（2015）三中行初字第00103号
裁判日期: 2015-04-07
公开日期: 2015-11-03
案件名称
黄乐平与中华人民共和国农业部信息公开一审行政判决书
法院
北京市第三中级人民法院
所属地区
北京市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
黄乐平,中华人民共和国农业部
案由
法律依据
《中华人民共和国政府信息公开条例》：第二十一条，第二条；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第五十六条
全文
北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2015）三中行初字第00103号原告黄乐平，男，1975年3月12日出生。委托代理人韩世春，北京义贤律师事务所律师。委托代理人戴伟，北京义贤律师事务所律师。被告中华人民共和国农业部，住所地北京市朝阳区农展馆南里11号。法定代表人韩长赋，部长。委托代理人敬云川，北京市高通律师事务所律师。委托代理人田鹏，北京市高通律师事务所律师。原告黄乐平不服被告中华人民共和国农业部作出的政府信息公开答复意见函，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2015年2月13日依法公开开庭审理了本案。原告黄乐平及其委托代理人韩世春、戴伟，被告的委托代理人敬云川、田鹏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2013年7月15日，被告作出农办科函（2013）89号《农业部办公厅关于黄乐平申请政府信息公开答复意见的函》（以下简称被诉答复函），主要内容为：“黄乐平：你于2013年6月25日提交的政府信息公开申请收悉。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》，现答复如下。1.批准的农业转基因生物种类、农业转基因标识管理文件以及抗除草剂大豆CV127、抗虫大豆MON87701和抗虫耐除草剂大豆MON87701×MON89788相关的安全评价资料已在农业部官方网站上公布。可登陆www.moa.gov.cn点击“热点专题”的“转基因权威关注”相关栏目（http：／／www.moa.gov.cn／ztzl／zjyqwgz／spxx／）查询。2.农业转基因生物标识管理办法已在农业部官方网站上公布。可登陆www.moa.gov.cn，点击“热点专题”的“转基因权威关注”栏目“政策法规”项（http：／／www.moa.gov.cn／ztzl／zjyqwgz／）查询。3.政府信息公开申请表中其他申请属于对有关问题的咨询，不属于政府信息公开的范畴。”在法定举证期限内，被告向本院提供了以下证据及法律依据的复印件：1.《政府信息公开申请表》；2.农复议字（2013）8号《中华人民共和国农业部驳回行政复议申请决定书》；证据1、2证明被告依法根据原告提出的政府信息公开申请作出答复的事实。3.《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）；4.最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》；5.《农业转基因生物安全管理条例》；6.《农业转基因生物进口安全管理办法》；7.《农业转基因生物标识管理办法》；证据3-7系作出被诉答复函的法律依据，证明被诉答复函符合相关法律规定，对于被告视为咨询的申请不符合政府信息公开范畴。8.被告官方网站http：／／www.moa.gov.cn上关于农业转基因生物公开的信息，内容是：9-1被告官方网站首页截屏；9-2“转基因权威关注”首页截屏；9-3“农业转基因生物安全评价资料”截屏；9-4“2004-2011年进口用作加工原料的农业转基因生物审批情况”截屏；9-52004-2011年进口用作加工原料的农业转基因生物审批情况；9-6“2012年进口用作加工原料的农业转基因生物审批情况”截屏；9-72012年进口用作加工原料的农业转基因生物审批情况。证明被诉答复函中的1、2所涉信息可在该网站上查询获取。原告诉称：首先，被告的行为违反了《政府信息公开条例》的有关规定。《政府信息公开条例》第二条规定：政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据被告网站对于其职责的记载，被告的职责包括：“研究拟定农业的产业政策……拟定农业各产业技术标准并组织实施；组织实施农业各产业产品及绿色食品的质量监督、认证和农业植物新品种的保护工作；组织国内生产及进口种子、农药、兽药、有关肥料等产品的登记和农机安全监理工作”等。根据该描述，原告申请公开的有关转基因农产品的信息属于被告职责所覆盖的范围。被告在处理转基因生物产品的过程中所产生的相关工作材料可以成为对原告的答复，而无需进一步的“搜集、整理、分析”。原告的目的在于了解政府在转基因农产品产业中所作的工作以及有关政策和政策的实施情况，这一目的的实现并不需要被告的进一步作为，只需要公开已有的信息。因此，原告申请的信息并非属于“政府咨询”，而是依法可以公开的“政府信息”。其次，被告的行为侵犯了原告的知情权。《政府信息公开条例》规定：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的……政府应当主动公开信息。生物转基因产品涉及到食品安全等关系普通民众生活的重要问题，作为公民，理应享有对其目前情况的知情权。因此，公民有权申请对此信息公开并获得相应回复。如果属于依法不能公开的信息，被告也应当依据《政府信息公开条例》第十四条规定“依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定”并明确告知原告该申请信息因涉及到国家安全、商业秘密或者他人隐私而拒绝予以公开。被告以“咨询内容”为由拒绝公开，于法无据，侵害了原告的知情权。综上，原告请求法院撤销被诉答复函，责令被告依法答复原告的政府信息公开申请，案件诉讼费由被告承担。原告向法院提交了如下证据及依据的复印件：1.《政府信息公开申请表》；证明原告申请公开的事项属于被告部门职责范围内的事项，是常规信息，属于政府信息的范围。2.被诉答复函；证明被告对于原告申请政府信息公开的事项采取选择性公开的答复方式，其中关于政府咨询的答复违反了法律规定。3.《关于对农业部的农业转基因生物政府信息答复的行政复议申请书》；4.农复议字（2013）8号《中华人民共和国农业部驳回行政复议申请决定书》；5.《中华人民共和国农业部驳回行政复议申请决定书》签收日期证明；证据3-5证明原告履行了行政复议程序。6.国务院办公厅关于做好施行《中华人民共和国政府信息公开条例》准备工作的通知；7.《政府信息公开条例》；8.国务院办公厅关于施行《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见；9.国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见；10.农业部办公厅关于当前政府信息公开重点工作任务分工的通知；11.农业部关于进一步做好政务公开和政务服务工作的意见；12.农业部信息公开规定；证据6-12证明：（1）政府信息公开的基本原则是“公开为原则，不公开为例外”，凡是应该公开、能够公开的事项都应当及时、全面、主动的公开；（2）对于涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，原则上不予公开，其他信息应当公开；（3）对于依申请公开的政府信息，法律规定了明确的答复方式，其中不包括以属于“政府咨询”的事项为由进行答复的规定。被告在法律规定的答复方式之外创设“政府咨询”事项的答复方式，本身就违反了法律的规定，违反了政府信息公开的基本原则。13.被告网站关于转基因产品进口情况的回复（“近3年我国转基因产品进口情况如何？”）；14.《农业转基因生物安全管理条例》；15.《农业转基因生物进口安全管理办法》；证据13-15证明：（1）被告是转基因生物进口安全管理的职能部门，负责全国转基因生物安全的监督管理工作；（2）转基因产品进口量信息属于被告部门职责范围，且是可公开的信息；（3）被告不公开2011-2012年转基因产品进口数量信息属于选择性公开的违法行为，不符合政府信息公开的规定。16.“农业部主要职责”；证明：（1）被告负责农业和农村发展战略、中长期发展规划、农业科研发展规划等；（2）关于转基因粮食作物的商业化种植规划、本土农业保护政策等属于被告工作职责范围。17.被告网站关于“我国发展转基因技术的政策取向和行动”的答复；证明被告在2010年已经着手制定转基因工作的发展规划，说明被告对于转基因生物的产业化发展作出了规划，该信息属于应当且可以公开的政府信息。18.《农业转基因生物标识管理办法》；证明：（1）被告是全国农业转基因生物标识审定和监督管理的职能部门，有义务对全国农业转基因生物的标识工作进行监督，并有权对违法行为进行处罚；（2）被告拒绝公开落实转基因生物标识制度的具体措施和监督检查及违法处罚情况，属于不履行法定职责的渎职行为。19.“农业部督查北京市农业转基因生物安全工作”；证明被告在转基因生物标识管理方面于2014年已经开展了工作，属于被告的职责范围。被告辩称：被诉答复函符合《政府信息公开条例》的规定，被告履行了法定职责。具体理由：1.关于2011年、2012年进口量的问题，根据《农业转基因生物安全管理条例》等规定，被告负责农业转基因生物安全审批，但对进口数量没有审批权限。原告要求被告提供相关信息，需要被告进行相关信息的搜集、汇总、加工分析，因此被告视原告的问题为咨询，不属于政府信息公开范畴，并无不妥。2.关于原告所提申请第3个问题中的不予批准原因。农业转基因生物安全管理办公室声明：“农业部从未批准任何一种转基因粮食种子进口到中国境内商业化种植，在国内也没有转基因粮食作物种植。”被告认为，该声明根据《政府信息公开条例》关于政府信息的定义，应属于政府信息的范畴，被告公布该信息已经依法履行了信息公开义务。《政府信息公开条例》只要求公开相关政府信息，并不要求公开政府信息形成的原因和背景。原告申请公开不批准的原因，超出了《政府信息公开条例》要求公开的政府信息范畴。被告认为，原告申请公开不予批准的原因，不属于政府信息公开范畴，视其为咨询行为，并无不妥。3.关于第3个问题中将来是否拟商业化种植？是否有具体计划？计划如何？被告认为，根据《政府信息公开条例》对政府信息的界定，政府信息应该是已经制作完成或获取完成的客观存在的政府政策信息或者政府行为信息，而不是不确定的、可能性信息。原告实际是在询问我国未来的农业转基因生物政策，被告认为不属于政府信息公开范畴，视其为咨询行为，并无不妥。4.关于原告第4个问题本土农业保护措施方面，原告是在预设了“转基因农产品的进口给我国的种植业带来了冲击”的前提下提出的问题。政府信息应是客观存在的信息，逻辑上政府信息应先于申请而存在，而不是在申请人预设前提下，为满足申请人的需求而为其采取搜集、汇总、分析、加工等方式单独制作的信息。因此，被告对于原告在预设前提下提出的信息公开申请，认为不属于政府信息公开范畴，属于咨询，符合法律规定。5.关于转基因标识的落实情况、监督、处罚情况。从该问题本身就可以看出，该信息是需要被告对全国相关信息进行搜集、汇总、加工、分析才能形成的信息，实际情况也确实如此，因此被诉答复函并无不当。综上，被告依据法律法规之规定履行答复及告知义务，不存在原告所指的行政不作为情形，原告所提诉求不符合事实，没有法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，原告对被告证据1、2的真实性无异议，但认为被告驳回原告申请的理由不符合法律规定，不具有合法性；对证据3-7的真实性无异议，对证明作用有异议；对证据8无异议。被告对原告证据1-5的真实性无异议，对证明目的有异议；对证据6-12的关联性和证明目的有异议；对证据13-18的证明目的不认可；对证据19的关联性和证明目的均不认可。经审查，被告提交的证据及原告提交的证据1、3、4、5与本案具有关联性，且合法、真实，能够作为认定本案事实的依据，本院予以确认。原告提交的证据2系本案被诉具体行政行为，本院对其不作为证据予以评述；原告提交的证据6-18具有真实性，但对其证明目的，本院不予认可；原告提交的证据19的内容发布于2014年9月26日，形成于被诉答复函作出之后，故该证据与被诉答复函的合法性审查无关联，本院不予采纳。根据上述有效证据及当事人在庭审中无争议的陈述，本院认定事实如下：2013年6月25日，原告向被告提交了政府信息公开申请表，要求公开五个方面的信息：1.农业转基因生物进口的种类以及每一种类在2011年和2012年的进口数量；2.抗除草剂大豆CV127、抗虫大豆MON87701和抗虫耐除草剂大豆MON87701×MON89788三种进口用作加工原料的转基因大豆的安全评价结果和安全评价报告；3.农业部未批准转基因粮食作物商业化种植的原因，是否拟在国内进行转基因粮食作物商业化种植，是否有具体计划及计划内容；4.保护本土农业和农民利益免受进口转基因农产品冲击已采取及拟采取的措施，有哪些数字可以说明；5.落实农业转基因生物标识制度的具体措施和落实情况，以及开展了哪些监督工作和违法处罚情况。被告收到原告的申请后，于2013年7月15日作出被诉答复函，并于次日向原告邮寄送达。原告于2013年7月22日收到被诉答复函。原告不服，于2013年8月10日向被告提起行政复议。被告于2013年10月17日作出农复议字（2013）8号《中华人民共和国农业部驳回行政复议申请决定书》，决定驳回原告的行政复议申请。原告仍不服，诉至本院。本院认为：关于被告作出被诉答复函的职权和程序，原告无异议，经审查，对其合法性本院予以确认。《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径”。本案中，针对原告提出的“农业转基因生物进口的种类”以及“抗除草剂大豆CV127、抗虫大豆MON87701和抗虫耐除草剂大豆MON87701×MON89788三种进口用作加工原料的转基因大豆的安全评价结果和安全评价报告”的申请，被告提供其官方网站的相关网址，原告可以通过网上查询获得其要求申请公开的信息。对此，原告不持异议。经审查，被诉答复函的该部分内容符合上述法律规定，其合法性本院予以确认。根据原、被告之诉辩，本案争议焦点为：一、针对原告提出的“落实农业转基因生物标识制度的具体措施”的政府信息公开申请，被告公开农业转基因标识管理文件即《农业转基因生物标识管理办法》是否适当；二、被告认为原告的信息公开申请事项1中的“农业转基因生物进口种类在2011年和2012年的进口数量”、“3.农业部未批准转基因粮食作物商业化种植的原因，是否拟在国内进行转基因粮食作物商业化种植，是否有具体计划及计划内容”、“4.保护本土农业和农民利益免受进口转基因农产品冲击已采取及拟采取的措施，有哪些数字可以说明”以及申请事项5中“农业转基因生物标识制度的落实情况，开展了哪些监督工作和违法处罚情况”属于对有关问题的咨询，不属于政府信息公开的范畴是否正确。关于焦点一，本院认为，《农业转基因生物标识管理办法》是为了加强对农业转基因生物的标识管理，规范农业转基因生物的销售行为，引导农业转基因生物的生产和消费，保护消费者的知情权而制定的，该办法对农业转基因生物标识工作的主管机关、标识的标注方法以及违反办法规定的处罚作出了明确规定，该办法系被告落实农业转基因生物标识制度的具体措施之一，故针对原告提出的“落实农业转基因生物标识制度的具体措施”的信息公开申请，被告告知原告《农业转基因生物标识管理办法》已经在其官方网站上公布，通过网上查询可知该办法，该答复并无不当。关于焦点二，本院认为，《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”根据上述规定，政府信息应具备职权性、载体性等特征，即政府信息应当是由具备行政职权的行政机关客观掌握，并通过特定载体反映的既已存在的信息。本案中，关于原告申请公开的信息事项1中的“农业转基因生物进口种类在2011年和2012年的进口数量”，经审查，被告仅负有农业转基因生物安全审批的行政职权，对农业转基因生物进口数量并无审批权限；原告申请公开的信息事项“3.农业部未批准转基因粮食作物商业化种植的原因，是否拟在国内进行转基因粮食作物商业化种植，是否有具体计划及计划内容”、“4.保护本土农业和农民利益免受进口转基因农产品冲击已采取及拟采取的措施，有哪些数字可以说明”以及申请事项5中“农业转基因生物标识制度的落实情况，开展了哪些监督工作和违法处罚情况”等内容，并非客观存在的信息，不符合《政府信息公开条例》所规定的“政府信息”的特征要件。被告认为原告的上述信息公开申请属于对有关问题的咨询，不属于政府信息公开范畴，本院不持异议。综上，原告请求撤销被诉答复函，并责令被告依法答复其政府信息公开申请的诉讼请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告黄乐平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄乐平负担（已交纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长 贾 志 刚代理审判员 董 巍代理审判员 王 琪 璟二〇一五年四月七日书 记 员 郝丹书记员张怡 更多数据：