的户型，作出不作为安置房源对居民进行安置的承诺说明。第四组证据：1、编号（2014）重要建筑第2号洛阳市重要建筑规划审批表；2、河南科技大学21-4#住宅楼改造项目设计方案图。证明：被告依法履行审批程序，审批方案符合城市建筑规划管理技术规定。第三人涧西区政府述称：一、涧西区政府是21-4危旧小区改造项目的组织实施者。涧西区政府提交并经市规划局批准的该项目规划设计方案，是结合21-4危楼的具体情况与相关法律规范的结果，充分考虑了该楼的地块面积、周边环境以及居民的居住条件，在现有条件下争取了居民的利益最大化。二、原告诉称的理由不能成立，该批准方案并不违反相关法律规定，原告的诉讼请求应予驳回。1、《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》第二十三条是针对建筑物后退道路规划红线的一般规定，而二十四条到二十九条均是后退道路规划红线的特殊规定。其中第二十六条“在历史街区和传统街道两侧的建筑在满足消防、交通、管线铺设前提下，依据批准的控制性详细规划，后退道路规划红线距离可适当减小。”本案涉及的方案退让距离为5米，完全符合第二十六条的适当距离的规定。第五十一条规定：“在特定地区或特殊情况下，新建、改建、扩建各类建筑物时，规划行政主管部门在办理规划审批时，可从综合因素考虑提出建筑间距、退让、高度的意见，报市政府批准后执行。”本案设计方案经过市政府批准，符合程序规定，退让距离不存在违法之处。2、根据《洛阳市城市建筑规划管��技术规定》第四十五条规定，是关于居住区组团、小区、居住区的最低绿化率，上述居住区、小区、居住区以及该条中所提到“旧区”均指的是具有一定人口和用地规模，并集中布置居住建筑、公共建筑、绿地、道路以及其他各种设施，被城市街道或自然界限所包围的相对独立地区。而21-4危楼是一栋单体楼房，原有的院内区域就没有绿化和其他设施的位置。鉴于此，考虑到最大限度扩大居民居住空间，在多方努力协调下，河科大又提供原锅楼房所占地块用于该楼房的改造。所以，关于绿地设计不存在违法之处。三、北户型在开发之时，涧西区政府就协调河科大作为河科大公寓使用，不作为房源向居民提供。相关法律并无公寓居住空间获得日照的规定，北户型设计并不侵犯居民权益。综上，涧西区政府认为，市规划局批准的21-4号楼的设计总图符合相关法律规定，原告诉求应予驳回。涧西区政府未向法庭提交证据。第三人河科大述称：1、关于红线问题：21-4号楼原属于小户型，新设计的楼房户型面积适当给予增加。因地块总面积没有增加，适当增加原有房屋面积是为了大多数群众利益，红线退让并未违反相关强制性规定。2、21-4危楼原来就没有可以绿化的位置，该楼是独栋单体，原院子的空地面积仅够走路，连个汽车都进不去，绿化是要在有地的情况下实施。原有基础改造楼房，因原有地块的限制无法达到绿化标准。3、根据设计方案，北户型日照确实不符合技术规范规定，也是因原有房屋面积位置的限制，根本无法达到技术规范的标准。因此，经协商作为河科大老师公寓来使用，不给原安置的居民住户使用。河科大庭审中未提交相关证据材料。经过庭审交换证据，双方质证、认证，查明以下案件事实：河科大21街坊4号��宅楼位于景华路与郑州路交叉口东北角，是1981年由河科大附属工厂建造的职工住宅楼，共有5层6单元67套房屋（其中居民60户，河科大公房7套），建筑面积4346.98平方米，占地面积约3.06亩。该楼东至河科大21街坊5号楼，山墙之间距离约为8.9米；南至原河科大校办工厂临时围墙，之间距离约5米；北至景华路，主楼距景华路道路红线之间距离约1.8米；东至郑州路，主楼已占压郑州路道路红线约2.42米。河科大21-4#住宅楼因汶川地震影响，于2008年6月26日被洛阳市房屋安全鉴定处鉴定为B级危楼。2010年7月20日，洛阳市房屋安全鉴定处再次鉴定，出具鉴定结果为C级危楼，建议拆除重建。河科大启动该楼改造工作，于2010年12月7日成立河科大21-4#危楼拆建安置工作领导小组。2011年组织21-4#全体居民通过四次投票，确定河南元驰置业有限公司作为该项目的开发单位。因21-4#楼原地块面积小，河科大将锅炉房地块一并交予该项目进行开发，以弥补地块和开发资金的不足。2011年6月23日拟订了《河南科技大学21-4#住宅楼拆建多层安置补偿方案》，同年6月25日，河科大与河南元驰置业有限公司签订《土地出让意向书》，河南元驰置业有限公司向河科大学交纳伍拾万元规划报批保证金，办理21-4#楼拆建安置工作。河科大对搬出住户发放了搬家费、安置过渡费、燃气费、取暖费等。后河科大、开发商、21-4#居民因种种原因，危楼改造未能操作实施。2011年10月18日河科大以书面形式向涧西区政府提交《河南科技大学关于将21－4#住宅楼采取政府征收方式进行危旧房立项的申请》，涧西区政府又向洛阳市旧改办递交了《关于将涧西区郑州路21-4#住宅楼申请列入危旧小区改造的请示》，同年11月2日，洛阳市旧改办批复同意将该危楼改造项目立项，纳入洛阳市旧城（��旧小区）改造项目进行管理（洛旧改立字（2011）10号文）。该项目正式进入政府征收程序。2011年12月2日涧西区政府会议纪要明确：21-4#危旧小区改造作为郑州路办事处辖区的项目，由郑州路办事处成立项目改造指挥部，具体负责该项目的征收工作；区旧改办、区房屋征收补偿与土地储备中心做好指导和督查工作。郑州路办事处根据涧西区政府会议纪要精神，于2011年12月成立项目改造指挥部。2012年3月指挥部组织21-4#危楼全体住户征求意见，就是否同意危楼拆迁改造进行意向调查，同意率达95%以上。2012年5月25日21-4#居民代表就危楼改造的历史原因和迟迟得不到改造的困境以书面形式上报市委毛万春书记，期间杨晓阳副秘书长到现场调研，组织美好家园公司和元驰公司召开协调会，但因故协调失败。2013年3月5日下午，市政府常安仁秘书长受委托在市旧改办会议室召开��议，会议要求：市、区相关部门必须切实履职尽责，明确责任主体和责任人，限期排除隐患，确保群众生命财产安全。会议同意河科大21-4#危楼改造地块和锅炉房地块一并规划设计，由市规划局负责尽快实施。涧西区负责按照危旧小区改造的相关政策规定，组织实施。市住房保障局会后立即安排对21-4#进行再次安全检测，需封停应立即封停，需拆除应迅速拆除。根据市旧改会议纪要要求，郑州路办事处责成项目改造指挥部对21-4#危楼进行围挡，两次向居民发出《限期搬迁告知书》。融资单位根据21-4#危楼情况，委托三家设计单位，设计出四套方案，以备居民挑选。期间，指挥部组织相关人员两次入户进行摸底调查，指挥部还参考2011年6月23日河南科技大学与河南元驰置业有限公司签订的《河南科技大学21－4#住宅楼拆建安置补偿方案》的部分内容，结合市规划局批准的规划设计方案拟定新的《河南科技大学21-4#危旧小区改造安置补偿协议书》，59户居民认可协议补偿方式及内容。2013年7月29日，涧西区政府召开第13次常务会议确定原则同意征迁补偿方案。2013年9月4日，涧西区政府研究同意由河南筑瑞置业有限公司做为该项目的融资单位。指挥部和河南筑瑞置业有限公司在涧西区政府的授权下签订框架协议。协议约定由新成立的河南筑瑞置业有限公司接替河南元驰置业有限公司做为融资单位，继续承担河科大21-4#危楼的改造工作。指挥部于2013年9月8日向21-4#危楼全体居民发放《告住户书》，告知居民《河科大21-4#危楼拆迁补偿协议》内容及签订《安置补偿协议》的时间、地点、签约流程及房源分配方案等。同年9月15日由郑州路办事处牵头组织，在河科大幼儿园举行21-4#危楼改造项目《安置补偿协议》签订仪式，37户居民同指挥部签订��安置补偿协议，其他22户未签。2014年1月20日，市规划局通过《河南科技大学21-4#住宅楼及锅炉房地块的规划技术要点》。2014年2月19日洛阳市房屋安全管理处重新对河南科技大学21-4#住宅楼进行鉴定，并出具《房屋安全鉴定书》，建议对存在较大安全隐患的21-4号楼内的居民，尽快撤出拆除重建。现已有38户居民与指挥部签订了安置补偿协议，河科大6套公房全部搬迁清理完毕。22户未签安置补偿协议中的17户居民已搬离危楼，还有4户居民没有搬出，其中2户在此居住。2014年3月4日，涧西区政府向市规划局提交该项目规划设计方案，通过市规划局主持召开的《关于21-4#危楼改造项目规划方案》的专家评审会，市规划局将评审通过的规划设计方案进行公示。公示期结束后，按市重要建筑规划审批项目上报洛阳市政府，经主管市领导审批同意后，市规划局于2014年4月21日批准��该项目总平图及单体设计方案。本院认为：河科大21-4#属C级危楼，该楼的部分承重结构承载力不能满足正常使用要求，局部出现险情。虽曾进行过加固处理，但房屋承建构建自然老化、墙体不同程度开裂造成房屋承载力下降，强度降低，存在较大安全隐患。为了公共安全和楼内居住居民的生命和财产安全，是需要强制性拆除的危楼。市规划局鉴于21-4号楼所占地块的局限性及危楼改造的急迫性，虽然退让红线、绿化率及日照无法满足技术规范的一般性规定，但该楼系独栋单体楼房，其楼房占地面积及院内实际状况，并无多余其他土地可以利用。根据《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》第二十六条：历史街区和传统道路两侧的建筑在满足消防、交通、管线敷设前提下，依据批准的控制性详细规定，后退道路规划红线距离可适当减少。《洛阳市城市建筑规划管理技��规定》第五十一条：在特定地区或特殊情况下，新建、改建各类建筑物时，规划行政主管部门在办理规划审批时，可从综合因素考虑提出建筑间距、退让、高度的意见，报市政府批准后执行。鉴于21-4号楼存在位置的的局限性，市规划局对21-4号楼的规划总图的批准并不存在违反技术性规范规定的特殊需要，其批准21-4楼的规划总图时，也已向洛阳市人民政府上报，经市政府研究同意，之后所做的21-4号楼平面总图的行政批复行为并无不当。21-4号危楼内的绝大多数居民已经搬至其他地方居住多年，危楼存在造成的损失已牵扯到公共安全和居民的人身及财产安全。危楼需要拆除重建的特殊背景与其它征收土地性质并不一样，加之楼房所占地块的局限性限制，四原告要求退让红线、绿化率及日照完全符合一般性规定无法实现，故讼诉请求本院不予支持。本院依据《关于执行��中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，经合议庭评议，判决如下：驳回四原告的诉讼请求。诉讼费50元由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。审　判　长　：杨洪璞人民陪审员　：焦志豪人民陪审员　：杨丽娟二〇一五年四月九日书　记　员　：杨柳百度搜索“”