（2015）三中行终字第384号
裁判日期: 2015-04-15
公开日期: 2015-06-11
案件名称
秦佩云与北京市平谷区平谷镇人民政府其他二审行政判决书
法院
北京市第三中级人民法院
所属地区
北京市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
案由
法律依据
《中华人民共和国城乡规划法》：第六十五条；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第五十六条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条
全文
北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2015）三中行终字第384号上诉人（一审原告）秦佩云，男，1963年1月23日出生。委托代理人胡和平（上诉人之妻），1963年1月19日出生。委托代理人宁振国，北京市方桥律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市平谷区平谷镇人民政府，住所地北京市平谷区平谷镇府前西街30号。法定代表人杨河清，男，镇长。委托代理人王斌，男，北京市平谷区平谷镇人民政府干部。委托代理人王振三，北京市时雨律师事务所律师。上诉人秦佩云因诉北京市平谷区平谷镇人民政府（以下简称平谷镇政府）限期拆除决定一案，不服北京市平谷区人民法院（2015）平行初字第3号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年4月8日公开开庭审理了本案，上诉人秦佩云及其委托代理人宁振国、胡和平，被上诉人平谷镇政府的委托代理人王斌、王振三到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被上诉人平谷镇政府于2014年10月9日作出了京平平镇限拆字（2014）61号限期拆除决定（以下简称被诉限期拆除决定）。主要内容为：秦佩云在平谷镇下纸寨村自家院外正房北侧、西侧建设的砖墙，未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定。依据《北京市城乡规划条例》第六十八条之规定，本行政机关责令你（单位）于2014年10月13日前拆除上述建设，并接受复查。逾期不拆除上述建设，将依法实施强制拆除。秦佩云不服被诉限期拆除决定，诉至一审法院。2015年2月3日，一审法院作出一审判决认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条“在乡、村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”之规定，被上诉人有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。本案中，上诉人对被上诉人法定职权无异议。本案的争议焦点在于被上诉人认定事实是否清楚，执法程序是否合法，适用法律是否正确。上诉人主张被诉限期拆除决定应予撤销，主要理由在于：第一，上诉人在合法宅基地范围内建设砖墙，未超过宅基地使用范围，砖墙系原址翻建，上诉人与邻居签订的调解协议书约定的是翻建房屋问题，并未约定砖墙；第二，上诉人在宅基地上进行建筑，不同于在其他土地上建设，即使翻建手续存在不足，被上诉人应当先责令停止，不应当直接作出被诉限期拆除决定；第三，被上诉人在诉讼过程中未提供市政府相关规范性文件，亦未在被诉限期拆除决定书中援引市政府相关规范性文件，属于适用法律依据不足。一审法院认为：第一，《城乡规划法》第二条第三款对“规划区”有明确规定，即城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，上诉人翻建涉案建筑没有取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，上诉人提供的证据不能证明上诉人建设涉案砖墙已经取得了合法的手续，上诉人宅基地面积和四至以及其与邻居的相邻关系问题并非本案审查范围；第二，《城乡规划法》第六十五条规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。《北京市城乡规划条例》第六十八条规定，“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照城乡规划法和市人民政府有关规定进行处理”。本案中，被上诉人在调查上诉人翻建未取得合法手续的情况下，作出被诉限期拆除决定并不违反上述规定。在上诉人翻建过程中，被上诉人曾参与调解，上诉人建墙时未被阻止也不能得出其建设行为合法的结论；第三，《北京市城乡规划条例》对规划许可制度进行了明确规定，虽然被上诉人在被诉限期拆除决定中未援引市政府相关规定，但上诉人能够通过《北京市城乡规划条例》相关规定了解违反规划许可的法律后果。被上诉人执法过程中的瑕疵未影响上诉人实体权益，但被上诉人应当在今后执法过程中进一步规范行政执法行为，提高行政执法水平。综上，上诉人所持异议不成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回秦佩云的诉讼请求。秦佩云不服一审判决，上诉至本院，具体理由如下：一、原判认定事实不清。被上诉人作出被诉限期拆除决定认定：秦佩云在平谷镇下纸寨村自家院外北侧建设的砖墙，未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，而事实上上诉人所建砖墙是原磉原建，位于自家宅院范围内。原审既不认可被上诉人的认定，自己又不作出明确认定，属事实认定不清。二、适用法律不当。根据《北京市城乡规划条例》第六十八条规定，本案行政决定涉及村民住宅建设，应当按照市人民政府有关规定进行处理，因此必须明确援引市人民政府相关规定，应当援引而没有援引，属所作行政决定缺乏法律依据，依法应予撤销。这不是执法过程中的瑕疵，而是严重错误。三、关于《北京市禁止违法建设若干规定》。根据《北京市城乡规划条例》第四十一条的规定，本案应当援引北京市人民政府关于宅基地管理的有关规定，而不应援引《北京市禁止违法建设若干规定》。综上所述，被上诉人的被诉限期拆除决定事实认定不清，没有法定依据，依法应予撤销。原审法院明知该决定显属不当，却予以维持，纯属包庇。现上诉请求1.撤销一审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求；2.本案诉讼费由被上诉人承担。平谷镇政府同意一审判决，请求二审法院予以维持。被上诉人在法定期限内提供了下列证据，并在庭审中出示：1.立案审批表，证明上诉人违法建设形成后，被上诉人接到举报并予以立案的工作程序；2.现场检查笔录、现场勘查草图、现场照片，证明被上诉人工作人员会同村干部对上诉人建筑进行实地勘查、测量并拍照。经勘查，上诉人宅基地东西宽14.25米，南北长21.3米，占地面积303平方米，折合0.45亩。被上诉人工作人员对上诉人房屋翻建后形成的北侧砖墙和西侧砖墙与北侧邻居、西侧邻居之间的距离进行测量，相关尺寸与调解协议书确定的距离存在较大差距；3.社员建房批准占地登记表，证明上诉人宅基地系其父秦×3审批取得，批准面积为0.26亩，折合173平方米；4.调解协议书及草图，证明上诉人因翻建房屋与邻居发生纠纷，曾经通过村委会调解，各方达成协议，约定了房屋建筑形成后与邻居的距离；5.被诉限期拆除决定，证明被上诉人作出被诉限期拆除决定书后及时送达上诉人；6.询问笔录，证明被上诉人工作人员进行调查询问情况。被上诉人在庭审中提供了北京市平谷区平谷镇下纸寨村民委员会（以下简称下纸寨村委会）于2014年10月8日出具的情况说明，证明上诉人宅基地调换情况以及宅基地面积。被上诉人提出《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》系其作出被诉限期拆除决定的法律依据。上诉人在一审法院指定的证据交换日提供了下列证据，并在庭审中出示：1.被诉限期拆除决定，证明被上诉人作出限期拆除决定；2.旧房翻建申请表，证明上诉人宅基地四至及面积，上诉人所建建筑未超过宅基地范围，上诉人翻建房屋已经过下纸寨村委会批准；3.旧房翻建邻里意见表，证明旧房翻建已征得邻里同意；4.调解协议书，证明上诉人因建房与邻里的纠纷已达成调解协议；5.照片，证明上诉人翻建院墙系原磉翻建。经庭审质证，一审法院对以上证据作如下确认：被上诉人在法定期限内提供的证据系在执法过程中形成的，证据1、2真实，能够证明该案来源以及被上诉人立案调查情况，对此证明目的一审法院予以采纳；证据3、4与本案无直接关联，对其证明目的一审法院不予采纳；证据5能够证明被上诉人向上诉人送达情况，对此证明目的一审法院予以采纳；证据6能够证明被上诉人调查情况，一审法院予以采纳。被上诉人在庭审中提供的证据，系逾期提供，且无正当理由，一审法院不予采纳。上诉人提供的证据1系被诉具体行政行为，一审法院予以排除；证据2无乡镇政府审批意见，无法证明上诉人翻建符合相关法律规定，对该证据的证明目的一审法院不予采纳；证据3、4被上诉人认可其真实性，一审法院不持异议，但该证据证明目的与被诉具体行政行为合法性无直接关联，对其证明目的一审法院不予采纳；证据5无其他证据佐证，对其证明目的一审法院不予采纳。上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。一审法院经审理查明，2014年4月，上诉人在北京市平谷区平谷镇下纸寨东路×号翻建房屋，并在北正房北侧建东西长14.25米、南北宽1.6米的砖墙，在北正房西侧建南北长10.7米的砖墙。2014年9月26日，被上诉人接到关于上诉人在北正房北侧、西侧建设砖墙超出宅基地范围的举报，被上诉人依法立案，并于2014年10月8日对村干部秦×1、秦×2进行了询问。2014年10月9日，被上诉人进行了现场检查、现场拍照，搜集调取了照片和社员建房批准占地登记表、调解协议书。被上诉人认为上诉人对其在北正房北侧和西侧建设砖墙占用土地，不能提供合法审批手续，上述砖墙未经乡村建设规划许可，属于违法建设。2014年10月9日，被上诉人作出被诉限期拆除决定。上诉人不服，向北京市平谷区人民政府申请行政复议，复议机关维持了被诉限期拆除决定，上诉人仍不服，诉至一审法院。一审法院另查明，涉案砖墙现已被拆除。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条之规定，平谷镇政府有权查处辖区内未依法取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证进行建设的行为。根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》的规定，本院可以认定，本市行政区域全部为规划区，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。上诉人提供的证据无法证明上诉人建设涉案砖墙已经取得了合法的手续，因上诉人翻建涉案建筑没有取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，被上诉人在调查上诉人翻建未取得合法手续的情况下，作出被诉限期拆除决定并无不当。关于本案中上诉人宅基地面积和四至范围以及上诉人与邻居的相邻关系问题是否属于本案审查范围、被上诉人在被诉限期拆除决定中的程序瑕疵，本院同意一审法院的认定意见。因此，一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回秦佩云的诉讼请求并无不当，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人秦佩云负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 韩 勇代理审判员 胡 林 强代理审判员 刘 琳 琳二〇一五年四月十五日书 记 员 孙森森书记员吴倩 微信公众号“”