（2015）婺行初字第6号
裁判日期: 2015-12-06
公开日期: 2015-12-25
案件名称
李养钦与婺源县人民政府行政批准一审行政判决书
法院
婺源县人民法院
所属地区
婺源县
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
李养钦,婺源县人民政府,江观金
案由
法律依据
《中华人民共和国土地管理法实施条例（1998年）》：第四条第一款；《中华人民共和国土地管理法（2004年）》：第四十条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六条，第六十九条
全文
江西省婺源县人民法院行 政 判 决 书（2015）婺行初字第6号原告：李养钦，农民。被告：婺源县人民政府，住所地江西省上饶市婺源县蚺城路26号。法定代表人：费长辉，该县县长。委托代理人：宫海，该县副县长。委托代理人：毕勤乐，江西学林律师事务所律师。第三人：江观金，农民。委托代理人：黄金元，婺源县法律服务所法律工作者。原告李养钦诉被告婺源县人民政府（以下简称县政府）、第三人江观金资源行政批准一案，于2015年6月28日向本院提起行政诉讼，本院于2015年7月2日立案受理后，于2015年7月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月21日公开开庭进行了审理，原告李养钦，被告婺源县人民政府的委托代理人宫海、毕勤乐，第三人江观金及其委托代理人黄金元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告颁发给第三人江观金（户主）的儿子江庆华婺集用（2004）字第544号《集体土地使用证》，该证内容为：将坐落于婺源县江湾镇占坑村234号房屋门口空地，面积为18.85平方米土地划拨给第三人江观金（户主）的儿子江庆华建设住宅使用。被告在法定期限内向本院提交了作出具体行政行为的证据、依据：1、组织机构代码证、法定代表人身份证明书，拟证明：被告的身份信息；2、第三人江观金（户主）以及儿子江庆华的户口本复印件、江庆华提交的用地申请、居民建房用地申报表、婺集用（2004）字第544号集体土地使用证，拟证明：被告颁发婺集用（2004）字第544号集体土地使用证的具体行政行为事实清楚、程序合法；3、提供《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《江西省实施中华人民共和国土地管理法办法》第四十条、第四十一条法条内容，拟证明：被告颁发婺集用（2004）字第544号集体土地使用证的具体行政行为是有法律依据的。原告李养钦诉称：原告房屋坐落于婺源县江湾镇占坑村237号，与第三人江观金的房屋相邻而居。原告房屋因历史建筑设计缘故，历来均从后门口的一条历史通道通行，该道路面中间有小石板，两边有小石头铺路面为证，该历史通道宽度1.7米，还有三步坎。原告的厨房在北面，担水、家畜肥料都是从后门口进入，原告房屋是1964年改建，所以从1964年开始就有通道。在2009年的时候，第三人在房屋门口与原告门口共有的历史通道上扩建围墙时，原告以及案外人江洪福均与第三人交涉、争吵、阻止。当时江湾土管所也向第三人发出了停建通知，并且经过复量核实，第三人超建18.85平方米。这些年来第三人除了筑建了基础一直没有泥墙。在2015年3月份的时候，原告因第三人的违章建筑导致无法通行又与第三人交涉、争吵，当天，江湾法庭法官和占坑村委会干部也在场做调解，但第三人竟然出示被告婺源县人民政府已审批的土地使用权证，原告此时方知被告滥用职权，因为审批地基应当征求共有人同意的土地审批原则，而且历史必经通道不能审批建房的公开原则。故第三人的土地使用权证按审批法定程序，早已超期3年，过期作废。被告的审批行政行为滥用职权，违反法定程序，适用法律、法规错误。应当依法撤销。为此，原告特依据行政诉讼法的有关规定提起诉讼，请求人民法院判令撤销被告于2004年4颁发的婺集用（2004）字第544号《集体土地使用证》。原告在举证期限内向本院提供证据如下：1、身份证复印件一份，拟证明：原告的身份主体资格；2、2002年7月10日婺源县土地管理局《关于江洪福、汪汉辉反映江观金户占用他人门口空地建房、影响通路的回复》一份，拟证明：第三人建房围墙处有通道；3、2015年3月18日原告提交给江湾土管所、综治办、土管办的申请一份，拟证明：原告与第三人因后门口建围墙存在纠纷曾向江湾镇土地部门反映过；4、2015年3月18日江湾镇占坑村委会的证明一份，拟证明：原告后门口是历史通道，目前被第三人建的围墙堵住，双方多次发生争执的事实；5、婺源县人民法院（1987）婺法民字第35号民事调解书一份，拟证明：原告对现在居住的房屋享有所有权的事实；6、裁定书一份，拟证明：原告为本案适格的主体事实。被告婺源县人民政府辩称：一、被告颁发的婺集用（2004）字第544号《集体土地使用证》符合颁发事实和法律规定条件，且程序合法，该具体行政行为合法有效。2003年5月30日，江庆华书面提出建围墙18.85平方米审批申请，先后经其所在的村小组、村委会、镇政府、土地管理部门审核，最后由县政府颁发土地使用证。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二款、第三款规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”又根据《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条规定：“农村村民因建住宅需要使用本集体经济组织土地的，由本人提出申请，经村民会议同意，村委会审查，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。”江庆华充分利用原有空地，未超面积，符合法定审批条件，经各级组织审核，婺源县人民政府颁发江庆华土地使用权证，实体和程序上均合法，故其行政行为合法有效。原告称江庆华建围墙妨碍原告通行没有事实和法律。江庆华现在审批建围墙之处，原先就是他家老房屋，本来就不是历史通道，也不是原告必经路。二、本案已过诉讼时效。行政诉讼法第四十六条规定，公民向法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案江庆华于2004年就取得了土地使用权证，当年就建成围墙。原告一直与江观金家因建围墙一事纠纷不断，原告是早知晓江庆华取得土地使用权证的，故已超过诉讼时效，理应驳回原告诉讼请求。三、本案适用行政复议前置程序，原告不能直接向法院起诉。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项规定：“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，可以向行政机关申请行政复议。”以及根据第三十条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”本案原告认为被告颁发给江庆华土地使用证侵犯了其土地使用权，故原告应当先申请行政复议。本案适用行政复议前置程序，而行政复议的时限为60天，原告也已超过行政复议时限。四、原告非本案适格主体。原告称其房屋后门口通道被阻，根据婺源县人民法院（1987）婺法民字第35号民事调解书，被阻房屋系江达云和孙观顺二人所有，原告仅有居住权，且只有楼下东向北面一间房屋，可见原告并非该房屋所有人，无权提起诉讼。五、第三人不是适格主体。本案第三人江观金房屋围墙用地审批人是江庆华，而非江观金，也就是说土地使用权人是江庆华，而不是江观金，故江观金不是本案适格第三人。第三人江观金述称：一、原告诉称的不是事实；二、第三人是依法取得诉争土地的使用权；三、原告的起诉超过诉讼时效，法院应当驳回。第三人为证明自己的主张，向法庭出示了两项证据：1、代理律师对江旺弟的调查笔录一份，拟证明：原告的房屋之前是没有后门口的，后来经过江观金上辈人的同意为方便原告房屋倒水，才同意原告房屋设立了一个后门口的事实；2、房屋外景照片一张，拟证明：诉争房屋20多年前就有围墙。经庭审质证，本院确认以下证据：一、被告提供的全部证据、本院依法收集的证据及第三人提供的证据1，还有原告提供的证据1、2、4、5、6，上述证据内容客观真实，来源合法，与本案所争议的事实有关联性，可作为认定本案事实的依据，本院予以确认。二、原告提供的证据3，即2015年3月18日的申请，该申请是原告自己单方面书写的内容，上面署名的几个村民证人没有出庭作证，故该申请的内容不能证明本案事实。对第三人提供的证据2，即照片一张，该照片无法表明具体年份，而且该照片是从北面巷道的角度予以拍照，不能反映出与原告李养钦相邻的南面和与案外人江洪福相邻的东面情况，无法证明围墙全貌的事实。因此，本院对以上两项证据不作确认，亦不采信。经审理查明：本案中当事人争执的地块位于婺源县江湾镇占坑村234号即第三人江观金房屋的朝西面的空地上，该地块四至界限是：东面是案外人江洪福家后门口，南面是原告李养钦家后门口，西面是第三人江观金自己的房屋门口，北面是一条农村公共巷道。该地块现已由第三人江观金筑起约高60公分的地基。原告李养钦的房屋位于该争执地块的南面，原告是与第三人相邻而居的邻居。原告在争执的地块一面设立有一个后门口，案外人江洪福也与争执地块设立有一个后门口。第三人江观金（户主）的儿子江庆华在2003年5月30日提出申请，2003年6月9日经过占坑村民委员会第一村小组核实，并于同日由占坑村民委员会同意，在2003年6月11日经过江湾镇人民政府审查同意，之后在2004年3月25日由被告婺源县人民政府批准将本案争执的地块18.85平方米颁发给第三人江观金（户主）的儿子江庆华，《集体土地使用证》为（2004）字第544号。该地块在审批之后，因原告李养钦与案外人江洪福不同意第三人在该地块修建围墙，三方多次发生交涉、争吵、阻止，故第三人在审批之后只是修建了地基，并没有泥墙，第三人在2009年的时候在该地块的北面即朝农村公共巷道的位置修建了一道围墙并且设立了一扇大门，该大门平时供第三人、原告李养钦、案外人江洪福行走所用。今年以来，因原告李养钦将购买的电动车从此扇大门通行，被第三人江观金阻止，双方于是发生争吵。占坑村委会、江湾镇土管部门以及江湾法庭法官等相关部门，多次对双方进行调解，但是双方矛盾始终存在，并没有停止争吵。在2015年3月份的时候，原告与第三人又再次因为通行问题发生争吵，第三人向原告出示了被告婺源县人民政府颁发的（2004）字第544号《集体土地使用证》，原告于是2015年6月24日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告婺源县人民政府为第三人颁发的婺集用（2004）字第544号《集体土地使用证》。本案被告根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款的规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”故本案被告有对农民集体所有的土地实行统一登记的法定职权，被告主体适格。本案主要审查的重点有五个：1、原告的起诉是否超过法定期限；2、原告是否具备诉讼主体资格；3、本案是否适用行政复议前置程序；4、原告提出被告颁发给第三人《集体土地使用证》时应该有左邻右舍“四至”人的签名是否有法律规定；5、原告提出关于争执地块五年未建已经作废失效的意见和土管所负责人徇私舞弊问题是否属于本案审查的范围。针对上述五个问题，本院综合评判如下：1、关于原告的起诉是否超过法定期限的问题。被告和第三人庭审时均主张原告的起诉已超过法定期限，被告提出本案中争执的《集体土地使用证》是2004年颁发给第三人的，2009年的时候，第三人已经建成了该地块朝北面巷道的围墙，认为原告明知被告的具体行政行政内容，所以原告的起诉已经超过了法定期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”正常情况下，行政机关作出行政行为，应当告知相对人或者利害关系人行政行为的内容，以期得到相对人或者利害关系人的配合或者履行，实现行政行为的目的。本案中，被告没有充分证据证明已经将本案中争执的《集体土地使用证》的内容告知过原告，第三人也没有充分证据证明《集体土地使用证》的内容明确告知过原告，故对被告以及第三人的该项主张，本院不予采信。2、关于原告是否具备诉讼主体资格的问题。本案中，原告李养钦居住的房屋根据本院在1987年9月4日作出的（1987）婺法民字第35号民事调解书可知，该房屋本是原告李养钦的岳父母江达云、孙观顺共同所有，原告是入赘岳父母家中，并一起共同生活，而且其岳父母同意原告李养钦居住在该房屋，表明原告李养钦有合法的居住权。既然有合法居住权，被告颁发给第三人的《集体土地使用证》，位于原告居住房屋的南面，而且原告的房屋在该南面有一个后门口，所以原告与被告颁发给第三人的《集体土地使用证》就具有法律上的利害关系，可以依法提起诉讼。被告及第三人主张原告不具备诉讼主体资格，没有事实依据和法律依据，本院不予采信。3、关于本案是否适用行政复议前置程序的问题。被告提出根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”根据2005年2月24日最高人民法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（（2005）行他字第4号）的意见：“最高人民法院法释（2003）5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”因此，本案不适用行政复议前置程序。4、原告提出被告颁发给第三人《集体土地使用证》时应该有左邻右舍“四至”人的签名是否有法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款的规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”以及根据江西省实施《中华人民共和国土地管理法》第四十条规定：“农村村民因建住宅需要使用本集体经济组织土地的，由本人提出申请，经村民会议同意，村委会审查，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。”从这些法律规定来看，并没有规定被告在颁发《集体土地使用证》时需左邻右舍“四至”人签名的法律程序。本案被告在作出该行政行为时，根据土地使用者本人的申请，村民小组的同意，有村委会的审查，以及江湾镇人民政府的审核，被告的行政行为并没有违反法律的规定。5、原告提出关于争执地块五年未建已经作废失效的意见和土管所负责人徇私舞弊问题是否属于本案审查的范围。原告提出第三人在2004年4月就取得《集体土地使用权证》，直到2009年才在争执地块的北面朝公共巷道一侧修建了一座围墙，中间已经隔了5年，按照审批法定程序，第三人的《集体土地使用证》早已过期并作废，第三人应该重新申请批准之后才能修建围墙的意见。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”据此，本案审查的是被告在颁发《集体土地使用证》当时的行政行为是否合法，至于颁发之后，该《集体土地使用证》是否作废或者失效的问题，不是本案审查的范围，该问题也不属于原告的诉讼请求内容。如果原告认为该《集体土地使用证》已经作废或者生效，原告应向有此项管理职权的行政机关反映。至于原告反映土管所负责人在《居民建房用地申报表》上签署的争执地块存在“四至无争议”与争执地块实际存在“四至有争议”的事实不符，怀疑土管所负责人可能涉及滥用职权、徇私舞弊的问题，更是属于干部作风方面的问题，原告可持有关证据向纪检监察部门反映。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款的规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”以及根据江西省实施《中华人民共和国土地管理法》第四十条规定：“农村村民因建住宅需要使用本集体经济组织土地的，由本人提出申请，经村民会议同意，村委会审查，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。”被告根据第三人江观金（户主）的儿子江庆华提交的相关材料，作出的婺集用（2004）字第544号《集体土地使用证》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。至于原告提出关于争执地块五年未建已经作废失效和土管所负责人可能涉及滥用职权、徇私舞弊的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”据此，本案审查的是被告婺源县人民政府在颁发《集体土地使用证》“当时”的行政行为是否合法，至于颁发之后，该《集体土地使用证》是否作废或者失效的问题，不是本案审查的范围，该问题也不属于原告的诉讼请求内容。如果原告认为该《集体土地使用证》已经作废或者生效，原告应向有此项管理职权的行政机关反映。至于原告提出争执地块实际存在“四至有争议”，而土管所负责人在《居民建房用地申报表》上签署了“四至无争议”的意见。本院查阅了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款的规定以及江西省实施《中华人民共和国土地管理法》第四十条的规定，均没有规定“四至无争议”是审批《集体土地使用证》的必经程序。综上，原告提出的这两个问题，既不属于原告的诉讼请求内容，也不属于行政诉讼争议的范围，原告可持证据向有关部门反映。因此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李养钦的诉讼请求。本案受理费五十元，由原告李养钦负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。审 判 长 吴 刚人民陪审员 刘美清人民陪审员 俞丽华二〇一五年十二月六日书 记 员 汪端福