（2015）浙杭行终字第10号
裁判日期: 2015-02-12
公开日期: 2015-06-27
案件名称
寿柏兴与杭州市萧山区瓜沥镇人民政府行政强制二审行政判决书
法院
浙江省杭州市中级人民法院
所属地区
浙江省杭州市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
寿柏兴,杭州市萧山区瓜沥镇人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国国家赔偿法（2010年）》：第二条第一款，第四条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条
全文
浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）浙杭行终字第10号上诉人（原审原告）寿柏兴。委托代理人曾曙光、党金娥。被上诉人（原审被告）杭州市萧山区瓜沥镇人民政府。法定代表人李自钧。委托代理人王冠丰。委托代理人沃青雯。上诉人寿柏兴为与杭州市萧山区瓜沥镇人民政府（以下简称瓜沥镇政府）规划行政强制及行政赔偿一案，不服杭州市萧山区人民法院（2014）杭萧行初字第56号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月23日受理后，依法组成合议庭，并于2015年1月23日公开开庭审理了本案。上诉人寿柏兴及其委托代理人曾曙光、党金娥，被上诉人瓜沥镇政府的委托代理人王冠丰、沃青雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。瓜沥镇政府于2014年3月27日作出萧瓜拆决字（2014）140327001号《拆除违法建筑决定书》（以下简称001号拆除决定），内容为：“寿柏兴，你（单位）位于萧山区瓜沥镇三岔路村（构筑物或其他设施），未依法取得乡村建设规划许可证（或未按照乡村建设规划许可证的规定）进行建设，本机关已于2014年3月16日发出《责令限期改正通知书》，但你（单位）逾期未改正。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，本机关决定对你（单位）位于萧山区瓜沥镇三岔路村的违法建筑（构筑物或其他设施），在本决定书送达之日起五日内依法予以拆除。如不服本决定，可在收到本决定书之日起60日内，向杭州市萧山区人民政府申请行政复议，或在收到本决定书之日起3个月内向杭州市萧山区人民法院提起行政诉讼。复议诉讼期间，本决定不停止执行。”原审原告寿柏兴诉称，瓜沥镇政府作出的强制拆除决定属于违法行政，应依法予以撤销，其对寿柏兴造成的损失应进行赔偿。请求判令：一、撤销瓜沥镇政府作出的001号拆除决定；二、责令瓜沥镇政府赔偿寿柏兴损失978640元（其中房屋损失902690元，物品损失75950元）。原审法院认定事实如下：2000年左右，寿柏兴在未办理用地、规划等审批手续的情况下，在杭州市萧山区瓜沥镇三岔路村村委会西200米、光靖线北、解放河南建造建筑一处（建筑物东西总长度约81米，南北平均宽度约13.6米，占地面积约1100平方米，建筑面积约1000平方米，主体以钢棚结构为主，砖混结构少量），该建筑所占土地系寿柏兴向杭州市萧山区瓜沥镇三岔路村委会租赁，建筑用途为厂房。2014年2月19日，瓜沥镇政府工作人员在日常巡查过程中发现上述建筑后，于当日立案，并于同年2月20日派工作人员前往现场勘察和调查询问。同年2月21日，杭州市规划局萧山规划分局向瓜沥镇政府复函，称案涉建筑及其附属设施所占地块位于城镇总体规划区块外，地块范围内建筑未在该局办理相关手续。同年3月16日，瓜沥镇政府向寿柏兴发出萧瓜整2014（光靖线号）《通知书》，要求寿柏兴于2014年3月20日前自行拆除案涉建筑。因寿柏兴逾期未予自行拆除，瓜沥镇政府于同年3月27日作出001号拆除决定。寿柏兴不服，向杭州市萧山区人民政府申请行政复议，后复议维持了被诉拆除决定。因寿柏兴一直未自行拆除案涉建筑，瓜沥镇政府于同年6月6日进行强制拆除，寿柏兴为此向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”该法第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”本案中，瓜沥镇政府于2014年3月16日向寿柏兴作出《通知书》，根据该通知书的内容其性质属于行政处罚决定，在寿柏兴未履行该行政处罚确定的义务的情况下，瓜沥镇政府于同年3月27日作出的被诉拆除决定属于对该行政处罚的强制执行决定。根据《中华人民共和国行政强制法》规定，瓜沥镇政府应当在寿柏兴对该行政处罚决定在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不自行拆除的，才能作出行政强制执行决定，且在作出强制执行决定前，应当先履行催告和公告义务，并告知寿柏兴享有陈述权和申辩权。但本案瓜沥镇政府对寿柏兴作出被诉拆除决定的时间是2014年3月27日，尚处于寿柏兴申请行政复议或提起行政诉讼的法定期限内，且之前也未依法进行催告和公告，同时瓜沥镇政府也没有证据证明其保障了寿柏兴的陈述权和申辩权，故瓜沥镇政府作出的被诉拆除决定违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定，构成程序严重违法。鉴于被诉拆除决定已经实施完毕，其内容已得到实现，再予以撤销已无实质意义，故应确认其违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该法条规定，国家赔偿的前提条件必须是具有合法利益。本案中，瓜沥镇政府强制拆除案涉建筑的行为虽然违法，但寿柏兴在建造前并未办理相应的用地、规划等审批手续，其行为违反了国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》和《浙江省村镇规划建设管理条例》等有关规定，案涉建筑应属于违法建筑。寿柏兴所主张的案涉建筑被强制拆除造成的损失并非其合法利益的损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的保护范围，故其要求赔偿房屋损失902690元的请求，缺乏法律依据，不予支持。关于寿柏兴主张的物品损失问题，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（三）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，寿柏兴主张行政赔偿的，应当就被诉行为对其侵害而造成损失的事实承担举证责任。本案中，寿柏兴并无有效证据证明案涉建筑内存在其合法财产及在强制拆除过程中受到损毁的事实，应由其承担举证不能的法律后果，故寿柏兴要求赔偿物品损失75950元的请求，缺乏事实依据，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认瓜沥镇政府001号拆除决定的具体行政行为违法；二、驳回寿柏兴的其余诉讼请求。案件受理费人民币50元，由瓜沥镇政府负担。宣判后，寿柏兴不服，向本院上诉称，一、原审法院已认定被上诉人的具体行政行为违法，按照《中华人民共和国国家赔偿法》，被上诉人应当就其违法行为造成的财产损害承担赔偿责任。本案的案涉房屋由上诉人1994年出资建设而成，并于2008年被杭州萧山区坎山镇人民政府认定为合法建筑，系上诉人的合法财产。2014年被上诉人未严格按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，严重侵犯了上诉人的合法权益。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条，被上诉人应当向上诉人承担赔偿责任。二、退一步讲，就算上诉人的案涉房屋属于违法建筑，若该建筑经过合法的行政手段且经过有效保护后进行拆迁，上诉人可获得该建筑物使用材料、建筑物内财产价值等价值的价款。但正是由于被上诉人不合法的强拆手段，导致案涉建筑物及建筑物的使用材料、建筑物内财产一文不值，上诉人的合法财产得不到保护。在此情况下，原审法院认为被上诉人对违法建筑不承担赔偿责任显然不当。原审法院认为上诉人所主张的案涉建筑被强制拆除造成的损失并非其合法利益的损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的保护范围，严重曲解了违法建筑中的“合法利益”。违法建筑使用的材料从价值上来说是可以独立存在的，违法建筑人对违法建筑使用的材料享有合法的财产权。违法建筑内的财产可以独立于违法建筑存在，系违法建筑人的合法财产，依法应当受到保护。拆迁人在拆除违法建筑的过程中，不得侵犯违法建筑人的违法建筑内的合法财产权益，否则应当承担法律责任。所以上诉人认为，就算上诉人的整体房屋是违法的，就算上诉人没有房屋所有权，但构建房屋的材料、违法建筑物内的物品等都是合法的，其所有权应受法律保护，不能受到他人的随意侵犯。三、本案案涉建筑物使用材料的整体价值为902690元，建筑物内物品为75950元。由于被上诉人作出001号拆除决定的具体行政行为违法，行为违法带来的后果之一是导致法院和上诉人都不能对涉案房屋进行评估。同时，在一审庭审中被上诉人未能提供对案涉建筑物拆除的资料清单等，与此相反，上诉人已向一审法院提交物品清单，已充分提出证据证明被强拆房屋的价值，按照法律规定，应当由被上诉人承担举证不能的法律后果。综上，既然被上诉人强制拆除房屋的行为已被认定违法，因违法行为造成的损失就应当予以赔偿，所以上诉人请求：一、撤销（2014）杭萧行初字第56号行政判决书第二项判决；二、赔偿因被上诉人具体行政行为给上诉人造成的所有损失978640元；三、请求判决上诉费用由被上诉人承担。被上诉人瓜沥镇政府在法定期限内未提交书面答辩状，庭审中答辩称，一、案涉房屋应属违法建筑，其违法行为具有延续性。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”萧山区规划分局通过复函确认了案涉房屋的规划范围及规划许可证办理情况。上诉人在未取得乡村建设规划许可证的情况下建造的房屋应属于违法建筑，被上诉人对案涉房屋性质的认定是清楚、正确的。根据浙江省高级人民法院答复台州市中级人民法院《关于违法建设如何适用法律问题的请示》（浙高法行信复（2009）1号）函中“法律对违反城乡规划的违法建设行为所设定法律责任，其目的不仅要制止违法建设的行为，还要消除该违法建设行为所产生的违法后果，故违反城乡规划的违法建设行为在其违法后果未消除之前，可以视为具有继续状态”的意见，虽然被上诉人的调查、询问结果显示，案涉房屋建造于2006年，但其违法后果一直持续至今，具有继续状态，被上诉人有权对其违法建造的房屋进行处罚及强制执行。二、案涉被拆除房屋系违法建筑，不在国家赔偿的范围内。因案涉房屋系上诉人违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定而建造的违法建筑，不属于应受法律保护的公民合法权益。而国家赔偿法保护的是行政相对人的合法权益，对于不合法的利益或违法利益，不能予以保护。故被上诉人无需就本案拆除违法建筑的行为进行赔偿。三、上诉人未提供有效证据证明其实际的财产损失。《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第二十七条规定：“原告对下列事项承担举证责任：……（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；……。”在案涉房屋是否应当赔偿的问题之外，上诉人也未提供有效证据用以证明其损失财产的价值。上诉人认为其建筑材料是合法的，但是建筑材料在建造案涉违法建筑时已经转成建筑本身，按照上诉人的理论所有的拆违行为都必须要赔偿，因为其购买材料时都是合法购买的，而且在拆除违法建筑时是不需要评估的。综上所述，请求维持原判，驳回上诉人的诉请。原审期间，各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中各方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，各方以上诉人的赔偿请求是否应予支持为争议焦点展开了质证和辩论。经审查，原判对证据的采信符合法律规定。根据予以采信的证据，本院对原审法院认定的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点是上诉人的赔偿请求是否应予支持，包括被拆除建筑的赔偿以及该建筑内物品的赔偿。首先，关于被拆除建筑的赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”案涉建筑未办理相关规划审批手续，违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》和《浙江省村镇规划建设管理条例》等规定，应属违法建筑，不属于国家赔偿的范围，故上诉人要求赔偿被拆除建筑的上诉请求不予支持。案涉建筑一经建成，建筑使用材料即已转化为建筑物本身，不具有独立的价值，故上诉人要求赔偿建筑物使用材料的整体价值902690元的请求缺乏依据，不予支持。上诉人主张原杭州市萧山区坎山镇人民政府、原萧山区坎山镇三岔路村村民委员会于2008年出具证明，能够证明案涉建筑不属于违章建筑。本院认为，该证明系用于办理环境评价之需，且与杭州市规划局萧山分局的复函内容相矛盾，故不具有证明效力，上诉人的上诉理由不能成立。其次，关于该建筑内物品的赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”上诉人诉称该建筑物内的物品受到损害，被上诉人应予赔偿。本案被诉行为系拆除案涉违法建筑的决定，并未涉及该建筑物内的物品，被诉行为与上诉人主张的物品损失之间并无因果关系，故对其要求赔偿物品损失75950元的上诉请求，不予支持。上诉人如认为被上诉人在行使行政职权时有造成其财产损害的违法行为，应另行主张赔偿。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人寿柏兴负担。本判决为终审判决。审 判 长 吴宇龙代理审判员 廖珍珠代理审判员 李希芝二〇一五年二月十二日书 记 员 汪金枝