（2015）珠中法立行终字第8号
裁判日期: 2015-02-09
公开日期: 2015-07-09
案件名称
珠海大家乐饮食有限公司与其他二审行政裁定书
法院
广东省珠海市中级人民法院
所属地区
广东省珠海市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
珠海大家乐饮食有限公司
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第二条，第十一条第一款，第五十九条，第六十一条；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第一条第一款，第六十三条第一款
全文
广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2015）珠中法立行终字第8号上诉人（原审起诉人）：珠海大家乐饮食有限公司，住所地：珠海市香洲区。法定代表人：郭洪有，董事长委托代理人：彭长虹，广东一粤律师事务所律师。上诉人珠海大家乐饮食有限公司不服珠海市香洲区人民法院作出的（2014）珠香法立行初字第11号不予受理行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院收到珠海大家乐饮食有限公司诉珠海市住房和城乡规划建设局的行政起诉状。珠海大家乐饮食有限公司称：王菲诉珠海市香洲区环境保护局环保行政许可一案，珠海市香洲区人民法院（2012）珠香法行初字第127号行政判决，撤销了香洲环保局做出的珠香环建表（2008）188、189、341三份环境影响报告表的批复，撤销的主要理由是珠海市住房和城乡规划建设局2012年6月14日《关于金碧时代广场烟道问题的复函》中认为加注“此平面布置图未改变使用功能、不影响建筑外立面不影响城市规划”的意见“主要是针对规划审批内容，由于我局实施的规划管理是围绕建筑工程项目是否符合城市规划而进行的，对于建筑物内部各种管道的设置属于内部装修的问题，不属于我局审查的职责范围”，否认加注意见并加盖“珠海市规划局业务专用章”的行为是对加建烟道的审批行为。珠海大家乐饮食有限公司认为珠海市住房和城乡规划建设局在2008年4月7日在汇库物业管理（珠海）有限公司所递交《排烟平面图》“加注意见并加盖业务专用章”的行为是同意审批加建烟道的行政许可行为，理由如下：1、珠海市住房和城乡规划建设局如认为“加注意见并加盖业务专用章”的行为不是在履行行政职能，亦不在其职权范围，那么其对汇库物业做出回复意见应当是明确的“不属于审批范围”或“不符合规划及不同意加建”的否定性回复，而不是加注正面意见及加盖公章。2、珠府行复（2012）4号行政复议决定书维持香洲环保局做出的前述三个同意建设批复，理由是：正因为规划局在《烟道平面图》加盖公章，环保局经现场查看该建筑物烟道位置与图纸一致，因此有足够理由认定具备“经规划部门批准的专门烟道”的要求。3、珠海市人民政府珠府行复（2012）51号行政复议决定书认定珠海市住房和城乡规划建设局在烟道平面图上加注意见行为是“认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当”。4、珠海市住房和城乡规划建设局2012年6月14日《关于金碧时代广场烟道问题的复函》严重违反依法行政和公示公信原则，应当视为是对原行政许可行为的撤销，且珠海市住房和城乡规划建设局至今未告知事关重大利益的珠海大家乐饮食有限公司和其他利害关系人，未听取各方陈述和申辩意见，程序严重违法。5、珠海大家乐饮食有限公司于2012年12月25日后收到《第三人参加诉讼通知书》才知道珠海市住房和城乡规划建设局所出具复函存在，根据相关法律规定，珠海大家乐饮食有限公司对此复函提起行政诉讼仍在诉讼时效内。珠海市住房和城乡规划建设局上述行为或导致珠海大家乐饮食有限公司餐饮项目被撤销及一系列不良后果，严重侵犯了珠海大家乐饮食有限公司合法权益。故，起诉请求：1、请求撤销珠海市住房和城乡规划建设局2012年6月14日作出的《关于金碧时代广场烟道问题的复函》；2、请求确认珠海市住房和城乡规划建设局于2008年4月7日在烟道平面图上加注“此平面布置图未改变使用功能、不影响建筑外立面不影响城市规划”意见并加盖“珠海市规划局业务专用章”的行为，是批准珠海大家乐饮食有限公司加建烟道的行政许可行为；3、诉讼费用由珠海市住房和城乡规划建设局负担。原审法院经审查认为，珠海大家乐饮食有限公司诉请撤销珠海市住房和城乡规划建设局2012年6月14日《关于金碧时代广场烟道问题的复函》，然该复函是珠海市住房和城乡规划建设局向珠海市香洲区环境保护局发出的，属于政府职能部门之间的往来公文，其主要内容为珠海市住房和城乡规划建设局向珠海市香洲区环境保护局解释2008年“在金碧时代项目二层商场内部排烟管道布置图纸上加注意见”的具体说明，不是一般行政机关对行政相对人作出的涉及其具体权利和义务的具体行政行为，并未赋予珠海大家乐饮食有限公司具体的权利和义务，也不涉及其既有利益，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定“对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，公民、法人或其他组织对此不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对其起诉，人民法院不应受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，裁定：对珠海大家乐饮食有限公司的起诉，原审法院不予受理。上诉人珠海大家乐饮食有限公司上诉称：一、原审裁定认为珠海市住房和城乡规划建设局2012年6月14日《关于金碧时代广场烟道问题的复函》不涉及珠海大家乐饮食有限公司既有利益，对珠海大家乐饮食有限公司“不产生实际影响”，属于严重错误。2008年3月25日，汇库物业管理（珠海）有限公司向珠海市住房和城乡规划建设局递交了《关于申请审核烟道图纸的报告》及相关商场烟道平面布置图图纸，珠海市住房和城乡规划建设局于2008年4月7日在该图纸上加注意见：“此平面布置图未改变使用功能、不影响建筑外立面、不影响城市规划”，并加盖公章。珠海大家乐饮食有限公司为相关商场之承租人，租赁该商场相关铺位用于经营“大家乐”餐厅。根据《珠海市服务业环境管理条例》第十条、第十四条的规定，“在有住宅使用功能的楼宇内设立产生油烟等废气污染的餐饮项目的，该楼宇必须设置经规划部门批准的专门烟道”。珠海市香洲区环境保护局经审查珠海大家乐饮食有限公司提交的相关“环境影响报告表”以及珠海市住房和城乡规划建设局加注意见并加盖公章的图纸、报告等，认为珠海大家乐饮食有限公司承租之商铺符合经规划部门批准的专门烟道之条件，于2008年5月22日作出文号为“珠香环建表（2008）189号”之《关于珠海大家乐食品有限公司餐饮项目环境影响报告表的批复》，同意珠海大家乐饮食有限公司于承租之商铺经营餐饮项目。珠海大家乐饮食有限公司经营之“大家乐”开业并营业至今。其后，珠海市住房和城乡规划建设局于2012年6月14日之《关于金碧时代广场烟道问题的复函》中否认其2008年3月在相关图纸上加注意见并加盖公章的行为属于履行《珠海市服务业管理条例》规定的审批行为。珠海市香洲区人民法院在（2012）珠香法行初字第127号行政判决书中，因为珠海市住房和城乡规划建设局明确“在《排烟平面图》上加注意见不是在履行《珠海市服务业环境管理条例》中规定的对专门烟道的审批职责，仅是就图纸记载的内容是否会影响到建筑外立面及建筑内部的平面布置而作出的说明，即第三人麦当劳分店、大家乐公司、汇库餐饮公司提交的《排烟平面图》并不足以证明其餐饮项目选址已设置经规划部门批准的专门烟道”，故作出撤销珠海市香洲区环境保护局作出的“珠香环建表（2008）189号”之《关于珠海大家乐食品有限公司餐饮项目环境影响报告表的批复》，因此珠海大家乐饮食有限公司承租之相关商铺不符合经营餐饮项目之条件，珠海大家乐饮食有限公司之“大家乐”餐厅受到重大影响。由此可见，珠海市住房和城乡规划建设局2012年6月14日《关于金碧时代广场烟道问题的复函》对珠海大家乐饮食有限公司之利益构成重大实际影响，珠海市香洲区人民法院（2014）珠香法立行初字第11号行政裁定书认为上述“复函”不涉及珠海大家乐饮食有限公司既有利益，对珠海大家乐饮食有限公司“不产生实际影响”，属于严重错误。二、珠海市住房和城乡规划建设局2012年6月14日复函珠海市香洲区环境保护局之《关于金碧时代广场烟道问题的复函》属于具体行政行为。根据《珠海市服务业环境管理条例》相关规定，在有住宅使用功能的楼宇内设立产生油烟等废气污染的餐饮项目的，该楼宇必须设置经规划部门批准的专门烟道，因此，对相关商场专门烟道的审批属于被上诉人的职责范围。珠海市人民政府在“珠府行复（2012）51号”行政复议决定书中明确，珠海市住房和城乡规划建设局在相关排烟平面图上加注意见并加盖公章的行为属于具体行政行为，“是其作为主管我市城市规划的行政机关，行使城市规划管理职权，对第三人做出的审核其图纸是否影响城市规划的具体行政行为。”因此，珠海市住房和城乡规划建设局2012年6月14日复函珠海市香洲区环境保护局之《关于金碧时代广场烟道问题的复函》，形式上属于政府职能部门之间的来往公文，实质上是珠海市住房和城乡规划建设局撤销其已经作出的行政审批的具体行政行为，并且，珠海市住房和城乡规划建设局之该具体行政行为导致珠海市香洲区人民法院撤销上诉人获得的“珠香环建表（2008）189号”之《关于珠海大家乐食品有限公司餐饮项目环境影响报告表的批复》，对上诉人构成严重影响。综上所述，珠海市住房和城乡规划建设局2012年6月14日《关于金碧时代广场烟道问题的复函》属于严重影响珠海大家乐饮食有限公司利益的具体行政行为，珠海市香洲区人民法院（2014）珠香法立行初字第11号行政裁定书认为前述复函不属于具体行政行为，不涉及珠海大家乐饮食有限公司既有利益，对珠海大家乐饮食有限公司不产生实际影响，属于严重错误，根据《行政诉讼法》之规定，请求贵院撤销珠海市香洲区人民法院（2014）珠香法立行初字第11号行政裁定书，指令珠海市香洲区人民法院受理珠海大家乐饮食有限公司之起诉。本院认为，一、关于上诉人在原审提出的第一项诉讼请求是否属于行政案件受诉范围。上诉人在原审提出的第一项诉讼请求要求撤销珠海市住房和城乡规划建设局于2012年6月14日作出的《关于金碧时代广场烟道问题的复函》，本院认为，该《复函》系珠海市住房和城乡规划建设局针对该局在汇库物业管理（珠海）有限公司于2008年3月25日向其递交的《关于申请审核烟道图纸的报告》及相关商场烟道平面布置图图纸上批注的内容和性质所进行的解释和说明，在文意上无论是进行说明和补充还是修正，均不能改变其系行政职能部门内部行文的性质，并非针对行政相对人重新作出的具体行政行为，因此该行为不属于行政诉讼法意义上的具体行政行为，故上诉人在原审中提出的第一项诉讼请求不属于行政案件的受诉范围。二、关于上诉人在原审所提出的第二项诉讼请求是否属于行政案件受案范围的问题。上诉人在原审所提出的第二项诉讼请求是请求确认珠海市住房和城乡规划建设局针对该局2008年4月7日在烟道平面图加注“此平面布置图未改变使用功能、不影响建筑外立面不影响城市规划”的意见并加盖“珠海市规划局业务专用章”的行为，是批准其加建烟道的行政许可行为。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十一条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条均指出行政诉讼的受案范围，是指公民、法人和其他组织对于具体行政行为不服而提出的诉讼。本案中，上诉人在原审所提出的第二项诉讼请求并未不服珠海市住房和城乡规划建设局作出的上述行为，而是要求对该行为进行定性，且该定性请求不涉及认定行为无效和违法，故其请求不属于上述法律规定的行政诉讼受案范围。综上，上诉人在原审所提出的两项诉讼请求均不属于行政诉讼的受案范围，其上诉理由不能成立，原审法院裁定不予受理并无不当，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条、第六十一条第一款第（一）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（十五）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 周 萍审判员 刘秋萍审判员 杨晓兰二〇一五年二月九日书记员 张淑君 微信公众号“”