（2015）昆行终字第19号
裁判日期: 2015-04-02
公开日期: 2016-03-16
案件名称
徐青松与昆明市五华区住房和城乡建设局政府信息公开二审行政判决书
法院
云南省昆明市中级人民法院
所属地区
云南省昆明市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
徐青松,昆明市五华区住房和城乡建设局
案由
法律依据
《城市房屋拆迁管理条例（2001年）》：第七条第一款，第二条；《中华人民共和国政府信息公开条例》：第十七条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第五十四条，第六十一条，第七十四条；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第五十六条，第五十七条第一款
全文
云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）昆行终字第19号上诉人（一审原告）徐青松，男，汉族，1969年9月3日出生，云南省昆明市人，住所云南省昆明市。被上诉人（一审被告）昆明市五华区住房和城乡建设局。住所地：昆明市五华区平政街**号。法定代表人邹新宇，局长。委托代理人李迎涛、陈红，云南天石智硕律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。上诉人徐青松因与被上诉人昆明市五华区住房和城乡建设局（以下简称：五华住建局）政府信息公开一案，不服昆明市五华区人民法院（2014）五法行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年2月3日受理后，依法组成合议庭进行审理，本案经合议庭评议，现已审理终结。一审人民法院查明以下案件事实：2010年11月2日，五华住建局向五华区黑林铺街道办事处城中村重建改造筹建办公室发出五拆许字（2010）第04号《房屋拆迁许可证》，并同意延期至2012年12月29日。2013年12月3日、2013年12月6日原告徐青松通过国内邮政快递向五华住建局递交了两份政府信息公开申请书，要求五华住建局依法公开1、昆明市五华区黑林铺村、前所村片区房屋拆迁许可证及拆迁期限延长情况；2、昆明市五华区黑林铺村、前所村片区建设项目批准或者核准文件；3、昆明市五华区黑林铺村、前所村片区建设用地规划许可证；4、昆明市五华区黑林铺村、前所村片区国有土地使用权批准文件；5、昆明市五华区黑林铺村、前所村片区拆迁计划和拆迁方案；6、金融机构为上述拆迁项目的拆迁人出具的拆迁补偿安置资金证明；7、昆明市五华区黑林铺村、前所村片区拆迁公告。被告五华住建局于2013年12月13日，由该局工作人员对徐青松进行了答复，将五拆许字（2010）第04号《房屋拆迁许可证》复印件交予原告，并告知其他信息分别向发改局、规划部门、土地部门以及五华区人民政府获取。原告不服，逐向本院提起诉讼。2014年10月28日，被告向原告出示了1、五拆许字（2010）第04号房屋拆迁许可证；2、五发改投资（2010）79号文件；3、昆规函（2010）133号文件；4、昆明市城乡规划委员会2010年第6次主任办公会会议纪要；5、昆政办（2009）51号；6、昆政办（2009）53号；7、五城改（2010）6号；8、昆明市五华区人民政府关于黑林铺村、前所村片区征地拆迁的通告；9、五华区城中村改造工作指挥部办公室关于缴存五华区黑林铺村城中村改造项目风险保证金的通知；10、昆明市五华区城中村改造工作指挥部收据，收取的黑林铺村拆迁监管资金、拆迁补偿安置资金。一审人民法院认为：根据《城市房屋拆迁管理条例》、《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条，被告是本辖区《拆迁许可证》审查、许可的行政主管部门，五诉许字（2010）第04号《房屋拆迁许可证》是依据当时生效的该条例，由该局发出和同意延期的，原告向被告申请要求政府信息公开五诉许字（2010）第04号《房屋拆迁许可证》的许可、延期的相关文件，被告理应是政府信息公开的行政机关，况且，2013年12月13日也是由被告的工作人员对原告进行答复，因此，被告是本案适格的被告；原《城市房屋拆迁管理条例》第七条“一、建设项目批准文件；二、建设用地规划许可证；三、国有土地使用权批准文件；四、拆迁计划和拆迁方案；五、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明”的规定，被告昆明市五华区住房和城乡建设局应在收到上述材料并审查符合法律规定后，发出五拆许字（2010）第04号《房屋拆迁许可证》，根据《中国人民共和国政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开”之规定，被告于2013年12月13日，虽对原告作了答复，但原告认为被告未尽到职责并向本院提出起诉，2014年10月28日被告再次向原告出示了相关文件对其进行了信息公开，已履行了信息公开的义务。据此，一审人民法院依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）款及诉讼费承担相关规定，判决驳回原告徐青松要求判决被告限期按原告要求的形式公开政府信息的诉讼请求，一审案件受理费50元由原告徐青松承担。宣判后，徐青松不服一审判决向本院提起上诉称：上诉人徐青松向五华住建局申请公开被上诉人五华住建局发放拆迁许可证时涉及的下列文件：1、建设项目批准文件；2、建设用地规划许可证；3、国有土地使用权批准文件；4、拆迁计划和拆迁方案；5、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。2014年10月28日，被上诉人五华住建局向上诉人公开了部分信息，但并未向上诉人公开《建设用地规划许可证》、《国有土地使用权批准文件》、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。一审法院只对公开的形式予以确认，并未对上诉人要求公开的内容进行审查。一审判决无事实依据，被上诉人仅履行了部分信息公开义务，而非一审判决所称已履行信息公开义务；一审审判程序违法，所作（2014）五法行初字第5号行政裁定书引用了“其他应当终止诉讼的情形”而未说明是何种情形，实质在于为被上诉人五华住建局在一审中提供时间准备相关公开文件；一审判决适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）款系法律适用错误。请求二审法院撤销一审判决，支持原告一审诉求，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人五华住建局答辩称：上诉人徐青松申请公开的（一）建设项目批准文件、（二）建设用地规划许可证、（三）国有土地使用权批准文件、（四）拆迁计划和拆迁方案、（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明等五项文件并非被由上诉人五华住建局制作或发布，故被上诉人根据《政府信息公开条例》第十七条的规定，仅向徐青松公开了被上诉人制作和发布的《拆迁许可证》，并已书面答复上诉人应向制作上述政府信息的行政机关要求公开。本案一审过程中，被上诉人已将原审批过程中的第（一）、（二）、（四）、（五）项，以及拆迁许可证、拆迁公告等相关文件向上诉人徐青松出示，已履行公开义务。本案审理期间，在上诉人徐青松请求撤销黑林铺片区《拆迁许可证》的另一行政诉讼案件一审中，被上诉人又向上诉人出示了第（三）项文件的复印件。综上，被上诉人五华住建局已将自己制作和发布的信息、审批《拆迁许可证》过程中其他审批前置文件的复印件向徐青松公开。请求法院依法驳回徐青松的上诉请求。本案上诉人与被上诉人均未提交新的证据，经审查，一审中各方当事人提交的证据均符合证据的一般要求，应作为案件证据。本院依照一审证据及二审调查询问，查明以下事实：2013年12月3日、2013年12月6日上诉人徐青松通过国内邮政快递向被上诉人五华住建局递交了两份政府信息公开申请书，要求五华住建局依法公开：1、昆明市五华区黑林铺村、前所村片区房屋拆迁许可证及拆迁期限延长情况；2、昆明市五华区黑林铺村、前所村片区建设项目批准或者核准文件；3、昆明市五华区黑林铺村、前所村片区建设用地规划许可证；4、昆明市五华区黑林铺村、前所村片区国有土地使用权批准文件；5、昆明市五华区黑林铺村、前所村片区拆迁计划和拆迁方案；6、金融机构为上述拆迁项目的拆迁人出具的拆迁补偿安置资金证明；7、昆明市五华区黑林铺村、前所村片区拆迁公告。被告五华住建局于2013年12月13日，由该局工作人员以《接待记录》形式对徐青松进行了答复，以“我局制作的信息我们可以提供复印件给你，不由我局制作的信息已发不得由我局公开”为由，将五拆许字（2010）第04号《房屋拆迁许可证》复印件交予原告，并告知其他信息分别向发改局、规划部门、土地部门以及五华区人民政府获取。徐青松不服遂向法院提起诉讼，请求法院判决确认五华住建局所作答复（接待记录）违法，并判决五华住建局按照原告要求的形式公开政府信息。在一审诉讼过程中，2014年10月28日，五华住建局向徐青松提供了：1、五拆许字（2010）第04号房屋拆迁许可证；2、五发改投资（2010）79号文件《五华区黑林铺街道办事处黑林铺村城中村改造建设项目核准的批复》；3、昆规函（2010）133号文件《昆明市关于编制五华区黑林铺村城中村改造项目修建性详细规划的指导意见》；4、昆明市城乡规划委员会2010年第6次主任办公会会议纪要；5、昆政办（2009）51号规范性文件；6、昆政办（2009）53号规范性文件；7、五城改（2010）6号《关于印发﹤五华区黑林铺村片区改造城市房屋及国有土地拆迁安置补偿实施方案﹥的通知》；8、《昆明市五华区人民政府关于黑林铺村、前所村片区征地拆迁的通告》；9、五华区城中村改造工作指挥部办公室关于缴存五华区黑林铺村城中村改造项目风险保证金的通知；10、昆明市五华区城中村改造工作指挥部标注“拆迁监管资金”、“项目风险保证金”收据、进账单、支票存根，收取的黑林铺村拆迁监管资金、拆迁补偿安置资金凭证。徐青松对提供的第1、第2、第6项及《拆迁公告》予以认可，但认为其他文件不是其要求公开的文件。经二审调查询问查明：在本案诉讼期间，徐青松另案起诉请求撤销五拆许字（2010）第04号《房屋拆迁许可证》，在该案中五华住建局又向徐青松提供了云国土资复（2011）285号《云南省国土资源厅关于五华区黑林铺街道办事处黑林铺城中村改造项目集体土地征收的批复》及昆政地转（2011）190号昆明市人民政府《转发关于五华区黑林铺街道办事处黑林铺城中村改造项目集体土地征收的批复的通知》两份文件。被上诉人五华住建局称该局所持有和能找到的颁发五拆许字（2010）第04号《房屋拆迁许可证》所依据的材料都已向徐青松提供。本院认为：上诉人徐青松向被上诉人五华区住建局申请公开五华区黑林铺村、前所村片区房屋拆迁许可证及相关政府信息，五华区住建局以《接待记录》作出了书面答复，是被诉政府信息公开行为的适格主体。根据书面答复，五华区住建局仅向徐青松提供了该局自行制作的五拆许字（2010）第04号《房屋拆迁许可证》复印件，对申请公开的另外五项文件即建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明，五华住建局以“不由我局制作的政府信息依法不得由我局公开”为由未向徐青松提供，而告知其向发改局、规划部门、土地部门、五华区政府分别获取。经审查，徐青松申请公开的文件，除“房屋拆迁许可证及拆迁期限延长情况”外，都是《城市房屋拆迁管理条例》第七条明文规定的申领《房屋拆迁许可证》需要向房屋拆迁管理部门提交的资料，徐青松申请的实质即是申请公开五华住建局颁发五拆许字（2010）第04号《房屋拆迁许可证》所依据的资料。因《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定该条例适用于“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁”，而法律法规对集体土地上房屋拆迁并无专门规定，故五华住建局对城市规划区内集体土地上实施房屋拆迁（黑林铺村城中村项目）颁发《房屋拆迁许可证》，属于在法律法规对集体土地上房屋拆迁无具体规定时参照适用《城市房屋拆迁管理条例》的情形，其颁发《房屋拆迁许可证》所依据的发改委批复、规划局意见、国土厅批复资料、拆迁公告、缴存风险保证金等资料，虽然与徐青松申请公开的信息在名称上不完全一致，但作为五华住建局颁发《房屋拆迁许可证》所必须的前置资料，是客观存在的，理应由五华住建局获取、保存。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开”的规定，在五华住建局已获取和保存据以颁发五拆许字（2010）第04号《房屋拆迁许可证》的政府信息后，仍然要求信息公开申请人分别向发改局、规划部门、土地部门、区政府申请获取同样信息，显然是加重信息公开申请人获取信息难度、使政府信息公开工作复杂化的不合理做法，违反《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条的规定，故被上诉人五华住建局所作“不向申请人公开除［五拆许字（2010）第04号］《房屋拆迁许可证》复印件以外信息，而告知其向其他部门获取”的答复项违法，其向上诉人徐青松提供［五拆许字（2010）第04号］《房屋拆迁许可证》复印件的答复项符合法律规定。在信息公开答复、本案一审诉讼期间及徐青松请求撤销《拆迁许可证》的另一诉讼案件中，被上诉人五华住建局已经向上诉人徐青松提供了以下信息：1、五拆许字（2010）第04号《房屋拆迁许可证》及拆迁期限延长情况；2、五发改投资（2010）79号文件《五华区黑林铺街道办事处黑林铺村城中村改造建设项目核准的批复》；3、昆规函（2010）133号文件《昆明市关于编制五华区黑林铺村城中村改造项目修建性详细规划的指导意见》；4、昆明市城乡规划委员会2010年第6次主任办公会会议纪要；5、昆政办（2009）51号规范性文件；6、昆政办（2009）53号规范性文件；7、五城改（2010）6号《关于印发﹤五华区黑林铺村片区改造城市房屋及国有土地拆迁安置补偿实施方案﹥的通知》；8、昆明市五华区人民政府关于黑林铺村、前所村片区征地拆迁的通告；9、五华区城中村改造工作指挥部办公室关于缴存五华区黑林铺村城中村改造项目风险保证金的通知；10、昆明市五华区城中村改造工作指挥部标注“拆迁监管资金”、“项目风险保证金”的收据、进账单、支票存根，收取的黑林铺村拆迁监管资金、拆迁补偿安置资金凭证。经审查，以上资料即为被上诉人五华住建局作出五拆许字（2010）第04号《房屋拆迁许可证》所依据的审批资料，业已覆盖徐青松申请政府信息公开的范围。所提供的资料尽管与徐青松申请公开的信息在名称上不一致，但不一致的原因在于黑林铺村、前所村片区项目主要针对集体土地上房屋实施，而徐青松所要求公开的建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明等是《城市房屋拆迁管理条例》规定的国有土地上房屋拆迁所需文件。综上，被上诉人五华住建局所作“向上诉人徐青松提供［五拆许字（2010）第04号］《房屋拆迁许可证》复印件”的答复项符合法律规定，徐青松起诉要求确认该答复项违法并限期公开的诉请缺乏法律依据；所作“不向申请人公开除五拆许字（2010）第04号《房屋拆迁许可证》复印件以外信息，而告知其向其他部门获取”的答复项违法，依法应予撤销并判决公开相应信息，但因五华住建局在诉讼中向上诉人徐青松提供的文件业已覆盖申请公开信息范围，被上诉人五华住建局亦称已将所有能找到的拆迁许可审批资料提供给徐青松，故本案判决撤销答复及责令公开已无实际意义。一审法院认为上诉人所提“判决确认答复违法”与“判决责令限期公开”系两个诉讼请求，故使上诉人放弃“判决确认答复违法”的诉请，其处理存在不当，但因为一审客观上已围绕答复的合法性予以审查，故实质上并未遗漏诉讼请求。一审法院认为“五华住建局对非由自己制作的信息无公开义务、一审中五华住建局再次向徐青松出示相关文件已履行公开义务”，故依照《政府信息公开条例》第十七条的规定驳回徐青松诉请，适用法律错误，本院依法予以纠正。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第六十一条第（二）项、第七十四条，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款、第三十条之规定，判决如下：一、撤销昆明市五华区人民法院（2014）五法行初字第5号行政判决；二、确认被上诉人昆明市五华区住房和城乡建设局所作“拒绝向徐青松公开除五拆许字（2010）第04号《房屋拆迁许可证》复印件以外信息，并告知其向其他部门获取”的答复项违法；三、驳回上诉人徐青松对昆明市五华区住房和城乡建设局所作“向徐青松公开五拆许字（2010）第04号《房屋拆迁许可证》复印件”的答复项要求确认违法并按其要求形式限期公开的诉讼请求。本案一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人昆明市五华区住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审 判 长 马 勇代理审判员 吴 娴代理审判员 赵鸿章二〇一五年四月二日书 记 员 李国芳 更多数据：