（2015）舟定行初字第6号
裁判日期: 2015-04-02
公开日期: 2015-07-23
案件名称
夏邦恩与舟山市定海区卫生和计划生育局行政处罚一审行政判决书
法院
舟山市定海区人民法院
所属地区
舟山市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
夏邦恩,舟山市定海区卫生和计划生育局
案由
法律依据
《医疗机构管理条例》：第五条，第二十条；《医疗机构管理条例实施细则》：第四十七条；《中华人民共和国行政处罚法》：第八条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第五十四条
全文
舟山市定海区人民法院行 政 判 决 书（2015）舟定行初字第6号原告夏邦恩，舟山市恒安中医药肝病研究所法定代表人。被告舟山市定海区卫生和计划生育局，住所地舟山市定海区东山路289号。法定代表人章文斌，局长。委托代理人邵汉军。委托代理人虞军军。原告夏邦恩诉被告舟山市定海区卫生和计划生育局（以下简称定海卫计局）卫生行政处罚一案，原告于2014年1月19日向本院提起行政诉讼。本院于当月23日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年3月13日公开开庭审理了本案。原告夏邦恩，被告委托代理人邵汉军、虞军军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告定海卫计局以原告夏邦恩未取得《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动为由，于2014年10月20日作出舟定卫医罚（2014）第10号行政处罚决定，处以1、罚款7000元；2、没收相关药品医疗器械的行政处罚。同时责令停止诊疗活动。被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：第一组证据：拟证明原告未取得《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动的事实。1、现场检查笔录二份；2、照片若干张；3、原告询问笔录一份；4、医疗机构注册联网管理系统查询截图三份；5、医疗机构申请变更登记注册书、变更后医疗机构执业证及相关司法文书等。第二组证据：拟证明被诉行政处罚决定程序合法。1、受案登记表；2、现场检查和询问笔录；3、行政处罚告知书和听证通知书，4、行政处罚决定书及送达回证。第三组依据：《医疗机构管理条例》，拟证明被诉行政处罚决定适用法规正确。原告诉称：一、被告认定原告目前执业的位于定海土城墩路1号的“恒安研究所中西医门诊分部”无执业许可证事实错误。因为该门诊分部的前身是“蟠洋山路恒安医疗诊所”，而该医疗诊所是有合法执业许可证的。而被告于2012年8月擅自将该医疗诊所名称变更为“开心人医疗诊所”，场所变更为定海环城东路111号，并且事后对该变更登记结果也未予以公告，故该次变更手续不合法，原“蟠洋山路恒安医疗诊所”仍保留有合法的《医疗机构执业许可证》。二、原“蟠洋山路恒安医疗诊所”系“舟山市恒安中医药肝病研究所”的内设机构，登记执业地点位于定海蟠洋山路5号，但大概自2006年起搬迁至定海土城墩路1号，名称亦变更为“恒安研究所中西医门诊分部”，被告对此是明知的，亦是默许的，因为每年校验都能顺利通过。况且，自2012年研究所为完成市卫生局委托的《通腑排毒法（土茯苓组方）治疗重型肝炎的临床观察研究》的科技项目后，多次书面申请被告保留原“蟠洋山路恒安医疗诊所”。被告对此申请一直未予答复，但默许“恒安研究所中西医门诊分部”营业至2014年7月被查处之时。该医疗机构目前欠缺执业证书，并不是原告造成的，而是被告行政不作为所所致。被告逾期对原告申请未作出否认决定，应视为准许。故不论从申请逾期未作决定视为准予的角度，还是从变更不合法角度出发，均不能视“恒安研究所中西医门诊分部”无《医疗机构执业许可证》。三、被告处罚主体错误。按前所述，“恒安研究所中西医门诊分部”的前身是原“蟠洋山路恒安医疗诊所”，而该医疗诊所又是“舟山市恒安中医药肝病研究所”的内设机构，故即使前述门诊分部属于无证诊疗，也应处罚上述研究所，而非处罚作为该门诊分部负责人的原告个人。遂依法提起行政诉讼，请求撤销被告作出的舟定卫医罚（2014）第10号行政处罚决定。原告提供的证据：编号为浙中科验字（2013）49号《浙江省中医药科技计划项目验收证书》，拟证明原告执业所在的“恒安研究所中西医门诊分部”是在执行舟山市卫生局委托的一个《通腑排毒法（土茯苓组方）治疗重型肝炎的临床观察研究》的科技项目，该门诊分部的存在具有合法性。被告辩称：一、从“蟠洋山路恒安医疗诊所”历史沿革来看，该医疗诊所系“夏邦恩中医肝病诊所”名称变更而来，并无证据证明系“舟山市恒安中医药肝病研究所”的内设机构。况且，该医疗诊所又于2012年8月将名称变更为“开心人医疗诊所”，场所变更为环城东路111号。而原告目前执业所在的位于土城墩路1号的“恒安研究所中西医门诊分部”，既未取得《医疗机构执业许可证》，又不能证明系“舟山市恒安中医药肝病研究所”开设。相反，查实原告夏邦恩系该门诊分部的实际经营人和负责人，故被诉行政处罚决定认定原告夏邦恩未取得《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动，证据确凿。二、被诉行政处罚决定经过立案、调查取证、听证、制作决定书并送达，符合法定程序。三、被诉行政处罚依据《医疗机构管理条例》第四十四条之规定，给予原告罚款7000元、没收相关药品医疗器械及责令停止诊疗活动，适用法律正确。故请求法院依法驳回原告诉讼请求。经庭审质证，对被告提供的证据，本院认证如下：关于被告提供的证据：第一组事实方面证据，原告认为该些证据既不能证明“恒安研究所中西医门诊分部”属于无《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动，也不能证明该门诊分部系原告个人经营的。第二组程序方面证据，原告无异议。第三组法律依据，原告认为自己顶多属于多点执业，而非无证经营，故被诉行政处罚决定适用法律错误。经审核，本院认为，被告提供的证据与本案均具有关联性、合法性和真实性，可以作为本案定案的依据，但该些证据对案件事实的证明力，则尚需通过解释相关规范来实现。而法律的适用是案件事实与法规规范适当的结合。本案适法正确与否，亦应与本案事实相对应（详见“本院认为”部分）。关于原告提供的证据，被告认为，该科技项目的完成单位是“舟山市恒安中医药肝病研究所”，而非“恒安研究所中西医门诊分部”，故与本案没有关联性。经审核，本院认为，被诉行政处罚决定处罚的是该门诊分部非法行医的行为，与研究所的科技项目没有关联性。经审理查明：2014年7月21日，有网友在舟山论坛民生在线版块发布了一篇《致卫生主管部门，关于夏邦恩网友（医生）是否合法规范行医的咨询》贴。当月31日，被告经初步审查后立案。立案当日，被告对位于涉案现场的定海土城墩路1号进行检查，发现该场所外挂“恒安研究所中西医门诊分部”招牌，场所内有五名患者正在接受输液治疗，大厅药架上内置不同中药和西药若干，而现场无法出具《医疗机构执业许可证》。被告遂当场向原告出具卫生监督意见书，提出整改意见。同年8月15日，被告对原告进行进行调查。原告认可“恒安研究所中西医门诊分部”系其开设，承认在就诊时对病人不曾开具收费发票，但同时又认为该门诊分部的前身是“蟠洋山路恒安医疗诊所”。同年8月25日，被告再次对涉案场所进行检查，发现违法现象仍存，遂又当场出具卫生监督意见书，责令立即停止诊疗活动，并作出证据先行登记保存决定，对场所内的药品和医疗器械进行了就地封存。同年9月23日，涉案处罚进行了听证。同年10月20日，被告作出被诉行政处罚决定，并于当日送达处罚决定书。另查：原“蟠洋山路恒安医疗诊所”拥有合法的《医疗机构执业许可证》。2012年7月，原告申请对该诊所名称和场所变更。同年8月17日，被告将该诊所名称变更为“开心人医疗诊所”、场所变更为环城东路111号。但是，被告在未将该次变更结果予以公示的情况下，就向原告颁发了新的《医疗机构执业许可证》。2014年10月，原告以该次变更许可未经公示程序为由，向本院提起确认违法之诉。该案最终因原告超过起诉时限被驳回起诉。本院认为：根据《医疗机构管理条例》第五条第二款之规定，被告定海卫计局有权对本行政区域内未取得《医疗机构执业许可证》而开展诊疗活动的单位或者个人予以行政处罚。被诉行政处罚决定经过立案、调查取证、听证、制作决定书并送达，符合法定程序。针对本案当事人争议的问题，本院作如下的分析认定：一、认定“恒安研究所中西医门诊分部”未取得《医疗机构执业许可证》而开展诊疗活动，证据是否确凿。该节争议的实质涉及二个相关问题，一是原“蟠洋山路恒安医疗诊所”在2012年8月的变更许可是否合法；二是被告对原告在2012年8月后申请医疗机构执业登记是否存在逾期未作决定的事实。对问题一，原告认为，“恒安研究所中西医门诊分部”的前身是“蟠洋山路恒安医疗诊所”，而该医疗诊所在2012年8月的变更许可因未经公示不合法，故该“门诊分部”仍拥有原来“医疗诊所”的《医疗机构执业许可证》。被告认为，“恒安研究所中西医门诊分部”与“蟠洋山路恒安医疗诊所”并无必然的联系，该医疗诊所已于2012年8月变更为“开心人医疗诊所”，相应的《医疗机构执业许可证》也为“开心人医疗诊所”登记。本院认为，“蟠洋山路恒安医疗诊所”在2012年8月的变更登记行为已经发生法律效力，故在本案中本院对此仅予作“重大违法性”审查。而经审查，该次变更登记结果虽然未经公示，但这一公告程序并不涉及当事人实体权利的侵害，故公告行为仅属于行政程序上的次要步骤，不属于“重大违法”。现该医疗诊所的《医疗机构执业许可证》已为“开心人医疗诊所”登记，故“恒安研究所中西医门诊分部”与“蟠洋山路恒安医疗诊所”不论是否存在法律上的承继关系，原告之主张均难以支持。对问题二，原告认为，被告在2012年前明知原“蟠洋山路恒安医疗诊所”从定海蟠洋山5号搬至定海土城墩路1号，名称也实际变更为“恒安研究所中西医门诊分部”，在每年一次的医疗机构校验中未曾提出异议，被告的行为是默认。况且，原告二次就该门诊分部向被告申请医疗机构执业登记，被告逾期未作决定视为准予执业。被告认为，原告未曾就“恒安研究所中西医门诊分部”向被告申请过医疗机构执业登记，故不存在逾期未作决定的事实。本院认为，依《医疗机构管理条例》第二十条之规定，医疗机构改变名称、场所等，必须向原登记机关办理变更登记。故原告的默认之主张不成立。至于原告主张的申请医疗机构执业登记一节，被告予以否认，原告又不能举证证明，本院难以采信。况且，在行政许可中，行政机关对被许可人的申请逾期未作决定视为准予的，仅适用于“延续”申请，不适用于初次申请和许可变更申请，故原告逾期视为准予之说也难以成立。二、原告夏邦恩作为被处罚主体是否适格。原告认为，“恒安研究所中西医门诊分部”的前身是“蟠洋山路恒安医疗诊所”，而该医疗诊所又是“舟山市恒安中医药肝病研究所”的内设机构，故即使该门诊分部属于无证诊疗，也应处罚该研究所，而非处罚该门诊分部负责人原告个人。被告认为，从“蟠洋山路恒安医疗诊所”历史沿革来看，该医疗诊所系“夏邦恩中医肝病诊所”名称变更而来，并无证据证明系“舟山市恒安中医药肝病研究所”的内设机构。相反，原告在询问笔录中亦认可其本人系该门诊分部的实际经营人和负责人。本院认为，对此争议，原告既未在行政程序中，也未在诉讼程序中提供“蟠洋山路恒安医疗诊所”系由“舟山市恒安中医药肝病研究所”设置的相关证明材料，也不能提供“恒安研究所中西医门诊分部”系该研究所设置或该门诊分部财务报表并入该研究所等两者有隶书关系的证明材料，则结合原告自认的笔录，可以认定原告夏邦恩是“恒安研究所中西医门诊分部”的实际经营人和负责人。三、被诉行政处罚决定是否显失公正。《医疗机构管理条例实施细则》第七十七规定，对未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并处以三千元以下的罚款；有下列情形之一的，罚款部分处以三千元以上一万元以下。其中情形之一为擅自执业时间在三个月以上的。而本案中，纵观被诉舟定卫医罚（2014）10号行政处罚决定，该处罚决定书载明的查明事实部分，仅“当事人夏邦恩未取得《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动”一句话，未载明原告擅自执业地点、执业时间和违法所得等相关事实，处罚决定认定事实部分存在明显瑕疵。再者，被告在2012年8月对原“蟠洋山路恒安医疗诊所”变更许可登记时未经公示，虽然该公告行为不涉及原告实体权利的侵害，但亦对程序中的其他当事人享有的相应程序性权利带来一定的影响，构成行政瑕疵。而从《医疗机构管理条例实施细则》第四十七条的规定来看，医疗机构在一定条件下是可以拥有两个或者两个以上的名称，由此也造成了原告对该变更许可效力的质疑及涉诉被查医疗机构“恒安研究所中西医门诊分部”是否仍拥有《医疗机构执业许可证》带来争议。对该争议的出现，被告在一定程度上是有过错的，不能完全怪责于原告。现被告以原告擅自执业时间超六个月为由作出7000元罚款的处罚，显失公正。综上所述，被告作出的舟定卫医罚（2014）第10号行政处罚决定，主要证据尚足、适用法律正确、程序合法。但以原告擅自执业时间长为由作出7000元罚款的处罚，显失公正。对该处罚决定中的罚款部分，予以撤销，其他部分予以维持。同时给予指正的是，本案中的“责令停止诊疗活动”属于《行政处罚法》第八条规定的处罚种类，应一并列入行政处罚主文中。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（四）项的规定，判决如下：一、撤销被告舟山市定海区卫生和计划生育局作出的舟定卫医罚（2014）第10号行政处罚决定第1项罚款7000元的行政处罚。二、维持被告舟山市定海区卫生和计划生育局作出的舟定卫医罚（2014）第10号行政处罚决定第2项没收相关药品、医疗器械和责令停止诊疗活动的行政处罚。案件受理费50元，由原告夏邦恩负担30元，被告舟山市定海区卫生和计划生育局负担20元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省舟山市中级人民法院。审 判 长 曾宏涛代理审判员 黄 丽人民陪审员 周意华二〇一五年四月二日书 记 员 徐瑜鸿 关注微信公众号“”