（2015）粤高法行终字第129号
裁判日期: 2015-04-29
公开日期: 2015-05-22
案件名称
茂名市茂南区公馆镇艾屋村和村第九、十、十一经济合作社与茂名市人民政府行政复议决定纠纷二审行政判决书
法院
广东省高级人民法院
所属地区
广东省
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
茂名市茂南区公馆镇艾屋村和村第九经济合作社,茂名市茂南区公馆镇艾屋村和村第十经济合作社,茂名市茂南区公馆镇艾屋村和村第十一经济合作社,茂名市人民政府,茂名市茂南区公馆镇经济联合总社,茂名市茂南区公馆镇艾屋村和村第八经济合作社,茂名市茂南区公馆镇新田坡村委会下新田坡一组经济合作社,茂名市茂南区公馆镇新田坡村委会下新田坡二组经济合作社,茂名市茂南区公馆镇新田坡村委会下新田坡三组经济合作社,茂名市茂南区公馆镇新田坡村委会下新田坡四组经济合作社,茂名市茂南区公馆镇新田坡村委会下新田坡五组经济合作社,茂名市茂南区公馆镇新田坡村委会下新田坡六组经济合作社,茂名市茂南区公馆镇甘底村委会黄膳根一组经济合作社,茂名市茂南区公馆镇甘底村委会黄膳根二组经济合作社
案由
法律依据
《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》：第二条，第七条；《中华人民共和国行政复议法》：第四条，第二十二条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条
全文
广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）粤高法行终字第129号上诉人（原审原告）：茂名市茂南区公馆镇艾屋村和村第九经济合作社。负责人：高瑞海，社长。上诉人（原审原告）：茂名市茂南区公馆镇艾屋村和村第十经济合作社。负责人：梁康华，社长。上诉人（原审原告）：茂名市茂南区公馆镇艾屋村和村第十一经济合作社。负责人：戴荣振，社长。上述上诉人的共同诉讼代理人：高汉元，男，住广东省茂名市。被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。住所地：广东省茂名市油城六路*号。法定代表人：李红军，市长。诉讼代理人：陆原东，茂名市法制局干部。诉讼代理人：林郁森，茂名市茂南区法制局干部。原审第三人：茂名市茂南区公馆镇经济联合总社。负责人：陈晓明，社长。原审第三人：茂名市茂南区公馆镇艾屋村和村第八经济合作社。负责人：吴元昌，社长。诉讼代理人：吴金河，男，住广东省茂名市。原审第三人：茂名市茂南区公馆镇新田坡村委会下新田坡一组经济合作社。负责人：彭达添，社长。原审第三人：茂名市茂南区公馆镇新田坡村委会下新田坡二组经济合作社。负责人：彭峰，社长。原审第三人：茂名市茂南区公馆镇新田坡村委会下新田坡三组经济合作社。负责人：冯秀荣，社长。原审第三人：茂名市茂南区公馆镇新田坡村委会下新田坡四组经济合作社。负责人：钟士武，社长。原审第三人：茂名市茂南区公馆镇新田坡村委会下新田坡五组经济合作社。负责人：彭锡明，社长。原审第三人：茂名市茂南区公馆镇新田坡村委会下新田坡六组经济合作社。负责人：张进娟，社长。原审第三人：茂名市茂南区公馆镇甘底村委会黄膳根一组经济合作社。负责人：廖维光，社长。原审第三人：茂名市茂南区公馆镇甘底村委会黄膳根二组经济合作社。负责人：廖杰光，社长。上诉人茂名市茂南区公馆镇艾屋村和村第九经济合作社（下称和村第九经济合作社）、茂名市茂南区公馆镇艾屋村和村第十经济合作社（下称和村第十经济合作社）、茂名市茂南区公馆镇艾屋村和村第十一经济合作社（下称和村第十一经济合作社）因与被上诉人茂名市人民政府行政复议决定纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院作出的（2014）茂中法行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明：原告和村第九、第十、第十一经济合作社与茂名市茂南区公馆镇艾屋村和村第八经济合作社（下称和村第八经济合作社）同属于茂名市茂南区公馆镇艾屋村委会管辖的自然村和村内的农村集体经济组织，该自然村共有11个经济合作社，分别为和村第一经济合作社至和村第十一经济合作社。按当地的风俗习惯，以拜祭公庙的神社为标准，和村第一经济合作社至和村第七经济合作社为和村下社，和村第八经济合作社至和村第十一经济合作社为和村上社；第三人茂名市茂南区公馆镇新田坡村委会下新田坡一组至六组经济合作社（下称下新田坡一组至六组经济合作社），同属自然村下新田坡村的6个农村集体经济组织；第三人茂名市茂南区公馆镇甘底村委会黄膳根一组、二组经济合作社（下称黄膳根一组、二组经济合作社），同属于自然村黄膳根村的2个农村集体经济组织。1999年12月28日，和村第八经济合作社与和村第九、第十、第十一经济合作社共同向茂名市茂南区人民政府（下称茂南区人民政府）提出申请，要求裁决归还与十三米果场争议的有关土地权属，同时，下新田坡村的6个农村集体经济组织和黄膳根村的2个农村集体经济组织也向茂南区人民政府提出申请，要求撤销十三米果场的山权林权证，归还原属于其村集体的土地。2002年3月28日，茂南区人民政府以“茂南区公馆镇艾屋村委会和村”、“茂南区公馆镇新田坡村委会下新田坡村”和“茂南区公馆镇甘底村委会黄膳根村”为申请主体，作出茂南府决字（2002）1号《关于十三米果场土地权属的处理决定》（下称茂南府决字（2002）1号处理决定），将有关争议的土地权属分别确权给“和村集体”、“下新田坡村集体”和“黄膳根村集体”所有。茂名市茂南区公馆镇经济联合总社（下称公馆镇联合总社）不服该行政确权决定，向茂名市人民政府申请行政复议。茂名市人民政府于2002年12月16日作出茂府复决（2002）131号《行政复议决定书》（下称茂府复决（2002）131号复议决定），维持了茂南区人民政府所作的茂南府决字（2002）1号处理决定。茂府复决（2002）131号复议决定所列的主体名称与茂南府决字（2002）1号处理决定所列的主体名称一致。由于各方当事人没有对茂南府决字（2002）1号处理决定提起行政诉讼，据此，该土地确权决定已发生法律效力。2007年，茂南区人民政府根据产业转移的规划，将坡脚岭一带规划为工业园的用地，并决定对茂南府决字（2002）1号处理决定已确权归“和村集体”的坡脚岭及周边的土地予以征收。之后，坡脚岭的征地补偿款已由政府支付给了和村第八经济合作社，对此无人提出异议。2011年，茂南区人民政府根据有关政策，准备支付征收坡脚岭一带的征地补偿款差价给和村第八经济合作社时，和村第九、第十、第十一经济合作社的部分村民即以茂南府决字（2002）1号处理决定的主文第四项已明确记载被征用的坡脚岭权属归“和村集体”为由提出异议，由此引发了和村第八经济合作社与和村第九、第十、第十一经济合作社对坡脚岭权属的争议。2014年1月28日，茂南区人民政府根据和村第九、第十、第十一经济合作社部分村民上访反映的情况，认为“和村集体”不属农村集体经济组织，也没有依法登记成立，原作出的茂南府决字（2002）1号处理决定主文第四项将坡脚岭的土地权属确权归“和村集体”所有，明显表述不当，遂通过茂南区法制局向茂名市人民政府提出书面申请，要求茂名市人民政府对茂南府决字（2002）1号处理决定及茂府复决（2002）131号复议决定予以纠正。2014年2月27日，茂名市人民政府依据茂南区人民政府的申请，决定对茂府复决（2002）131号复议决定及茂南府决字（2002）1号处理决定进行立案审查，并作出了茂府行复（2014）12号《行政复议通知书》，告知各方当事人提交有关书面意见和相关证据，该通知已依法送达和村第九、第十、第十一经济合作社及其他各方当事人。2014年4月16日，茂名市人民政府作出茂府行复（2014）12－1号《行政复议决定书》（下称茂府行复（2014）12－1号复议决定），认为：“《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条规定：‘本规定所称农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。’第七条规定：‘农村集体经济组织以原人民公社、生产大队、生产队为基础，按照集体土地所有权归属和集体资产产权归属设置。农村集体经济组织名称统一为：广东省××县（市、区）××镇（街、乡）经济联合总社；广东省××县（市、区）××镇（街、乡）××经济联合社；广东省××县（市、区）××镇（街、乡）××村××经济合作社。’和村第八、第九、第十、第十一经济合作社、下新田坡一组至六组经济合作社、黄膳根一组、二组经济合作社共同申请对十三米果场有关土地权属进行裁决，茂南区人民政府应分别把上述经济合作社列为土地确权案件的主体。茂南府决字（2002）1号处理决定把和村第八、第九、第十、第十一经济合作社笼统列为‘和村’，把下新田坡一组至六组经济合作社列为‘下新田坡村’，把黄膳根一组、二组经济合作社列为‘黄膳根村’，明显与《广东省农村集体经济组织管理规定》不符，属主体不清，违反法定程序，依法应予撤销。因本府在审理该案期间未发现上述问题，作出了维持该处理决定的茂府复决（2002）131号复议决定，应予纠正。”根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项第3目的规定，决定：1、撤销茂府复决（2002）131号复议决定；2、撤销茂南府决字（2002）1号处理决定。和村第九、第十、第十一经济合作社不服，于2014年5月13日向原审法院提起行政诉讼，请求：1、撤销茂名市人民政府所作出的茂府行复（2014）12－1号复议决定；2、本案受理费由茂名市人民政府负担。原审法院认为：根据《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第二条“本规定适用于由原来人民公社‘三级所有、队为基础’的体制经过改革而形成的农村社区合作经济组织（以下简称社区经济组织），包括在原生产队或联队（自然村）一级设置的经济合作社，在原大队（管理区）一级设置的经济联合社，在原公社（乡镇）一级设置的经济联合总社。”和第七条“社区经济组织的权利：（一）对法律规定属于集体所有的土地、林木、山岭、草原、荒地、水面、滩涂、农业机械、农田水利设施以及建筑物和工业设备等生产资料拥有所有权；……”的规定，原由生产队改制而来的经济合作社是依法设立的农村经济组织，依法享有和管理原属生产队所有的土地、山岭和滩涂等生产资料。本案中，茂名市人民政府所作的茂府复决（2002）131号复议决定和茂南区人民政府所作的茂南府决字（2002）1号处理决定，将山岭、土地的争议主体均列为“茂南区公馆镇艾屋村委会和村”、“茂南区公馆镇新田坡村委会下新田坡村”和“茂南区公馆镇甘底村委会黄膳根村”等，上述主体显然不是依法设立的农村经济组织，而是行政区域中的自然村落，其对争议的土地、山岭不具有所有权和使用权，不是该争议地的主体。况且，原告所在的和村包含11个经济合作社，对争议的坡脚岭提出申请确权的只有4个经济合作社，而茂南府决字（2002）1号处理决定将坡脚岭的权属确权归“和村集体”所有，明显确权主体不明确，且又不存在“和村集体”这一经济实体。故茂名市人民政府所作的茂府复决（2002）131号复议决定和茂南区人民政府所作的茂南府决字（2002）1号处理决定显然存在所列争议主体表述不当和确权主体不明确的错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第四条“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”的规定，茂名市人民政府对已生效的茂府复决（2002）131号复议决定和茂南府决字（2002）1号处理决定进行撤销并予以纠正，具有法律依据，其行为符合行政机关依法行政和有错必纠的法治原则。原告诉称，茂名市人民政府以行政复议程序对已生效的复议决定予以撤销及启动复议程序时未通知其进行答辩和陈述，违反法定程序。首先，关于茂名市人民政府能否撤销已生效复议决定予以纠错的问题。根据最高人民法院（2004）行他字第5号《关于复议机关是否有权改变复议决定请示的答复》关于“行政复议机关认为自己作出的已经发生法律效力的复议决定有错误，有权自行改变。因行政机关改变或者撤销其原行政行为给当事人造成损害的，行政机关应该承担相应的责任。”的意见，茂名市人民政府发现其原作出的生效复议决定存在错误后，自行作出茂府行复（2014）12－1号复议决定予以撤销，符合上述最高人民法院的答复意见，也不违反法律规定。和村第九、第十、第十一经济合作社认为茂名市人民政府所作的茂府行复（2014）12－1号复议决定对生效的复议决定予以撤销应属程序违法，没有法律依据。其次，关于茂名市人民政府启动纠错程序后是否已通知和村第九、第十、第十一经济合作社及其他各方当事人的问题。根据茂名市人民政府的举证材料可知，茂名市人民政府决定对茂府复决（2002）131号复议决定及茂南府决字（2002）1号处理决定进行立案审查时，已向和村第九、第十、第十一经济合作社及利害关系人发出了茂府行复（2014）12号《行政复议通知书》，告知和村第九、第十、第十一经济合作社及利害关系人提交有关书面意见和相关证据，和村第九、第十、第十一经济合作社及其他各方当事人均在邮寄回执单上签收，故和村第九、第十、第十一经济合作社认为茂名市人民政府启动复议程序时没有通知其进行答辩和参加复议活动应属程序违法的主张，没有事实依据，不予支持。综上所述，茂名市人民政府所作的茂府行复（2014）12－1号复议决定认定事实清楚，证据充分，且程序合法，应予支持；和村第九、第十、第十一经济合作社起诉请求撤销被诉具体行政行为理据不充分，依法应驳回其诉讼请求。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回和村第九、第十、第十一经济合作社的诉讼请求。和村第九、第十、第十一经济合作社不服一审判决提起上诉称：1、茂南区人民政府作出的茂南府决字（2002）1号处理决定第四项“坡脚岭的土地权属归和村集体所有”，主体表述虽不符合农村集体经济组织名称的设置，但确权是合法、公正的，茂南区人民政府查明后更正为“坡脚岭的土地权属归和村第八、第九、第十、第十一经济合作社四个经济合作社共同所有”即可。因该处理决定已被茂名市人民政府作出的茂府复决（2002）131号复议决定予以维持并已生效，茂名市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项的规定予以“变更”才符合本案实际情况。茂名市人民政府在各方当事人未提出任何异议的情形下，自行启动复议程序并作出茂府行复（2014）12－1号复议决定，撤销已生效的茂府复决（2002）131号复议决定和茂南府决字（2002）1号处理决定，于法无据，且造成各方当事人的讼累，损害了当事人的合法权益。综上，请求二审法院依法撤销原审判决和茂府行复（2014）12－1号复议决定。被上诉人茂名市人民政府二审答辩称：茂南区人民政府作出的茂南府决字（2002）1号处理决定第四项“坡脚岭的土地权属归和村集体所有”存在争议主体表述不当和确权主体不明确的错误，和村第八经济合作社认为坡脚岭归其独有，和村第九、第十、第十一经济合作社认为是指和村第八、第九、第十、第十一经济合作社共有，因确权后坡脚岭由和村第八经济合作社长期独享收益，造成确权实体的重大争议，依法应予撤销。我府复议时未发现该错误，作出茂府复决（2002）131号复议决定维持了茂南府决字（2002）1号处理决定，根据最高人民法院（2004）行他字第5号《关于复议机关是否有权改变复议决定请示的答复》“行政复议机关认为自己作出的已经发生法律效力的复议决定有错误，有权自行改变。”的规定，即使茂南区人民政府或公馆镇联合总社没有申请纠错，我府也应依职权启动纠错程序。因此，我府作出茂府行复（2014）12－1号复议决定，撤销茂府复决（2002）131号复议决定和茂南府决字（2002）1号处理决定并无不当。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人公馆镇联合总社、和村第八经济合作社、下新田坡一组至六组经济合作社和黄膳根一组、二组经济合作社二审均未提出书面答辩意见。本院二审经审理，查明的事实与一审相同，对一审查明的事实本院予以确认。本院认为：本案系行政复议决定纠纷。二审争议焦点是茂名市人民政府作出的茂府行复（2014）12－1号复议决定是否合法。《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（1990年6月施行）第二条规定：“本规定适用于由原来人民公社‘三级所有、队为基础’的体制经过改革而形成的农村社区合作经济组织（以下简称社区经济组织），包括在原生产队或联队（自然村）一级设置的经济合作社，在原大队（管理区）一级设置的经济联合社，在原公社（乡镇）一级设置的经济联合总社。”第七条规定：“社区经济组织的权利：（一）对法律规定属于集体所有的土地、林木、山岭、草原、荒地、水面、滩涂、农业机械、农田水利设施以及建筑物和工业设备等生产资料拥有所有权；……”上述规定明确了经济合作社是由原生产队改制而来依法设立并享有原属生产队的生产资料所有权的农村经济组织。本案中，和村第八、第九、第十、第十一经济合作社共同向茂南区人民政府申请裁决归还与十三米果场争议的有关土地的权属，茂南区人民政府作出的茂南府决字（2002）1号处理决定将“茂南区公馆镇艾屋村委会和村”列为申请确权的主体，并将坡脚岭的权属确权归“和村集体”所有。但“和村”是行政区域中的自然村落，不属于农村经济组织，且“和村”有11个经济合作社，本案中仅和村第八、第九、第十、第十一经济合作社等4个经济合作社对争议地申请确权，茂南府决字（2002）1号处理决定将争议的坡脚岭确权归“和村集体”所有，属于确权的权利主体不明确。茂南府决字（2002）1号处理决定所列争议主体表述不当，确权主体也不明确，茂名市人民政府在此情况下仍作出茂府复决（2002）131号复议决定维持了茂南府决字（2002）1号处理决定，明显不当。《中华人民共和国行政复议法》第四条规定：“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”行政复议机关认为自己作出的已经发生法律效力的复议决定有错误的，有权自行改变。本案中，茂名市人民政府发现其作出已生效的茂府复决（2002）131号复议决定存在争议主体表述不当的错误后，启动纠错程序并作出茂府行复（2014）12－1号复议决定，撤销茂府复决（2002）131号复议决定及茂南府决字（2002）1号处理决定，并无不当。另，《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”茂名市人民政府决定对茂府复决（2002）131号复议决定及茂南府决字（2002）1号处理决定进行复查，已向和村第八、第九、第十、第十一经济合作社及利害关系人发出了茂府行复（2014）12号《行政复议通知书》，告知和村第八、第九、第十、第十一经济合作社及利害关系人提交有关书面意见和相关证据，和村第八、第九、第十、第十一经济合作社及利害关系人均已在邮寄回执单上签收。故和村第九、第十、第十一经济合作社认为茂名市人民政府未经当事人提出复议申请而启动复议程序，且未通知其答辩和参加复议活动，属程序违法的主张，没有事实根据。综上，原审法院驳回和村第九、第十、第十一经济合作社关于撤销茂府行复（2014）12－1号复议决定的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。和村第九、第十、第十一经济合作社的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人和村第九、第十、第十一经济合作社共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘德敏代理审判员 陈 丹代理审判员 李穗珍二〇一五年四月二十九日书 记 员 李 捷 更多数据：搜索“”来源：