（2015）莆行终字第33号
裁判日期: 2015-04-03
公开日期: 2015-10-13
案件名称
俞兰香、苏晓涵、苏娇红与莆田市城厢区水电站库区移民开发局移民行政管理二审行政判决书
法院
福建省莆田市中级人民法院
所属地区
福建省莆田市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
案由
法律依据
全文
福建省莆田市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）莆行终字第33号上诉人（原审原告，也是上诉人苏晓涵、苏娇红的委托代理人）俞兰香，女，1967年6月28日出生，汉族，农民，住所地福建省莆田市。上诉人（原审原告）苏晓涵，男，1992年2月11日出生，汉族，农民，住所地福建省莆田市城厢区常太镇。上诉人（原审原告）苏娇红，女，1995年8月10日出生，汉族，农民，住所地福建省莆田市。上诉人苏晓涵、苏娇红的委托代理人苏文新，男，1967年2月27日出生，汉族，农民，住所地福建省莆田市。上诉人（原审被告）莆田市城厢区水电站库区移民开发局，所在地莆田市。法定代表人詹志宇，局长。委托代理人蔡雨安、胡龙，福建聚华律师事务所律师。原审第三人莆田市萩芦溪水电管理处，所在地莆田市。法定代表人林华，主任。委托代理人蔡建成、陈宝华，福建众益律师事务所律师。原审第三人莆田市荔城区黄石镇常溪居民委员会，所在地莆田市。法定代表人冯瑞涛，主任。上诉人俞兰香、苏晓涵、苏娇红诉上诉人莆田市城厢区水电站库区移民开发局移民行政管理一案，双方均不服莆田市荔城区人民法院（2014）荔行初字第38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年3月10日依法公开开庭进行了审理。上诉人俞兰香及其上诉人苏晓涵、苏娇红的委托代理人苏文新，上诉人莆田市城厢区水电站库区移民开发局的委托代理人胡龙，原审第三人莆田市萩芦溪水电管理处的委托代理人蔡建成、陈宝华到庭参加诉讼，原审第三人莆田市荔城区黄石镇常溪居民委员会经传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，后溪水库位于莆田市城厢区常太镇山门村，是一座中型水库。该工程于1997年9月正式动工，2001年8月完工，2003年7月通过竣工验收。库区淹没区涉及常太镇山门村。1997年8月19日，原莆田县人民政府作出荔政综（1997）209号《关于同意后溪水库移民赔偿安置方案的批复》的文件，原则同意莆田县后溪水库工程建设指挥部上报的后溪水库移民赔偿安置方案。该方案中规定“移民人员、户数以公安部门的户籍、计生台帐为主要依据。”1999年4月19日，莆田县人民政府《关于后溪水库建设移民问题的会议纪要》（第4期）第9点“移民户口的确认截止到1997年8月31日止，对1997年8月31日后新增的户口，后溪水库工程建设指挥部将给予适当补偿，补偿金额待研究后确定。”2008年1月20日，莆田市城厢区委机构编制委员会批复城厢区农办《关于同意成立“莆田市城厢区水电站库区移民办公室”的批复》该移民办为事业股级，隶属区农办管理。主要职责：服务库区移民后期扶持等各项工作。2008年10月21日，莆田市城厢区委机构编制委员会作出城委编（2008）30号文件，同意“城厢区水电站库区移民办公室”更名为“城厢区水电站库区移民开发局”，更名后其性质、经费来源、隶属关系不变。原告俞兰香原户籍在常太镇山门村，1991年6月以“姑换嫂”形式出嫁常太镇汀洋村苏文新为妻，1992年2月生育男孩苏晓涵，1995年8月生育女孩苏娇红。原告俞兰香户籍自2007年7月5日由常太镇山门村迁至汀洋村落户，其计生管理台帐在后溪水库动工建设前一直由丈夫家汀洋村管理，同时俞兰香原在山门村的承包耕地也转给与其“姑换嫂”的弟媳苏美花。因原告俞兰香及其子女没有按后溪水库移民进行补偿安置而一直上访。为此，被告莆田市城厢区水电站库区移民开发局针对原告上访要求，于2009年4月22日作出莆城移文（2009）21号《关于常太镇汀洋村俞兰香要求按照后溪水库移民安置方案进行安置问题的答复》（以下简称答复），该《答复》主要内容认定原告俞兰香及其子女一家三人不属于后溪水库的移民安置人员，不能按照后溪水库移民赔偿安置方案进行安置。俞兰香等人不服该《答复》，提起行政诉讼。要求撤销《答复》，并确认原告为移民身份，责令被告按规定对原告进行移民补偿安置并发放移民补偿款。原判认为，被告莆田市城厢区水电站库区移民开发局作为依法批准成立，对后溪水库移民后期扶持等各项工作享有管理服务职能的单位，其作出的莆城移文（2009）21号《关于常太镇汀洋村俞兰香要求按照后溪水库移民安置方案进行安置问题的答复》，对原告的权利义务已产生实际影响，是本案被诉的具体行政行为，是适格的被告。原告对被告作出的《答复》虽现在才明确诉求，但从其多次的上访材料及市法院（2014）莆行辖字第3号《行政裁定书》中可体现本案的诉讼请求曾起诉而未获立案的事实，故本案并未超过诉讼时效。被告主张其不适格主体及超过诉讼时效，不予采纳。被告根据原莆田县人民政府《关于同意后溪水库移民赔偿安置方案的批复》（荔政综（1997）209号）、《关于后溪水库建设移民问题的会议纪要》（1999年第4期）等文件规定以及对原告的调查材料而作出的《答复》并无不当。现原告要求撤销被告作出的《答复》，缺乏事实和法律依据，不予支持。原告要求确认其为常太镇山门村后溪水库移民，并责令被告按照后溪库区移民政策对原告进行移民补偿安置并发放移民补偿款的诉讼请求，根据司法权与行政权相分离原则，该诉讼请求属于行政机关进行行政确认后方可进行司法审查，法院不能以司法权代替行政权，且该请求已被发生法律效力的莆田市城厢区人民法院（2012）城行初字第64号《行政裁定书》所确定，故本案对该请求不予审查裁决。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告俞兰香、苏晓涵、苏娇红要求撤销被告莆田市城厢区水电站库区移民开发局二○○九年四月二十二日作出的莆城移文（2009）21号《关于常太镇汀洋村俞兰香要求按照后溪水库移民安置方案进行安置问题的答复》的诉讼请求。一审宣判后，俞兰香、苏晓涵、苏娇红不服，向本院提起上诉称：1、城厢区水电站库区移民开发局作出《答复》缺乏事实依据，在审核移民身份时，没有提交移民人口数量指标确定依据、村民小组召开会议确定移民人口情况、移民身份界定上报材料、移民人口界定的核准及公告等相关证明材料；2、城厢区水电站库区移民开发局作出《答复》未能正确适用法律法规，其依据原莆田县人民政府的《会议纪要》和荔政综（1997）209号文件界定移民身份是错误的，确认移民身份的重要依据是户籍，而不能随意增加同时具备计生台帐。上诉人俞兰香在1997年户籍仍在山门村，依法应当被界定为移民人口，且上诉人俞兰香婚嫁后为照顾年迈父亲并未到夫家汀洋村，没有享受汀洋村村民的权利。对此，莆田市城厢区水电站库区移民开发局辩称：俞兰香及其子女三人不属于后溪水库移民，不能享受库区移民相关的补助。理由是：（1）苏晓涵、苏娇红的户口不在山门村，俞兰香的计生台帐已经纳入汀洋村管理；（2）俞兰香父亲签订《移民安置协议书》中没有将俞兰香列入移民安置范畴；（3）俞兰香在夫家汀洋村已享受土地经营权等权利；（4）类似俞兰香情况的出嫁女陈丽青也不享受移民待遇；（5）《后溪移民花名册》和所有移民档案材料中没有俞兰香名字；（6）俞兰香书写的《承诺书》也承认自己不具备享受移民待遇的权利。莆田市城厢区水电站库区移民开发局亦不服原审判决，向本院提出上诉称：1、原审法院认定《答复》系具体行政行为，对俞兰香等人的权利产生影响，从而认定城厢区水电站库区移民开发局是适格的被告主体是错误的，莆田市水利局及其下属莆田市萩芦溪水电站管理处应是本案适格的被告；2、本案已超过诉讼时效，该《答复》于2009年4月22日作出至今已近5年，已超过2年的时效，且俞兰香多次上访、信访的内容并没有针对该《答复》。对此，俞兰香、苏晓涵、苏娇红辩称：1、城厢区水电站库区移民开发局作为原莆田县人民政府制定会议纪要授权的负责移民综合管理工作的职权单位，其作出的《答复》中认定俞兰香等人不属移民人口，实体处分了俞兰香等人的权益，对俞兰香等人的权利义务产生实质性影响，符合行政行为特征，是可诉的行政行为；2、本案并未超过诉讼时效。经公开开庭审理，上诉人莆田市城厢区水电站库区移民开发局在法定期限内向原审法院提交以下证据材料和依据：1、莆田县人民政府《关于同意后溪水库移民赔偿安置方案的批复》（荔政综（1997）209号）；证明原莆田县人民政府批复明确规定，移民人口、户数以公安部门的户籍、计生台账为主要依据。2、后溪水库工程建设指挥部《关于后溪水库工程建设索赔、遗留及移交有关问题的会议纪要》（2002年3期）、中共城厢区委机构编制委员会《关于同意成立“莆田市城厢区水电站库区移民办公室”的批复》、《关于同意城厢区水电站库区移民办公室更名的批复》、城厢区水电站库区移民开发局的事业单位法人证书；证明莆田市水电局是后溪水库工程建设指挥部职权的承受部门，城厢区水电站库区移民开发局并非适格的被告，不具备诉讼主体资格。3、莆田县人民政府《关于后溪水库建设移民问题的会议纪要》1999年第四期；证明会议决定移民户口的确认截止到1997年8月31日止。4、莆田县后溪水库工程建设指挥部会议纪要（2002年第一期）《关于后溪水库移民有关问题纪要》；证明与俞兰香情况相似、已经出嫁但户口未迁出山门村的其他村民也是按户籍和计生台账均在山门村才能享有移民待遇。5、莆田县后溪水库工程建设指挥部《对部分群众意见较大问题的处理意见》、黄石镇常溪居民委员会《后溪水库库区87-97年间出嫁的男女青年名单》；证明（1）与俞兰香情况相似、已经出嫁但户口未迁出山门村的陈丽青只给予农转非，不享受移民待遇；（2）俞兰香在《后溪水库库区87-97年间出嫁的男女青年名单》之列。6、《汀洋村人口与计划生育信息卡》、《常住人口登记表》、《已婚育龄妇女登记卡》、《准生一孩申请表》、《汀洋村97年双查花名册》；证明俞兰香的计生台账已纳入常太镇汀洋村管理，不在常太镇山门村，苏晓涵、苏娇红户籍均不在常太镇山门村。7、苏文新一户耕地承包合同书、荔城区黄石镇常溪居民委员会《证明》、城厢区常太镇汀洋村民委员会《证明》；证明俞兰香系与其弟媳苏美花换婚，自其出嫁后其承包田转给苏美花，而苏美花在汀洋村第四村民小组的承包地转给俞兰香的事实。8、《移民协议书》、莆田市萩芦溪水电管理处《后溪水库移民花名册》；证明俞兰香的父亲俞光照一家共五口人作为移民予以安置补偿，不包括俞兰香及其子女3人，且后溪水库移民花名册中没有俞兰香名字，并未将俞兰香及其子女列入移民户口。9、俞兰香出具的《承诺书》、莆田市萩芦溪水电管理处出具的《关于出具俞兰香等三人属水库移民后期扶持对象证明的处理意见》；证明（1）俞兰香自认其不具备享受原莆田县后溪水库工程指挥部有关法律法规所规定移民待遇权利；（2）莆田市萩芦溪水电管理处出具的《证明》作废。10、城厢区水电站库区移民开发局莆城移文（2009）21号《关于常太镇汀洋村俞兰香要求按照后溪水库移民安置方案进行安置问题的答复》的送达回证；证明俞兰香等的起诉已超过行政诉讼法关于诉讼时效的有关规定。上诉人俞兰香等三人也向原审法院提供了证据材料有：1、户籍证明及身份证复印件；证明俞兰香等三人可以作为原告诉讼主体资格。2、莆田县人民政府“荔政综（1997）209号”《关于同意后溪水库移民赔偿安置方案的批复》，莆田县人民政府办公会议纪要（第四期），常住人口登记表、《关于常太镇俞兰香访件办理的反馈》、俞兰香旧身份证、重报就地上移人口名单、《证明》；证明俞兰香及其子女三人符合后溪水库移民的条件，应确认为移民安置赔偿的对象，其有权按规定获得安置赔偿，但城厢区水电站库区移民开发局至今未予确认。3、莆田县后溪水库移民安置登记表；证明与俞兰香相同性质的冯丽华、陈丽青等人已享受移民安置。4、莆城移（2009）21号《关于常太镇汀洋村俞兰香要求按照后溪水库移民安置方案进行安置问题的答复》；证明城厢区水电站库区移民开发局认定俞兰香及其子女不属于后溪水库的移民是错误的。5、信访回执单及来访事项转送单；证明俞兰香为维护合法权益，到处奔波，多方求助，但仍未获得合理的移民安置和赔偿的事实。6、《律师函》、《关于俞兰香、苏晓涵、苏娇红要求按照后溪水库移民安置方案进行安置问题的说明》；证明（1）俞兰香委托律师发《律师函》要求城厢区水电站库区移民开发局履行义务，但城厢区水电站库区移民开发局仍不作为，（2）城厢区水电站库区移民开发局回复函中所提的与俞兰香情况类似的冯元烟、林国清等实际已得到安置。上述证据材料经原审庭审质证后，均已随案移送本院。本院认为，上诉人莆田市城厢区水电站库区移民开发局提供的证据和上诉人俞兰香等人提交的证据1、4和证据2中的莆田县人民政府“荔政综（1997）209号”《关于同意后溪水库移民赔偿安置方案的批复》，莆田县人民政府办公会议纪要（第四期），俞兰香、苏晓涵、苏娇红的《常住人口登记表》、《关于常太镇俞兰香信访件办理的反馈》、俞兰香旧身份证真实合法有效，可以作为认定案件事实依据。上诉人俞兰香等人提交的证据2中的《重报就地上移人口名单》没有盖章并说明证据来源，不符合证据特征；证据2中的莆田市萩芦溪水电管理处的《证明》，已由该单位发文说明作废，不具有证明力。证据3与本案无关联性。证据5-6真实性予以确认，说明俞兰香有向相关部门信访、上访和通过律师要求解决移民补偿的事实。根据上述有效证据，本院查明认定的事实与原审法院查明的事实相同。本院认为，根据国务院国发（2006）17号《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》中“省以下各级人民政府可结合本地实际，因地制宜地明确负责移民工作的机构”的规定，上诉人莆田市城厢区水电站库区移民开发局作为城厢区委机构编制委员会批准成立的行政机关，对后溪水库移民后期扶持等各项工作享有管理服务职能，是本案的适格被告主体，其作出的莆城移文（2009）21号《关于常太镇汀洋村俞兰香要求按照后溪水库移民安置方案进行安置问题的答复》，对俞兰香及其子女的权利产生实质性影响，是可诉的行政行为。俞兰香虽在多次上访、信访中没有明确针对该《答复》内容，但从多次的上访材料中要求按照移民待遇和本院的（2014）莆行辖字第3号《行政裁定书》中体现了俞兰香在法定期限内对该《答复》提起行政诉讼，故本案并没有超过诉讼时效。上诉人莆田市城厢区水电站库区移民开发局主张其为不适格的被告主体和本案超过诉讼时效的理由均不能成立，本院不予支持。上诉人俞兰香及其子女要求法院确认其为后溪水库移民，并按移民政策进行补偿安置、发放移民补偿款，该诉求属行政职权，法院的司法权不能替代行政权，不属于本案行政诉讼审查范围，且有生效的《行政裁定书》所羁束。根据莆田县人民政府荔政综（1997）209号《关于同意后溪水库移民赔偿安置方案的批复》文件中“移民人口、户数以公安部门的户籍、计生台帐为主要依据”的规定和莆田县人民政府1999年第4期办公会议纪要《关于后溪水库建设移民问题的会议纪要》第9点“移民户口的确认截止到1997年8月31日止”的规定，上诉人苏晓涵、苏娇红的户籍在1997年8月31日之前均不在常太镇山门村，不能享受移民待遇。上诉人俞兰香于1991年6月出嫁常太镇汀洋村苏文新为妻，虽其户口于1997年8月31日之前在常太镇山门村，但结合莆田市城厢区水电站库区移民开发局提供的其他证据可以证实，俞兰香不属于后溪水库移民安置人口，不能享受移民待遇，理由是（1）俞兰香的计生台帐在后溪水库1997年动工前已纳入常太镇汀洋村管理；（2）俞兰香系姑换嫂的婚姻，其依法享有的责任田也在丈夫家汀洋村；（3）俞兰香之父俞光照签订的《移民协议书》和《后溪水库移民花名册》中均没有俞兰香的移民姓名；（4）俞兰香于2007年11月1日出具的《承诺书》中自己也承认无具备移民待遇权利；（5）城厢区、莆田市、福建省等三级库区移民开发局的信访答复中均认为俞兰香不符合移民政策规定的条件，不能享受移民待遇的权利。上诉人俞兰香等人上诉认为审核界定移民人口要经村民小组召开会议、公告等程序没有法律依据，本院不予采信。综上，莆田市城厢区库区移民开发局所作的莆城移文（2009）21号《答复》，认定俞兰香一家三人不属于后溪水库移民安置人口，不能按照移民赔偿安置方案进行安置并无不当。上诉人俞兰香等人要求撤销该《答复》本院不予支持。双方上诉无理，均予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元由上诉人俞兰香、苏晓涵、苏娇红和上诉人莆田市城厢区水电站库区移民开发局各负担人民币25元。本判决为终审判决。审判长郑完育审判员林天明审判员陈金发二〇一五年四月三日书记员林立群附相关的适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；…… 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