（2015）中二法行初字第17号

裁判日期: 2015-02-05

公开日期: 2015-10-22

案件名称

区某某与中山市古镇镇人民政府行政处理决定一审行政判决书

法院

中山市第二人民法院

所属地区

中山市

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

区某某,中山市古镇镇人民政府,中山市古镇镇古一村股份合作经济联合社

案由

法律依据

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（2004年）》：第六十一条；《中华人民共和国妇女权益保障法（2005年）》：第五十二条第一款，第三十三条第一款；《中华人民共和国村民委员会组织法（2010年）》：第二十七条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第五十四条

全文

广东省中山市第二人民法院行政判决书（2015）中二法行初字第17号原告：区某某，男，1998年7月24日出生，汉族，住广东省中山市。法定代理人：潘用琼，女，1968年8月13日出生，汉族，住广东省中山市，系区某某的母亲。委托代理人：苏竑、蔡海龙，广东竞德律师事务所律师。被告：中山市古镇镇人民政府，住所地广东省中山市。代表人：魏宏锐，该镇镇长。委托代理人：蔡艳雪、梁慧信，广东登鼎律师事务所律师、实习律师。第三人：中山市古镇镇古一村股份合作经济联合社，住所地广东省中山市。代表人：苏池结，该社负责人。委托代理人：陈跃龙、梁文生，广东登鼎律师事务所律师、实习律师。原告区某某不服被告中山市古镇镇人民政府（以下简称古镇镇政府）行政处理，本院受理后，于2014年12月24日向被告古镇镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市古镇镇古一村股份合作经济联合社（以下简称古一经联社）与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年1月30日公开开庭审理了本案。原告区某某的法定代理人潘用琼及其委托代理人苏竑、蔡海龙，被告古镇镇政府委托代理人蔡艳雪、梁慧信、第三人古一经联社委托代理人陈跃龙、梁文生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告古镇镇政府于2014年10月29日根据原告区某某的申请，作出中古调处字（2014）21号行政处理决定，驳回原告区某某要求第三人古一经联社给予其股民资格及恢复股民待遇等请求。被告古镇镇政府提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1.申请书及受理申请通知书，证明区某某向古镇镇政府申请行政处理的时间和内容及古镇镇政府依法受理其申请；2.区某某的调查笔录，证明古镇镇政府依法向区某某调查案件的相关事实；3.询问函，证明古镇镇政府依法向古一经联社发出询问函并告知已经受理区某某申请的事实；4.苏池结的调查笔录，证明古镇镇政府依法向古一经联社的负责人调查案件的相关事实；5.古镇镇古一股份经济联合社章程实施细则（以下简称章程细则），证明古一经联社提供不给予区某某股民资格的依据；6.行政处理决定书，证明古镇镇政府经查明事实后作出行政处理决定，该决定事实清楚、程序合法、处理结果恰当。原告区某某诉称：2014年5月2日，区某某以古一经联社剥夺其在古一经联社的股份分配及医保和社保为由，向古镇镇政府提出申请，要求：1.纠正古一经联社不给予区某某配置股权的违法行为；2.确认区某某享有古一经联社股份权利；3.恢复区某某在古一经联社的股份分配及社保和医保。古镇镇政府于同年10月29日作出中古调处字（2014）21号行政处理决定，驳回区某某的请求。区某某认为该行政处理决定适用法律、法规错误，主要证据不足，依法应予撤销。具体理由如下：1.古镇镇政府作出的行政处理决定适用法律、法规错误。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十六条的规定，《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》于2006年10月1日起已经废止，古镇镇政府作出的行政处理决定适用已经废止的规章。2.区某某符合法律、法规关于农村集体经济组织成员的认定条件，理应配置股权。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款明确规定，“原人民公社，生产大队、生产队的社员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员；实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织成员。”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十三条“村民代表会议或者村民大会决议，村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益”、第二十四条“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。”可见，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”原则，区某某及其母亲户口一直在古一经联社所在地，与其他集体组织成员一样履行了股民义务，理应与其他集体组织成员一样享受股民待遇。3.古一经联社实施的章程细则中部分内容违法，且通过程序不合法。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定“村民自治章程，村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。章程细则中第三章第十条第2款第（5）项“户口在本村的半工农户，应沿用本村的一贯做法，原则上给予户主及属本村农业户口的一个小孩（第一胎）配置股权”的规定内容实为规避了外嫁女的概念，以半工农户的表面形式掩盖对外嫁女的子女歧视，违反了《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国妇女权益保障法》的平等权规定。古一经联社实施的章程细则依照法律规定应通过表决程序通过后方能实施，但古镇镇政府及古一经联社在行政处理及诉讼中均未提供证据，应视为该章程细则没有通过合法表决的程序，且该章程细则并没有告知区某某及其母亲，严重损害了区某某的知情权。综上，古镇镇政府作出的处理决定适用法律错误，处理结果违法，依法应以撤销，请求判令：1.撤销被告古镇镇政府作出的中古调处字（2014）21号行政处理决定；2.被告古镇镇政府重新作出行政处理决定，在新行政处理决定中确认原告区某某从2001年12月31日起享有第三人古一经联社股权并责令古一经联社补发从2001年12月31日至今的股民待遇（包括股份分红及医保、社保待遇）。原告区某某提交的证据有：1.行政处理决定书，证明区某某在法定期限内提起诉讼；2.区某某父母的结婚证、区某某父母的身份证和户口本、区某某户口本，证明区某某的户口在古一经联社。被告古镇镇政府辩称：1.古镇镇政府作出处理决定的事实依据充分、适用法律正确、程序合法。2014年5月2日，区某某向古镇镇政府提出申请，要求确认其享有古一经联社的股份权利，并恢复其在古一经联社的股份分配及社保和医保。古镇镇政府受理该申请后，经调查，区某某母亲是古一经联社村民，出嫁后随夫生活，区某某父亲是居民（非农业），按照当时户口政策，区某某母亲未能迁出古一经联社。区某某于1998年7月24日出生（属于第二胎），并于同年12月29日入户古一经联社。2002年古一经联社实行股份制改革，进行股权固化。古一经联社经股东代表大会表决通过章程细则第十条第（5）款“户口在本村的半工农户，应沿用本村的一贯做法，原则上给予户主及属本村农业户口的一个小孩（第一胎）配置股权。如改变做法，则须经村民代表会议三分之二以上的成员通过”。根据1990年6月1日实施的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（1990年6月1日开始实施、2006年10月1日废止）第17条“凡户籍在当地社区范围内，年满十六周岁的农民，承认社章并承担相应义务者，经社委会同意，均可以成为户籍所在地经济合作社（或经济联合社）的社员。户口迁出者，除社章另有规定外，其社员资格随之取消；其权利、义务在办理终止承包合同、清理债权债务等有关手续后，亦同时终止。”由此可知，针对户籍在当地社区范围内的农民，除需要满足“户口”及“义务”的条件外，经联社有权按照决定是否给予经联社社员资格及配置股权。上述规定在古一经联社股权固化时（2002年1月1日）是合法有效的。古镇镇政府认为，作为农村集体经济自治组织，古一经联社有权自行制定自己的章程，且按照《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》，古一经联社制定的章程并未违反当时合法有效的相关规定，因此，古一经联社根据自身章程作出的不给予区某某配股的决定应予支持。古镇镇政府据上述调查事实及法律、法规规定等作出的行政处理决定事实依据充分、适用法律正确、程序合法，应予以维持。2.区某某依据《广东省农村集体经济组织管理规定》、《中华人民共和国妇女权益保障法》等规定要求撤销古镇镇政府作出的行政处理决定，属于适用法律错误，应予以依法驳回。区某某提起行政诉讼的法律依据是《中华人民共和国妇女权益保障法》、《广东省农村集体经济组织管理规定》，其施行的时间分别是2005年12月1日及2006年6月1日，在本案所涉及的古一经联社股权固化（2002年1月1日），上述法律法规尚未施行，依法不应当适用。第三人古一经联社述称：1.古一经联社实施的章程细则合法有效。2001年，古镇镇政府就该镇各村的股权固化事宜指导各村统一进行，在多次召集各村代表商议后，古镇镇政府就股权固化事宜形成了统一的指导文件。按照古镇镇政府的指导文本，古一经联社多次召开了村党员大会、村民大会，就章程细则进行审议并表决通过。按照章程细则规定的标准，古一经联社核查并公布了当时享有股权的股民名单，并在村内的宣传栏中进行张贴公示，经过征询村民的意见后，最终确定了古一经联社股民的名单。由此可见，章程细则的通过以及当时股民名单的确定均是按照公平、公开、公正的程序进行的，合法有效。目前，区某某以《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条为依据，要求确认古一经联社的章程细则程序不合法显然于法不符，该《广东省农村集体经济组织管理规定》于2006年10月1日开始实施，而章程细则的通过时间及本案所涉及的股权固化时间是在2001年至2002年，显然不适用上述规定。该章程细则是根据中山市人民政府、古镇镇政府的政策作出，并在古镇镇政府备案，是合法有效的章程，人民法院没有审查的义务。2.古一经联社的章程细则的内容并不违反法律法规和国家政策的规定。按照2002年股权固化时合法有效的《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条的规定，针对户籍在当地社区范围内的农民，除需要满足“户口”及“义务”的条件外，古一经联社有权按照自身的章程决定是否给予古一经联社社员资格及配置股权。由此可见，古一经联社按照本社区的实际情况，通过本社区的章程细则并据此进行股权固化，不但不违法，恰恰是农村集体经济组织实施法律赋予的自治权力的体现。区某某认为古一经联社章程细则违法的依据是《中华人民共和国妇女权益保障法》等法律，对此，古一经联社认为：第一，评判章程细则的规定是否违法应以行为发生时合法有效的法律法规作为依据，而不能以目前的法律法规作为依据；第二，按照章程细则的规定，即使是股权固化当时的古一经联社的“外嫁女”，也已经结合实际情况给予配置股权，相关规定也不违反目前《中华人民共和国妇女权益保障法》等法律的规定，不存在所谓的歧视“外嫁女”的情况。3.章程细则中关于本案所涉及的半工农子女的股权配置是结合当时的实际情况而制定的，合法、公平、有效。股权固化时，区某某的母亲虽是古一经联社村民，但已嫁给了村外的非农业户口人员，与其他外嫁非农业人员一样已随丈夫生活，并不在本村生活，只是因为当时的户口政策原因户口无法迁出，无法享受夫家的股权分配。针对这种情况，村代表当时也进行了详细的探讨，最终采取了折中的处理方式，给予这类外嫁妇女本人及一胎子女配置股权。由此可见，该决定已经充分考虑了当时的实际情况，充分保护了这类“外嫁女”的合法权益。第三人古一经联社没有提交证据。经庭审质证，原告区某某对被告古镇镇政府提供证据的质证意见为：证据1-4真实性、合法性、关联性确认；证据5真实性确认，合法性不予确认，该章程没有经过合法程序通过，且内容中第三章第十条第二款第五条的规定违法；证据6真实性确认，合法性不予确认，该决定适用法律错误，处理结果违法。第三人古一经联社对被告古镇镇政府提供的证据无异议。被告古镇镇政府和第三人古一经联社对原告区某某提供证据无异议。经审理查明：区某某的母亲潘用琼是古一经联社的村民，于1992年3月2日与居民区念强（非农业户口）登记结婚，户口一直未迁出古一经联社。潘用琼与区念强于1997年3月9日与1998年7月24日分别生育区某乙、区某某。区某某于1998年12月29日入户古一经联社至今未迁出。2002年古一经联社实行股份制改革，进行股权固化。古一经联社在进行股民资格确认时，根据其实施的章程细则第十条第2款第（5）项的规定，以区某某为半工农户潘用琼所生的第二胎小孩，已给予潘用琼及区某乙配置股权为由，不给予区某某配置股权。2014年5月2日，区某某向古镇镇政府申请行政处理，请求：1.纠正古一经联社不给予区某某配股的违法行为；2.确认区某某享有古一经联社股份权利；3.恢复区某某在古一经联社享有股权分配及社保、医保待遇。古镇镇政府于同年5月19日受理后，于同年6月19日向古一经联社送达了询问函，告知了古一经联社区某某申请的事项，并要求古一经联社回馈处理意见及提交相关证据材料。古一经联社收到询问函后表示不同意为区某某配置股权，并提供章程细则。同年10月29日古镇镇政府经过调查作出了中古调处字（2014）21号行政处理决定，以古一经联社实施的章程细则合法为由驳回区某某的请求，并于同年10月30日送达区某某，同年11月10日送达古一经联社。区某某收到上述行政处理决定后不服，向本院提起诉讼，主张前述诉讼请求。另查明，古一经联社实施的章程细则第三条“尊重历史和承认历史的原则，以本村的农业户口为基础，按2001年12月31日24时截止时点为界限，对符合条件的村民‘固化股权，固化后生不增，死不减’。实行股份制后，股东享有的权益不能往前追溯。”第十条第2款第（5）项“户口在本村的半工农户，应沿用本村的一贯做法，原则上给予户主及属本村农业户口的一个小孩（第一胎）配置股权。如改变做法，则须经村民代表会议三分之二以上的成员通过。”本院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十二条的规定，乡镇人民政府具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等权益的法定职责。对村民的社员（股民）资格及收益分配的行政调整，中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅于2006年12月13日以粤委办（2006）142号文件明确因土地承包或集体权益分配引发的争议先由基层政府处理；对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，可以提起行政诉讼的纠纷处理模式。中山市人民政府亦于2011年3月10日以中府（2011）2号文件，对此作出相同的规定。古镇镇政府作为中山市人民政府辖区的基层人民政府在上述法律和文件的指导精神下，有权受理辖区村民股民资格和集体收益分配争议的申请，并作出行政处理决定予以调整。本案中，区某某和古一经联社对古镇镇政府作出行政处理决定查明的事实和处理程序没有异议，本院经审查确认其处理程序合法，查明的事实真实。本案争议的焦点是古一经联社实施的章程细则内容是否合法，从而判定其依章程细则不给予区某某配置股权的行为是否合法。区某某于古一经联社股份固化前已入户古一经联社，古一经联社并没有提供证据证明区某某入户后没有履行集体经济组织章程义务，根据《中华人民共和国妇女权益保障法》（1992年10月1日施行、2005年修正）第三十三条“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益”的规定，区某某依法应享有与古一经联社集体经济组织其他成员平等的各项权益。古一经联社实施的章程细则第十条第2款第（5）项规定，将外嫁女的子女与其他集体组织成员区别对待的做法，违反上述法律及《中华人民共和国宪法》关于公民平等的规定，超越了村民自治的范畴，属违法的自治章程。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，古镇镇政府应当责令古一经联社限期修正违法的章程内容，并确认区某某的股民资格，但古镇镇政府受理区某某的申请后却认定该章程的上述内容合法，并驳回区某某的请求，明显违法，依法应当撤销，并重新作出行政处理决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决如下：一、撤销被告中山市古镇镇人民政府作出的中古调处字（2014）21号行政处理决定；二、被告中山市古镇镇人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出行政处理决定。案件受理费50元，由被告中山市古镇镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审　判　长　　杜万枝代理审判员　　黄好娇代理审判员　　林谊琼二〇一五年二月五日书　记　员　　李健芬来自