（2015）云中法行终字第2号
裁判日期: 2015-02-09
公开日期: 2015-12-29
案件名称
叶振棠与云浮市国土资源和城乡规划管理局其他二审行政判决书
法院
广东省云浮市中级人民法院
所属地区
广东省云浮市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
叶振棠,云浮市国土资源和城乡规划管理局,黄志勇
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第二条，第三十九条，第六十一条；《土地登记规则（1995年修正）》：第六条
全文
广东省云浮市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）云中法行终字第2号上诉人（原审原告）：叶振棠，男，汉族，1961年1月19日出生，住云浮市云城区。委托代理人：胡登绍，广东端庆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：云浮市国土资源和城乡规划管理局。地址：云浮市区府前路**号。法定代表人：彭仲典，局长。委托代理人：王佐旗，广东翔浩律师事务所律师。原审第三人：黄志勇，男，汉族，1969年2月21日出生，住广东省云浮市云城区。委托代理人：梁家栋，广东翔浩律师事务所律师。上诉人叶振棠因与被上诉人云浮市国土资源和城乡规划管理局（以下简称国土局）行政撤销纠纷一案，不服云城区人民法院（2014）云城法行初字第11号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人叶振棠的委托代理人胡登绍，被上诉人国土局的委托代理人王佐旗，原审黄志勇及其委托代理人梁家栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定事实：1998年4月21日，云浮市人民政府颁发云府国用（1998）字第24-00-＊＊＊＊号《国有土地使用证》给叶振棠，该证记载的土地位于安塘镇赤村村委双龙村厘等岗，土地使用者为叶振棠，用地面积1121.7平方米。2000年5月12日，国土局颁发云府国用（2000）字第0＊＊＊号《国有土地使用证》给叶振棠，该证记载的土地位于安塘镇赤村村委双龙村厘等岗，土地使用者为叶振棠，用地面积695.8平方米。黄志勇于2006年向国土局申请将原本登记在叶振棠名下的云府国用（1998）字第24-00-＊＊＊＊号、云府国用（2000）字第0＊＊＊号两个土地使用权证变更登记土地权属人为黄志勇。国土局下属的云城分局经审查黄志勇提交的土地使用权转让申请审批资料后，作出《关于同意叶振棠办理转让土地使用权手续的批复》（云国土资（分）转（2006）52号），同意叶振棠将其原有的土地使用证号分别为云府国用（1998）字第24-00-＊＊＊＊号、云府国用（2000）字第0＊＊＊号证所属的，位于安塘镇赤村管理区等岗处1121.7平方米、695.8平方米土地使用权转让给黄志勇。随后，国土局根据黄志勇提交的土地登记申请书、地籍调查审批表、土地使用权转让申请审批资料、土地使用权转让合同书、国有土地使用权变更登记申请书、转让双方身份证复印件、契税完税证、税收发票、测绘费发票以及叶振棠名下的云府国用（1998）字第24-00-＊＊＊＊号、云府国用（2000）字第0＊＊＊号《国有土地使用证》原件等材料后，向黄志勇颁发了云府国用（2006）第＊＊＊3号、云府国用（2006）第＊＊＊4号《国有土地使用证》，面积分别为1121.7平方米、695.8平方米，地址位于安塘镇赤村村委双龙村厘等岗。同时，国土局注销了原登记在叶振棠名下的云府国用（1998）字第24-00-＊＊＊＊号、云府国用（2000）字第0＊＊＊号《国有土地使用证》。2013年9月13日，叶振棠向国土局下属的云城分局提交两份《申请书》及相关材料，分别申请依法撤销黄志勇名下土地证号为A06＊＊**的《国有土地使用证》，并恢复叶振棠名下的云府国用（1998）字第24-00-＊＊＊＊号《国有土地使用证》，以及依法撤销黄志勇名下土地证号为A06＊＊**号的《国有土地使用证》，并恢复叶振棠名下的云府国用（2000）字第0＊＊＊号《国有土地使用证》。其理由认为：经查云浮市国土资源和城乡规划管理局云城分局档案，发现位于安塘赤村村委双龙村厘等岗的1121.7平方米和695.8平方米土地已经于2006年3、4月被转至黄志勇名下，土地证号变更为A06＊＊＊3、A06＊＊**号，黄志勇已领取新的《国有土地使用证》，叶振棠名下的云府国用（1998）字第24-00-＊＊＊＊号、云府国用（2000）字第0＊＊＊号《国有土地使用证》已被注销。云浮市国土资源和城乡规划管理局云城分局存档的所谓《土地使用权转让合同书》上的“叶振棠”签名不是叶振棠所签，指模也非叶振棠所盖，是他人冒签、冒盖。云浮市国土资源和城乡规划管理局云城分局在2013年9月13日收到上述两份《申请书》及相关材料后，未作出答复或处理决定。叶振棠遂于2013年12月16日向云浮市中级人民法院就两份《申请书》分别提起行政诉讼，请求云浮市人民政府、国土局、云浮市国土资源和城乡规划管理局云城分局对其提交的两份《申请书》的申请事项作出答复。云浮市中级人民法院经审理后，于2014年3月20日作出（2014）云中法行初字第1号和（2014）云中法行初字第2号行政判决书，判决责令国土局在判决生效后60日内对叶振棠于2013年9月13日提交的两份《申请书》作出具体行政行为。国土局根据中级人民法院的判决内容，于2014年5月28日向叶振棠作出《答复书》，认为国土局根据当事人提交的材料，依程序办理土地使用权变更登记，变更登记权利人为黄志勇，并颁发云府国用（2006）第＊＊＊3号和云府国用（2006）第＊＊＊4号《国有土地使用证》，上述两宗土地的变更登记程序合法，符合土地登记相关法律法规的规定。据此认为叶振棠于2013年9月13日请求撤销黄志勇名下的云府国用（2006）第＊＊＊3号、云府国用（2006）第＊＊＊4号《国有土地使用证》的申请依据不足。另查明，国土局于2014年3月17日曾向叶振棠作出过一份《答复书》，该《答复书》中并没有明确是对叶振棠何时提起的申请进行答复，叶振棠针对2014年3月17日所作的《答复书》曾向原审法院提起过行政诉讼。随后，叶振棠在收到国土局于2014年5月28日作出《答复书》后，以国土局在诉讼期间重新作出答复为由，自愿向原审法院申请了撤诉。原审法院于2014年6月12日作出（2014）云城法行初字第6号行政裁定书，准予叶振棠撤回了该起诉。原审法院认为：原审法院在2014年7月31日第一次开庭审理时，叶振棠提出由于笔误，将起诉状中“不服被告于2014年3月17日作出的《答复书》”更改为“不服被告于2014年5月28日作出的《答复书》”。当时国土局及黄志勇均未提出异议，只是提出需要重新确立举证期限。为了方便当事人诉讼，减少诉累，经合议后原审法院根据国土局及黄志勇的意见，重新确立了举证期并重新排期开庭审理。国土局及黄志勇在第二次开庭期间再次提出认为叶振棠属于变更诉讼请求，要求叶振棠另行起诉的观点，其理由不充分，原审法院不予采纳。原审法院综合叶振棠的陈述以及国土局、黄志勇的答辩意见，归纳本案的争议焦点主要有：1、叶振棠是否具有提起本案诉讼的主体资格？2、叶振棠起诉是否超过法定起诉期限？3、叶振棠提起本次诉讼是否属于重复起诉？4、国土局于2014年5月28日向叶振棠作出的《答复书》是否合法，依据是否充分？一、关于叶振棠是否具有本案诉讼主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”由于本案是叶振棠不服国土局于2014年5月28日作出的《答复书》而提起的诉讼，该《答复书》是国土局针对叶振棠的两份《申请书》所作出的书面回复，叶振棠作为该《答复书》回复的对象、行政相对人，对该《答复书》不服的，有权根据上述法律规定向法院提起行政诉讼。因此，叶振棠具有提起本案诉讼的主体资格。国土局及黄志勇认为叶振棠已将土地使用权转让给他人，不具有叶振棠主体资格的观点，不是抗辩本案所审理具体行政行为《答复书》的事由，其观点不成立，原审法院不予采纳。二、关于叶振棠的起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”国土局在2014年5月28日作出《答复书》并送达给叶振棠，叶振棠不服于2014年6月26日即提起本案诉讼，并未超过上述法律规定的起诉期限。国土局及黄志勇认为叶振棠的起诉已经超过起诉期限的理由不成立，原审法院不予采纳。三、叶振棠提起本次诉讼是否属于重复起诉的问题。原审法院认为，叶振棠之前提起的行政诉讼是针对国土局于2014年3月17日作出的《答复书》，而叶振棠提起本案诉讼针对的是国土局履行云浮市中级人民法院生效判决于2014年5月28日作出的《答复书》，两份《答复书》属于不同的具体行政行为，因此，叶振棠提起本次诉讼不属于重复起诉。四、国土局于2014年5月28日作出的《答复书》是否合法、理由是否充分的问题。根据《土地登记规则》（1995年修正，1996年2月1日起施行）第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”国土局收到叶振棠于2013年9月13日提交的两份《申请书》后，根据《申请书》的内容，核查了黄志勇名下的云府国用（2006）第＊＊＊3号、云府国用（2006）第＊＊＊4号两个《国有土地使用证》的档案资料。上述两个《国有土地使用证》的档案资料反映，黄志勇在办理两个土地使用证变更登记时，均已经提供了“土地登记申请书、地籍调查审批表、土地使用权转让申请审批资料、土地使用权转让合同书、国有土地使用权变更登记申请书、土地使用权转让申请审批表、转让双方身份证复印件、《关于同意叶振棠办理转让土地使用权手续的批复》（云国土资（分）转（2006）52号）、契税完税证、测绘费发票、税收发票、叶振棠（1998）字第24-00-＊＊＊＊号《国有土地使用证》原件、叶振棠（2000）字第0＊＊＊号《国有土地使用证》原件”等资料。上述档案材料已经包括了《土地登记规则》第六条所规定的申请（申请书）——地籍及土地来源调查（原登记在叶振棠名下的两个《国有土地使用证》原件、相关的土地使用权转让材料以及地籍调查审批表）——土地权属审核（土地使用权转让材料及云国土资（分）转（2006）52号批复）——注册登记（审批）——发证等全部程序及相关的书面材料。国土局通过审查上述的档案材料，认为土地变更登记程序合法，叶振棠的申请依据不足，并以此为由向叶振棠作出书面《答复书》，其内容合法，理由充分。叶振棠要求撤销国土局作出的《答复书》，理据不足，原审法院不予支持。对于叶振棠在《申请书》及诉状中提出推翻国土局变更登记行为的主要理由：土地变更登记档案中的《土地使用权转让合同书》上的“叶振棠”签名、指模是他人冒签、冒盖的观点。原审法院认为，从1996年2月1日起施行的《土地登记规则》以及后来于2008年2月1日起施行的《土地登记办法》的相关具体法律条文可知，土地登记（含初始登记、变更登记、注销登记）应当是由申请人（当事人）向国土资源行政主管部门提交相关的申请及证明材料，并由申请人对所提交的材料的真实性负责。叶振棠如果认为他人制作虚假的土地转让材料，骗取国土局作出错误的行政行为的，可以另循法律途径解决。土地变更登记档案中的“叶振棠”签名、指模是否叶振棠本人所签所盖属于国土局向黄志勇变更登记发证这个具体行政行为是否合法的审理范畴，原审法院在本案中不作评判。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第三十九条，《土地登记规则》第六条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国〉若干问题的解释》第五十六条的规定，判决：驳回叶振棠的诉讼请求。本案受理费50元，由叶振棠负担。上诉人叶振棠不服原审法院上述判决，向本院上诉称：一、原审判决对证据的真假拒绝审查，同时又毫无依据地认定该证据是真实的。原审判决书第9页对被上诉人提供的两份《地籍档案》有如下认定：“对被告提交的证据1-2，属于档案材料，相关档案原件也出示给原告及第三人质证，对其真实性、关联性本院予以确认……因此对于签名和指模是否原告本人笔迹，本院在本案中不予审查……”上诉人之所以向被上诉人提出申请，并对被上诉人的《答复书》不服而提起诉讼，都是因为上诉人认为被上诉人提供的上述两份档案材料中“叶振棠”的签名及指模是假的，认为两份档案材料是虚假的，并因此申请原审法院委托相关机构对材料中“叶振棠”的签名及相应指模进行鉴定，以确定其真假。但原审法院却对案件的焦点问题拒绝审理，却又毫无根据地认定被上诉人的两份《地籍档案》是真实的。而且，原审法院认定其真实的理由竟然是“属于档案材料”，该认定并无法律依据。并且，原审法院仅“对其真实性、关联性本院予以确认”，但对该证据来源的合法性未作审查。二、原审判决拒绝审查《地籍档案》材料的真伪的理由不成立。原审判决以本案仅就《答复书》进行审理，《地籍档案》的真伪不属于《答复书》审理的范畴为由，拒绝对《地籍档案》材料的真伪进行审查。其拒绝审查的理由是不成立的。《答复书》之所以驳回上诉人的申请，是因为被上诉人认为其变更登记是合法的，合法的行政行为当然要依据真实的材料，依据合法的程序作出。不对变更登记的材料的真伪进行审查，当然无法确定变更登记是否合法，也就无法确定《答复书》驳回上诉人的申请是否合法。三、被上诉人出具的《答复书》没有任何调查材料支持其“变更登记合法”的结论。作为行政机关，被上诉人对于上诉人的申请，依法应该进行调查，以查明上诉人陈述的档案材料虚假的问题是否存在。但被上诉人对于上诉人的申请，没有做任何的调查，对上诉人提出的两《地籍档案》中“叶振棠”签名及相应指模虚假的问题，不作任何的回应，是其极不负责任的行为。被上诉人以“变更登记合法”“申请依据不足”为由驳回上诉人的申请，却没有说明变更登记的材料是否真实，亦未告知申请依据有哪些不足。四、被上诉人的《答复书》没有任何法律依据。五、原审判决违反《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定中，根本不存在“驳回原告诉讼请求”的判决情形。综上所述，请求二审法院：撤销原判，改判撤销被上诉人作出的《答复书》，并判令被上诉人对上诉人的申请重新作出具体行政行为。被上诉人国土局辩称：一、上诉人不具有诉讼主体资格。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”在本案中，根据原审法院依法从云浮市公安局经济案件侦查支队调取的材料和原审第三人提供的证据已证实上诉人已把涉案土地转让给他人，上诉人不再是涉案土地的使用权人。二、被上诉人于2014年5月28日对上诉人作出了《答复书》，该《答复书》证据确凿、事实清楚、程序合法。三、原审第三人在申请《国有土地使用证》时向云浮市国土资源和城乡规划管理局云城分局递交了如下资料：土地登记申请书、地形图、土地使用权转让申请审批资料、土地使用权转让合同书、转让双方的身份证复印件、国有土地使用权变更登记申请书、测绘费发票、税收发票、契税完税证等资料。原审第三人提交的资料符合法律法规的规定，云浮市国土资源和城乡规划管理局云城分局于2006年3月24日出具了《关于同意叶振棠办理转让土地使用权手续的批复》，同意上诉人将其国有土地使用证号分别为云府国用（1998）字第24-00-＊＊＊＊号、云府国用（2000）字第0＊＊＊号证所属的土地使用权转让给原审第三人。在上述条件下，被上诉人于2006年4月28日依法作出同意初审意见。被上诉人依法作出以上同意初审意见符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《土地登记规则》的相关规定。综上所述，上诉人陈述的事实和理由不成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人黄志勇述称：原审法院认定基本事实清楚，判决正确，请求二审法院依法维持。原审第三人除同意被上诉人的答辩意见外，再强调和说明以下几点：一、上诉人在一审起诉状中明确是对2014年3月17日的《答复书》不服，而在开庭期间再改为对2014年5月28日的《答复书》不服。这个更改属于实质性更改，应另案起诉；二、上诉人不具有本案原告主体资格。虽然上诉人和原审法院认为上诉人的起诉只是针对《答复书》这个行政行为，但该答复书针对的内容是申请书，申请书提出的内容是涉及土地权属的主体问题。事实上通过多次的开庭，特别是在原审第三人调取了公安方面的证据后，可以确认上诉人已经将涉案土地转卖给了他人。在一审的庭上，上诉人亦承认土地已经出卖。土地已经出卖，所以上诉人与涉案土地之间并不存在利害关系，所以原审第三人坚持认为上诉人不具备原告的主体资格。三、上诉人的起诉超过法定期限，法定期限有两个期限：第一个是从最初知道存在涉案土地使用证时起计算，上诉人的起诉已远超法定起诉期限；第二个是上诉人最初的起诉书是不服2014年3月17日作出的《答复书》，而在开庭阶段才变更为不服2014年5月28日的答复书。如果原审第三人不同意上诉人变更的话，上诉人的起诉便超过了相关的诉讼时效。四、被上诉人作出的《答复书》理由是充分的，该答复书包含了两个内容，一是如果需要深入审查发证行为是否合法，理由是否充分，那就必须考虑上诉人是否与土地有利害关系，如果只考虑上诉人与《答复书》是否有利害关系的话，就要针对被上诉人作出《答复书》所针对的材料进行审查。根据当时被上诉人掌握的资料，原审第三人认为被上诉人作出《答复书》是理由充分合法的。五、原审第三人同意原审法院关于土地资料的真实性由谁负责的问题。请求法院依法驳回上诉人的上诉，或驳回其起诉。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案为行政撤销纠纷。本案二审的争议焦点是：1、上诉人是否具有提起本案诉讼的主体资格；2、上诉人向原审法院起诉是否已超过法定起诉期限；3、被上诉人于2014年5月28日作出的《答复书》是否合法。关于上诉人是否具有提起本案诉讼的主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”在本案中，被上诉人针对上诉人的两份《申请书》于2014年5月28日作出《答复书》，上诉人作为该《答复书》回复的对象，对该《答复书》不服，有权依照上述法律规定向法院提起行政诉讼。因此，上诉人具有提起本案诉讼的主体资格。被上诉人及原审第三人认为上诉人已将土地使用权转让给他人、其与涉案土地无利害关系，因此上诉人不具有提起本案诉讼的主体资格的主张不成立，本院不予采纳。关于上诉人向原审法院起诉是否已超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”被上诉人于2014年5月28日作出《答复书》并送达给上诉人，上诉人因不服该《答复书》于2014年6月26日向原审法院起诉，并未超过上述法律规定的起诉期限。虽然上诉人在起诉状中书写其不服被上诉人于2014年3月17日作出的《答复书》，但其在该起诉状的事实与理由部分写明了其认为被上诉人2014年5月28日作出的《答复书》错误，而且上诉人在一审庭审时亦提出其请求撤销的是被上诉人于2014年5月28日作出的《答复书》，之前的起诉状存在笔误。因此，被上诉人及原审第三人认为上诉人的起诉已经超过法定期限的主张不成立，本院不予采纳。关于被上诉人于2014年5月28日作出的《答复书》是否合法的问题。《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”被上诉人根据上诉人所提交的两份《申请书》，核查了原审第三人名下的云府国用（2006）第＊＊＊3号、云府国用（2006）第＊＊＊4号《国有土地使用证》的档案资料。上述两个《国有土地使用证》的档案资料反映出原审第三人在变更登记时，均已提供了“土地登记申请书、地籍调查审批表、土地使用权转让申请审批资料、土地使用权转让合同书、国有土地使用权变更登记申请书、土地使用权转让申请审批表、转让双方身份证复印件、云国土资（分）转（2006）52号《关于同意叶振棠办理转让土地使用权手续的批复》、契税完税证、测绘费发票、税收发票、叶振棠所持有的云府国用（1998）字第24-00-＊＊＊＊号《国有土地使用证》原件及云府国用（2000）字第0＊＊＊号《国有土地使用证》原件”等资料。上述档案材料足以证明相关行政机关是依照《土地登记规则》第六条的规定向原审第三人核发云府国用（2006）第＊＊＊3号、云府国用（2006）第＊＊＊4号《国有土地使用证》的。被上诉人通过审查上述档案材料，认为土地变更登记程序合法，上诉人申请撤销上述两《国有土地使用证》的依据不足，并以此为由向上诉人作出书面《答复书》，其内容合法，理由充分。原审法院认为上诉人请求撤销被上诉人作出的《答复书》的理据不足，对其诉讼请求予以驳回并无不当，本院予以维持。至于上诉人在上诉时提出的原审法院判决“驳回原告叶振棠的诉讼请求”违反相关法律规定的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国〉若干问题的解释》第五十六条规定：“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”原审法院所作出的上述判项符合上述法律规定，对于上诉人的上述主张，本院不予采纳。关于上诉人认为应对地籍档案中的“叶振棠”签名、指模的真伪进行审查的问题。本院认为，本案所审理的是被上诉人于2014年5月28日作出的《答复书》是否合法的问题，上诉人所提出的上述问题并不属于本案的审理范围。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。上诉人叶振棠的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人叶振棠负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄海燕审 判 员 陆汉容代理审判员 李婉婉二〇一五年二月九日书 记 员 陈辉财