（2015）岳行初字第00037号

裁判日期: 2015-02-09

公开日期: 2015-07-12

案件名称

喻建忠与长沙市国土资源局岳麓区分局一审行政判决书

法院

长沙市岳麓区人民法院

所属地区

长沙市

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

案由

法律依据

《中华人民共和国土地管理法实施条例（1998年）》：第四十五条；《长沙市征地补偿安置条例（1999年）》：第十五条第一款；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第五十六条

全文

湖南省长沙市岳麓区人民法院行政判决书（2015）岳行初字第00037号原告喻建忠。委托代理人赵新科。被告长沙市国土资源局岳麓区分局。法定代表人魏金辉。委托代理人游爱国。委托代理人陈清觉。原告喻建忠不服被告长沙市国土资源局岳麓区分局于2014年9月29作出的岳国土资腾（2014）39号《限期腾地决定书》，于2015年1月15日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2015年2月6日公开开庭审理了本案。原告喻建忠（以下简称原告）及其委托代理人赵新科，被告长沙市国土资源局岳麓区分局（以下简称被告）的委托代理人游爱国到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告于2014年9月29日作出岳国土资腾（2014）39号《限期腾地决定书》，责令原告在收到该决定书之日起10日内办理与拆迁补偿相关的手续，并腾出其房屋所占用的土地。被告在法定举证期限内向本院提交了如下证据、依据：一、证据：证据1、湖南省人民政府（2013）政国土字第20号《农用地转用、土地征收审批单》。拟证明涉案土地的征收经过了湖南省人民政府的批准。证据2、土地红线图、测绘成果。拟证明原告的涉案房屋在长沙先导区岳华村岳华新苑农民安置用地项目建设用地征地红线范围内。证据3、长沙市岳麓区人民政府（2013）第066号《征收土地方案公告》及送达回证、张贴照片。拟证明长沙市岳麓区人民政府依法发布了土地征收方案公告。证据4、长沙市国土资源局岳麓区分局（2014）第137号《征地补偿安置方案征求意见公告》及送达回证、张贴照片。拟证明被告依法发布了该公告，告知被征地范围内相关权利人有听证权利。证据5、长沙市国土资源局岳麓区分局（2014）第137号《征地补偿安置方案实施公告》及送达回证、张贴照片。拟证明被告依法发布了该公告。证据6、资信证明材料。拟证明在发布征地实施公告之前征地补偿安置资金已足额到位。证据7、喻建忠户征地补偿资料。拟证明被告对喻建忠户进行了合法补偿及征地补偿方案的补偿依据。证据8、专户储存证明。拟证明被告按照《长沙市征地补偿安置条例》规定已经对喻建忠户的补偿进行了专户储存。证据9、安置承诺书。拟证明岳麓区人民政府征地办公室对征地范围内的拆迁户作出了书面安置承诺。证据10、岳国土资告字（2014）39号《限期腾地告知书》及送达回证。拟证明被告在作出限期腾地决定前已进行了书面告知。证据11、岳国土资腾（2014）39号《限期腾地决定书》及送达回证。拟证明被告作出了被诉具体行政行为并送达给了原告。证据12、长沙市人民政府（2014）第415号《行政复议决定书》。拟证明原告已向长沙市人民政府申请了行政复议，而长沙市人民政府维持了被告作出的具体行政行为。二、依据：依据一、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）第二十五条、第四十五条；依据二、《长沙市征地补偿安置条例》第三条、第八条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条；依据三、《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府令第103号）附表（长沙市征地补偿标准）；依据四、长沙市人民政府长政发（2013）23号《关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》。原告诉称：原告在长沙市岳麓区观沙岭街道办事处岳华村集体土地范围内合法取得建设用地并合法建造房屋若干。多年以来，原告一直靠底层门面房经营为生，2008年政府拆迁活动开启以来，原告生活彻底改变，门面无法经营，遭受巨大经济损失。如今政府在未经过合法征地程序、社会保障措施未落实、房地产市场价值未经合法评估，经营停产停业损失以及门面房安置问题未妥善解决，且无具体补偿安置方案依据的情况下，被告于2014年9月29日向原告作出岳国土资腾（2014）39号《限期腾地决定书》，后经长沙市人民政府复议维持。原告不服，特提起诉讼，请求法院依法撤销被告于2014年9月29日作出的岳国土资腾（2014）39号《限期腾地决定书》。理由如下：第一、被告不具备作出《限期腾地决定书》的主体资格。根据《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发（2004）12号）的规定，市辖区国土资源分局是市国土资源主管部门的派出机构，已经称不上是“主管部门”。本案《限期腾地决定书》法律性质属于行政处罚，被告作为派出机构并不具备作出行政处罚的行政主体资格。第二、被告作出《限期腾地决定书》无法律法规授权。被告作为行政机关的派出机构在无法律法规合法授权的情况下，无权以自身名义对外作出行政处罚决定。根据相关规定，只有县级以上人民政府土地行政主管部门才具有作出责令交付土地的行政权力，被告作为派出机构显然不具备行政主体资格。第三、被告作出《限期腾地决定书》不具备合法的前提条件。只有征地方一切合法条件都具备，在符合行政比例原则，行政相对人的合法权益得以保障之前提下，才谈得上对行政相对人的行政处罚，否则就是行政强权，势必导致行政权力的滥用。所谓土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。首先，该征地项目的征地机关为长沙市岳麓区人民政府，进而由作为派出机构的被告来实施，这是错误的。其次，被告无法证明本案项目用地是为了公共利益需要，确需征收。再次，被告未充分保障被征地人在此征地项目中的知情权、调查确认权、申辩权、听证权等诸多重要权利。尤其是其不动产价值多少、经营损失、安置保障等重要问题上，至今未有清晰合理的评估、认定和处理，相反只是一味将被征地人拖进其设计的法律程序中来，以求快速强拆之目的。另外，我国土地管理相关法律法规对于强制交付土地情形有严格的法律条件限制，并非一旦被征收人不同意征收标准就通过责令腾退土地的方式解决。原告向本院提交了如下证据：证据1、岳国土资腾（2014）39号《限期腾地决定书》。拟证明被告作出的被诉具体行政行为违法。证据2、长沙市人民政府（2014）第415号《行政复议决定书》。拟证明本案经过了行政复议，维持了被诉具体行政行为。被告辩称：经湖南省人民政府（2013）政国土字第20号文件批准，征收长沙市岳麓区观沙岭街道岳华村范围内集体土地3.0113公顷，作为长沙先导区岳华村岳华新苑农民安置用地项目建设用地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，长沙市岳麓区人民政府于2013年10月21日核发了（2013）第066号《征收土地方案公告》，并规定了具体征地范围及登记期限；被告于2014年6月23日及2014年7月2日分别在长沙市岳麓区观沙岭街道岳华村核发了《征地补偿安置方案征求意见公告》和《征地补偿安置方案实施公告》。以上公告均已在村委会及征地范围内予以公示。经被告方调查核实：原告户房屋在本次腾地范围之内，依据《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》的规定，被告于2014年9月19日对原告户送达了《限期腾地告知书》，书面告知了原告户各项补偿费用及补偿明细，将补偿费用按《长沙市征地补偿安置条例》第十四条的规定进行专户储存，并告知了其有陈述、申辩的权利。由于《征地补偿安置方案实施公告》规定的期限已过，原告户拒不腾地，被告根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，依法对原告户作出了《限期腾地决定书》，该决定书告知了其申请复议、诉讼的权利。因对该决定书不服，原告向长沙市人民政府申请了行政复议，长沙市人民政府作出了行政复议决定书，维持了本案具体行政行为。被告认为：第一、根据《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款的规定，被告依法有权作出限期腾地决定。第二、对于本案征收是否属于公共利益的问题，应由征地审批机关审查认定。本案征收的土地用于建设被拆迁农民的安置用房，应属于公共利益的范畴。第三、在作出本案限期腾地决定之前，长沙市岳麓区人民政府和被告方依法履行了公告、登记程序，《限期腾地告知书》、《限期腾地决定书》等文件书面告知了原告相关救济权利，本案限期腾地程序合法。第四、原告在《征地补偿安置方案实施公告》规定的期限内未拆迁腾地，已经成就了被告依法作出《限期腾地决定书》的条件。综上所述，被告作出的《限期腾地决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，且没有侵犯原告的合法权益，请求人民法院依法予以维持，以支持长沙市的经济建设，支持行政机关依法行政。对被告提交的证据，原告方当庭发表了如下质证意见：对证据1的真实性、合法性均有异议，审批单是复印件，盖的是开发商的公章，且没有注明日期，对真实性不予认可。审批单不是征地批文，不能作为征地批准文件，征地批文应是政府作出的征地批准文件，只是针对被征收土地，与被告提供的农用地转用审批单是两个不同的法律事项。审批单中申请用地单位是长沙市国土资源局，湖南省人民政府针对的是长沙市国土资源局，不是本案的被告。审批单批准的面积是3.0113公顷，而实际占地面积是69亩，实际占地面积超出了批准面积，被告不能说明原告的房屋是在原有的征地范围内。对证据2的真实性、证明目的有异议，被告没有提供原件，提供的是复印件，只有同意字样，没有具体经办人的签字。测绘成果图是征地必备文件，应由政府保存，不应在开发商处获取。对证据3的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，审批单上针对的是长沙市人民政府和长沙市国土资源局，长沙市岳麓区人民政府没有征地主体资格，根据被告提供的审批单，公告的发布应是市政府和市国土局。征地公告发布程序不合法，原告从来没有看到过这份公告，按相关规定应在十个工作日内予以发布，而被告并没有在十个工作日内予以张贴。张贴照片真实性不予认可，不知道什么时间进行的张贴和由谁张贴。对送达回证的真实性予以认可，但村委会进行签收，并不代表原告知晓。对证据4的真实性、关联性无异议，对合法性有异议。对送达照片的真实性不予认可，原告没有看到过征求意见公告，被告不能以自己的名义发布公告，征地方案公告是2013年10月21日发布，而被告是2014年6月才发出征求意见公告，超过法律规定的四十五天，违反法定程序，应不予采信。该公告名为征地意见公告，没有征求原告的意见，更没有组织听证，只是一个形式。征收审批单中批准征收的土地都是建设用地，但在征求意见公告中显示征收的土地不完全是建设用地，其中有菜地、水塘等，这个明显与湖南省人民政府批准的土地性质不相符。征地补偿费用与被告提供的证据不相符，补偿费用总额差距很大。对证据5的质证意见同证据4。对证据6的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，与本案没有关联性，这是政府与开发商之间的资金流转，并不能说明向原告足额支付的补偿费用。根据长沙市103号令第七条规定，应在征地公告发布前即2013年10月31日前存入80%的补偿费用，被告提供的证据是在2013年12月11日即在公告发布之后存入的。被告提供的这份证据不能达到其证明目的。对证据7的合法性和证明目的有异议，对原告房屋的面积认定不合法，原告的房屋位于城市规划区内，并具有合法手续，政府所规定的补偿标准，无法保障原告的合法利益。对于违法面积的认定，应由法定部门经过法定程序认定，任何部门都无权私自认定违法面积。对证据8的真实性无异议，对证明目的有异议，这个补偿款只是征地方一个单方行为，原告认为补偿标准过低，拒绝接受。对证据9的真实性无异议，对证明目的有异议，安置承诺只是政府的单方行为，对被拆迁人没有任何保障，也没有任何法律依据。对证据10的真实性无异议，对证明目的有异议，被告并没有实际组织听证，也没有听取原告的意见。对证据11的真实性、关联性无异议，对合法性有异议。对证据12的关联性有异议，与本案无关，不予质证。对原告提交的证据1、2，被告均无异议。经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下分析与认定：一、原告提供的证据1、2，被告无异议，可以作为本案的定案依据。二、被告提供的证据：证据1，该审批单虽为复印件，但系被告依法收集，该复印件上加盖了保存单位的印章，其真实性可以确认，且审批单在有效期内，故该份证据可以作为本案的定案依据。证据2，该组资料系被告依法收集，复印件上加盖了保存单位的印章，其真实性可以确认，且由具有资质的单位制作，可以作为本案的定案依据。证据3、4、5，三个《公告》的发布机关均具有相应的职权，发布符合相关法律法规的规定，且均已送达到原告所在的村，并由村委会统一签收，同时公告由发布机关在该村村委会办公处进行了张贴，并由送达人员拍照记录入卷。因此，均可以作为本案的定案依据。证据6，该组资信证明材料，能证明征地补偿费用在征地公告发布前已经到位的事实。因此，可以作为本案的定案依据。证据7，按照《长沙市征地补偿安置条例》第十条第三款的规定，拆迁户对调查结果拒不配合予以确认的，其补偿内容以土地行政主管部门的调查结果为准。被告虽不是涉案房屋的产权核发单位，但有权根据相关材料对合法面积作出认定。故该组证据可以作为本案的定案依据。证据8，按照《长沙市征地补偿安置条例》第十四条第二款的规定，拆迁户未在规定期限内领取征地补偿费用的，由土地行政主管部门以其名义专户储存。被告提交的复印件加盖了保存单位的财务专用章，其真实性可以确认。故该份证据可以作为本案的定案依据。证据9，该安置承诺书是长沙市岳麓区征地办公室对长沙先导区岳华村岳华新苑农民安置用地项目所有拆迁户作出的承诺，且已按该承诺兑现了对绝大多数已达成协议的拆迁户的安置。故该份证据可以作为本案的定案依据。证据10，被告在作出限期腾地决定前，就补偿内容、标准及金额等事项依法向原告进行了告知，并告知了有陈述、申辩的权利。该份证据，可以作为本案的定案依据。证据11，被告作出的限期腾地决定书依法送达给原告，并交待了对此决定不服的救济途径。该份证据，本院予以采信。证据12，证明本案行政争议经过了行政复议，与本案事实相符，可以作为本案的定案依据。根据以上采信的证据和庭审中各方的陈述，本院确认如下案件事实：2013年1月7日，经湖南省人民政府（2013）政国土字第20号文件批准，征收长沙市岳麓区观沙岭街道岳华村范围内集体土地3.0113公顷，作为长沙先导区岳华村岳华新苑农民安置用地项目建设用地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《长沙市征地补偿安置条例》第三条的规定，长沙市岳麓区人民政府于2013年11月15日在征地范围内发布了（2013）第066号《征收土地方案公告》，明确了具体征地范围及登记期限。被告于2014年6月24日及2014年7月2日，分别在原告所在的村范围内发布并张贴了（2014）第137号《征地补偿安置方案征求意见公告》和《征地补偿安置方案实施公告》，并进行了征地补偿调查登记和入户调查核实情况。原告的房屋在涉案建设用地项目的用地红线范围内。2013年12月11日，长沙先导区岳华村岳华新苑农民安置用地项目的征地补偿费用，足额存入长沙大河西先导区管理委员会综合管理部在广发银行长沙分行营业部开设的征地补偿专用账户内。2014年9月18日，被告作出岳国土资告字（2014）39号《限期腾地告知书》，并于9月19日将该告知书送达给原告，书面告知原告，该户房屋总建筑面积为741.150平方米，其中认定房屋合法建筑面积为151.00平方米，同时告知了原告对补偿标准或补偿金额不服的救济途径。因原告与征地拆迁部门未达成补偿协议，被告于2014年9月2日将原告户上述补偿费用以原告的名义进行了专户储存。由于原告在《征地补偿安置方案实施公告》规定的期限内拒不腾地，2014年9月29日，被告根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条作出了岳国土资腾（2014）39号《限期腾地决定书》，并于9月29日送达给原告。原告对该决定不服，向长沙市人民政府提起行政复议，长沙市人民政府作出行政复议决定，维持该决定，原告不服，于2015年1月15日向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被诉具体行政行为。本院认为：一、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款的规定，对于违反法律、法规规定，不在规定期限内腾地的行政相对人，县（市）、区土地行政主管部门有权依法作出限期腾地决定。因此，被告作为县级人民政府土地行政主管部门具有作出涉案《限期腾地决定书》的主体资格。二、被告认定原告涉案房屋的合法建筑面积，具有相应的事实与法律依据；对原告户的补偿，符合《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》规定的标准。原告诉称被告未对其涉案房屋进行合理、合法补偿，严重损害了其合法权益的理由，因无事实与法律依据佐证，本院不予采信。因此，被诉具体行政行为认定事实清楚，证据、依据确实充分。三、被告在作出限期腾地决定之前，建设项目用地经过了湖南省人民政府的批准；长沙市岳麓区人民政府和被告先后发布了相关公告，并进行了入户登记（即“三公告一登记”）；在征地补偿安置方案实施公告发布前，建设项目的征地补偿费用已足额存入专用账户内；被告在对原告作出限期腾地决定前，将涉案房屋等补偿费用足额支付到原告的专户储存账号内；对补偿内容及金额进行了告知，并告知了原告对补偿标准或补偿金额不服的救济途径。由于原告未在规定的期限内腾地，被告因此作出被诉具体行政行为。原告诉称被诉具体行政行为程序严重违法的理由，因无相关证据佐证，且与本案查明的事实和相关法律法规的规定不符，本院不予采纳。因此，被诉具体行政行为的程序合法。四、被告根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，对原告作出被诉具体行政行为，适用法律法规正确，并无不当。综上所述，被告作出的岳国土资腾（2014）39号《限期腾地决定书》，认定事实清楚、证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确。原告要求撤销该被诉具体行政行为的请求，本院不予支持。据此，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告喻建忠的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告喻建忠负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审　判　长　　杨立辉审　判　员　　苏舸飞人民陪审员　　李秋莲二〇一五年二月九日书　记　员　　周慧琴附相关法律法规：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。来源：百度搜索“”