（2015）通中行终字第00006号
裁判日期: 2015-02-09
公开日期: 2019-06-27
案件名称
周穆如与南通市规划局行政许可管辖裁定书
法院
江苏省南通市中级人民法院
所属地区
江苏省南通市
案件类型
行政案件
审理程序
行政二审
当事人
周穆如；南通市规划局
案由
城市规划管理（规划）
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》:第六十一条第一项
全文
江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2015）通中行终字第00006号上诉人（原审原告）周穆如。被上诉人（原审被告）南通市规划局，住所地南通市青年西路39号。法定代表人马啸平，局长。上诉人周穆如因诉南通市规划局规划行政许可一案，不服南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00221号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2014年12月22日立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2004年1月1日，周穆如作为南通市崇川观音山广电大酒店的代表与南通市崇川区观音山镇老干部活动室签订《租赁协议》，约定广电大酒店租赁老干部活动室的房屋及场地并垫资进行修建和改造，租赁期自2004年至2021年，双方还对租金及垫资款的结算等进行了协商。2004年3月22日，原南通市崇川区发展计划与经济委员会针对原南通市崇川区观音山镇人民政府提出的对观音山镇老干部活动室进行维修的申请，作出崇川计经复[2004]5号《关于同意对观音山镇老干部活动室进行维修的批复》，同意南通市崇川区观音山镇人民政府对原老干部活动室进行维修，资金自筹。2012年11月7日，南通市规划局作出选字第320600201220094号《建设项目选址意见书》，包括建设项目名称、建设单位名称、建设项目依据、建设项目拟选位置、拟用地面积等内容。2014年1月26日，周穆如通过向南通市规划局申请信息公开的方式得知该建设项目选址意见书。周穆如不服，于同年3月31日向江苏省住房和城乡建设厅申请行政复议。2014年6月24日，江苏省住房和城乡建设厅作出[2014]苏建行复（决）字66号《行政复议决定书》，维持了原具体行政行为。周穆如仍不服，向法院提起行政诉讼，请求法院撤销南通市规划局作出的选字第320600201220094号《建设项目选址意见书》。原审法院认为，本案的争议焦点为周穆如是否具有原告诉讼主体资格。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，应当是直接的利害关系，而不应是间接或者折射的利害关系。也就是说，公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到侵害或不利影响，应该是由具体行政行为直接造成。本案被诉具体行政行为是规划主管部门依职权颁发的《建设项目选址意见书》。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第三十六条规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准之前，应当向城乡规划主管申请核发选址意见书。第三十七条第一款规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。从上述法律规定可以看出，南通市规划局作出建设项目选址意见书的行为是对土地储备项目的位置、面积、范围等是否符合控制性详细规划进行审查，从而作出建设项目选址意见书。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第二款规定，建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。该法第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。可见，办理了建设项目选址意见书后，建设单位依法还应办理有关用地审批、建设工程规划许可及其他法律法规规定的各项审批手续。故南通市规划局作出建设项目选址意见书并不直接对建设项目用地范围内公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响。本案中，周穆如提供的相关证据材料证明广电大酒店与南通市观音山镇老干部活动室签订租赁协议，因该租赁关系涉及到协议另一方当事人，对该租赁关系的真实性、合法性不在审查范围内，不予涉及。就周穆如而言，即使依法在涉案土地上享有合法的租赁使用权，也是基于与出租方的民事法律关系而产生，与所涉土地储备产生的行政行为没有行政法上的利害关系，因此周穆如与被诉具体行政行为无法律上的利害关系，不符合原告诉讼主体资格。综上，周穆如与本案被诉具体行政行为没有法律上的利害关系，不具有行政诉讼的原告主体资格。据此，原审法院根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定驳回周穆如的起诉。周穆如不服提起上诉称，被上诉人作出的建设项目选址意见书是建设单位取得有关用地审批、建设工程规划许可等多项审批手续所必不可少的前置性行政行为，被上诉人作出被诉建设项目选址意见书，建设单位才能取得之后的各项审批手续。被诉行为与上诉人的房屋面临被拆迁之间存在因果关系，与上诉人具有法律上的利害关系。上诉人的起诉属于人民法院的受案范围，原裁定错误。请求二审法院撤销原裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人南通市规划局未提交书面答辩意见。周穆如提起上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。本院经审理，对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案被诉行为是被上诉人作出的建设项目选址意见书。从该建设项目选址意见书来看，是被上诉人经审核认为建设项目符合城乡规划要求，从而向建设单位颁发的建设项目选址的法定凭据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条之规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。可见，建设项目的实施尚需要有关部门批准或者核准，建设项目选址意见书仅仅是前置的行政行为，仅有该行政行为并不最终对建设项目所涉土地上的合法土地使用权人、房屋所有权人的权利义务产生实际影响，上诉人主张的房屋也不会因该行政行为而被拆除。上诉人认为侵犯其合法权益的行为，应当是最终对其权利义务产生实质性影响的行为，但本案被诉行为显然只是建设单位取得有关用地审批、建设工程规划许可等多项审批手续所必不可少的前置性行政行为，上诉人对此并无异议。因此，上诉人起诉前置行政行为的，法院不应受理；已经受理的，裁定驳回起诉。而且在本案中，上诉人也未能提供其系涉案房屋所有权人的相关证明材料，其提供的观音山广电大酒店与观音山镇老干部活动室签订的租赁协议上，上诉人只是观音山广电大酒店的代表。即使上诉人享有合法的租赁使用权，其与被上诉人作出的建设项目选址意见书这一行政行为之间也无行政法上的利害关系，上诉人亦无原告诉讼主体资格。综上，上诉人不符合提起诉讼的法定条件，不具有行政诉讼的原告主体资格。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回上诉人的起诉并无不当，应予支持。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院难以采信。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 刘羽梅代理审判员 仇秀珍代理审判员 张祺炜二〇一五年二月九日书 记 员 吴彩丽附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判； 来源：