广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）粤高法行终字第660号
上诉人（原审原告）：惠阳区良井镇前锋村民委员会芋子排村小组。
负责人:周健辉，小组长。
委托代理人:黄伟忠，广东财富东方律师事务所律师。
被
上诉人（原审被告）：惠州市惠阳区人民政府。
法定代表人:胡斯平，区长。
委托代理人:叶日东，惠阳区国土资源分局副局长。
委托代理人:李红艳，广东卓凡律师事务所律师。
原审
第三人:惠州市惠阳区良井镇人民政府。
法定代表人:张启明，镇长。
委托代理人：李天湖，广东惠泰律师事务所律师。
委托代理人：杨湘平，广东惠泰律师事务所律师。上诉人惠阳区良井镇前锋村民委员会芋子排村小组（以下称芋子排小组）因诉被上诉人惠州市惠阳区人民政府（以下称惠阳区政府）不履行法定职责行政纠纷一案，不服惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第48号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院
经审理查明：涉案土地位于惠阳区良井镇辖区范围内，原本为水田，后转为果园地，面积约40亩，芋子排小组称之为“杨梅店”，惠州市惠阳区良井镇人民政府（以下称良井镇政府）称之为“酸水田”。原告提供的证据二与第三人提供的证据五一致，为同一份公证书。从公证书的内容可知，良井镇政府将涉案土地发包给张绍汉（普宁人）种植水果，于1995年12月31日期满。双方于1995年底续签合同，约定张绍汉继续承包叁拾年至2025年12月31日止。第三人当庭陈述，合同的权利义务因张绍汉去世已由其子张基彬继承，张基彬于2014年8月15日将涉案土地转包给良井镇霞角村村民杨远高经营果园至今。原告于2014年10月底向被告惠阳区政府提交了《强烈要求惠阳区良井镇政府归还40亩耕地的申请书》，要求良井镇政府归还地名为“杨梅店”40亩水田给芋子排小组并赔偿占用“杨梅店”40亩水田的经济损失。惠阳区政府于2014年11月初将该《申请书》批转由良井镇政府处理。2014年11月17日，良井镇政府作出《关于周健辉反映芋良小学被非法买卖改建为敬老院等问题的答复》，该《答复》涉及多个方面的内容，其中包含了对前述《申请书》涉及的问题。
原告诉称第三人（原良井公社）于1961年向其借40亩水田作为科学试验田，其于1980年收回40亩水田，并将其中30亩分到各家各户，将另10亩借给了良井中学耕作，后又收回另10亩交给本村村民周海东使用，再后来又被农科站拿回去作试验田。原告未提供证据证明涉案土地发生了上述变更情况。原告认为惠阳区政府不履行法定职责。于2015年5月18日向原审法院提起行政诉讼，请求：1、判令被告履行土地处理法定职责，就原告要求第三人归还地名为“杨梅店”的40亩水田及赔偿原告的经济损失一事作出处理。2、诉讼费由被告承担。原审法院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十条规定“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：
一、申请人与争议的土地有直接利害关系；
二、有明确的处理对象、具体的处理请求和事实根据。”第十四条规定“下列案件不作为争议案件受理：
一、土地侵权案件；
二、行政区域边界争议案件；
三、土地违法案件；
四、农村土地承包经营权争议案件；
五、其他不作为土地权属争议的案件。”本案中，芋子排小组于2014年10月底向惠阳区政府提交了《强烈要求惠阳区良井镇政府归还40亩耕地的申请书》，申请事项为要求良井镇政府归还地名为“杨梅店”40亩水田给芋子排小组并赔偿占用“杨梅店”40亩水田的经济损失。从该《申请书》的内容看，原告是要求第三人返还涉案土地并赔偿经济损失，而不是申请被告对涉案土地进行确权。且原告诉称涉案土地经历了由原告借给第三人，由原告向第三人收回，再后来又借给第三人等过程，但原告并未提供证据对此予以证明。故，被告认为对原告之申请无需依照《土地权属争议调查处理办法》的相关规定进行处理，故而没有直接对原告作出答复或决定，理由恰当。关于原告提供的1953年《土地房产所有证》。因本案系不履行法定职责纠纷，该《土地房产所有证》不能证明被告不履行法定职责，故在本案中无需对其证据效力进行分析认定。综上，原告主张被告不履行法定职责，理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告惠阳区良井镇前锋村民委员会芋子排村小组的诉讼请求。惠阳区良井镇前锋村民委员会芋子排村小组不服一审判决提起上诉称:根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条的规定，县级人民政府负有改变或者撤销下级人民政府不适当的决定、命令的职责，更负有保护劳动群众集体所有的财产的职责。根据《广东省国土资源监督检查条例》第二十条的规定，被上诉人对上诉人的申请事项依法应当做出处理结果，将上诉人的申请当作信访案件交由原审第三人处理属于不作为，一审判决驳回上诉人的诉讼请求是错误的。请求二审法院撤销原判，改判被上诉人履行土地处理法定职责，就上诉人要求原审第三人归还地名为“杨梅店”的40亩水田及赔偿原告的经济损失一事作出处理。
被上诉人惠州市惠阳区人民政府二审辩称：上诉人申请书是要求(1)要求良井镇政府归还地名为“杨梅店”40亩水田给申请人；(2)要求良井镇政府赔偿占用申请人的经济的损失。上诉人要求履行的行为主体均为良井镇政府，而非被上诉人，申请书中也未要求答辩人履行相关土地管理职责。申请书要求良井镇政府履行的行为属民事法律范围，不在被上诉人的土地管理职责范围内。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，请求二审法院予以维持。原审第三人惠州市惠阳区良井镇人民政府二审辩称：上诉人向惠阳区人民政府邮寄的申请书中并没有区政府可以履行的法定职责，其要求归还水田和赔偿经济损失的诉求属于民事法律范围，不属于行政诉讼法的受理范围，请求二审法院驳回上诉。本院经审查，查明的事实与一审相同，对一审判决查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案为不履行法定职责行政纠纷。二审争议焦点为惠州市惠阳区人民政府是否存在不履行法定职责的情形。本案上诉人芋子排村小组向被上诉人惠阳区政府提交的《强烈要求惠阳区良井镇政府归还40亩耕地的申请书》，系申请被上诉人对其提出的有关良井镇政府归还地名为“杨梅店”40亩水田给芋子排小组并赔偿占用“杨梅店”40亩水田经济损失的要求作出处理，从上诉人提出的申请书的内容和要求以及其一审庭审的陈述意见可以认定，上诉人并非提出土地权属争议，而是依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、《广东省国土资源监督检查条例》第二十条的规定，申请被上诉人纠正原审第三人惠州市惠阳区良井镇人民政府侵犯其土地权属的违法不当行为。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；……。”《广东省国土资源监督检查条例》（2005年1月实施）第二十条有关“上级国土资源行政主管部门发现下级人民政府有违法、不当的行政行为，应当提请同级人民政府予以纠正。下级国土资源行政主管部门有违法、不当的行政行为，上级国土资源行政主管部门应当责令其限期纠正，或者直接予以撤销、变更，并对部门主要负责人和其他直接责任人员依法给予行政处分。”上述法律、法规中有关上级人民政府改变或者撤销下级人民政府不适当的决定、命令，上级国土资源行政主管部门对下级人民政府、下级国土资源行政主管部门违法不当行为提请纠正和责令限期纠正、撤销、变更的职责，均属于行政机关内部基于层级监督关系的管理职责，不属于外部行政法律关系范畴，对于上级行政机关是否对下级行政机关依法进行了内部监督的争议，不宜通过行政诉讼途径解决。由于上诉人并未提出土地确权申请，被上诉人将上诉人的申请转交原审第三人惠州市惠阳区良井镇人民政府进行答复，并不存在不履行法定职责的情形。原审法院驳回上诉人芋子排村小组提出的要求被上诉人履行土地处理法定职责的申请并无不当，本院依法予以维持。上诉人如认为原审第三人侵犯其享有的土地权益，应当在提交有关权属凭据的前提下（或依法申请确权之后），另循民事法律途径解决。综上，芋子排村小组的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人芋子排村小组负担。本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理
审判员 罗 燕
代理
审判员 黄伟明
二〇一五年十二月二十四日
书 记 员 朱璐明 来源：