（2015）琼行终字第322号
裁判日期: 2015-12-24
公开日期: 2016-01-15
案件名称
海南盛达实业投资公司与五指山市人民政府不履行法定职责二审行政判决书
法院
海南省高级人民法院
所属地区
海南省
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
海南盛达实业投资公司,五指山市人民政府,五指山万事通房地产咨询服务有限公司
案由
法律依据
《中华人民共和国土地管理法（2004年）》：第十一条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第十二条，第八十九条
全文
海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）琼行终字第322号上诉人（原审原告）海南盛达实业投资公司。法定代表人张晓华，该公司董事长。委托代理人王进明，该公司副总经理。委托代理人李喆智，北京市科瀚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）五指山市人民政府。法定代表人陈振聪，该市市长。委托代理人李南，该市政府法制办工作人员。委托代理人张德明，海南海大平正律师事务所律师。原审第三人五指山万事通房地产咨询服务有限公司。法定代表人徐金良，该公司董事长。委托代理人邓金葵，该公司总经理。委托代理人刘向，海南昌宇律师事务所律师。上诉人海南盛达实业投资公司（以下简称盛达公司）因其诉被上诉人五指山市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人五指山万事通房地产咨询服务有限公司（以下简称万事通公司）不履行法定职责一案，不服海南省第一中级人民法院（2014）海南一中行初字第193号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人盛达公司的委托代理人李喆智、王进明，被上诉人五指山市政府的委托代理人张德明，原审第三人万事通公司的委托代理人邓金葵、刘向到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，1992年11月9日，市政府征收位于原通什市冲山镇番茅管理区的1088亩（其中包含有589亩水田，但该589亩水田不在征用之列）集体土地并出让给海南通澳经济开发投资有限公司（以下简称通澳公司）拟作为“海南通澳经济开发区”用地，四至为东至391.0高地东面山沟、南至往农技站公路两个相连的山头、西至小溪、北至350高地北面山沟。同年，市政府就该宗土地给通澳公司办理通国用（92）征字第19号《国有土地使用证》（该证登记的土地面积为1087.85亩）。1996年通澳公司将该证交回市国土部门销毁，市政府为通澳公司换发了通国用（1996）字第688号《国有土地使用证》（该证登记的土地面积为1087.85亩）。1993年3月9日，通澳公司将该宗土地中的143亩（四至为东至番茅黎寨分叉路口、南至鞍山用地界碑、西至中学厕所西南角往西34米处、北至山坡）转让给盛达公司。次日，盛达公司向通澳公司支付了土地转让款人民币736.45万元。同年8月7日，市政府向海南省人民政府（以下简称海南省政府）递交通府（1993）98号《关于设立通澳经济开发区的请示》，请求海南省政府审批设立“海南通澳经济开发区”，并为该开发区划拨、出让土地6831亩用于建设通什通用民航机场和通澳大酒店等项目。同年8月16日，海南省政府办公厅对市政府作出琼府办函（1993）122号《关于设立通澳经济开发区的函》：“省政府原则同意，望抓紧作好前期准备工作，待全省国土规划审定后再行审批”。1994年3月8日，市政府办公室根据海南通澳经济开发区的请示，批复同意设立海南通澳经济开发区管理委员会。同年8月，市政府发布《海南通澳经济开发区暂行规定》，该《暂行规定》第二条规定：“经海南省人民政府正式批准，在通什市近郊设立海南通澳经济开发区”，第八条同时规定，市政府同意海南通澳经济开发区管委会独立行使审批土地征用、办理国有土地使用权的出让、转让、发证等职权。1996年4月27日，海南通澳经济开发区就盛达公司受让的143亩土地向盛达公司颁发通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》（该证上记载发证机关为海南通澳经济开发区，填发机关为海南通澳经济开发区国土部）。2013年5月16日，为了完善土地登记手续，盛达公司向市政府递交《关于请求纠正国有土地证中的错误﹤正确界定土地范围及坐标﹥的报告》，请求市政府重新确定土地坐标及四至，为其换发新的《国有土地使用证》。但市政府收到该《报告》后，一直未作答复，盛达公司遂提起行政诉讼。原审另查明，2000年，因通澳公司以通国用（1996）字第688号《国有土地使用证》设定抵押向通什建行借款未偿还，通什建行向通什市人民法院（以下简称市法院）提起民事诉讼。同年8月28日，市法院以通澳公司设定抵押的土地有关手续尚未办理完毕仍属集体所有为由，作出（2000）通经初字第14号《民事判决书》，判令通澳公司偿还通什建行借款本金人民币1120万元及利息。该《民事判决书》于2000年9月21日生效后，通澳公司仍未履行还款义务，通什建行因此向市法院申请强制执行。在市法院立案执行过程中，通什建行于2004年6月15日将上述债权剥离给中国信达资产管理公司海口办事处（以下简称信达资产公司海口办事处）。2005年2月28日，该办事处将该笔债权转让给香港银建国际资产管理有限公司（以下简称香港银建公司）。2007年4月5日，信达资产公司海口办事处受香港银建公司委托，以该办事处的名义将该笔债权转让给海南金榕投资开发有限公司（以下简称金榕公司）。尔后，金榕公司向市法院申请变更执行主体。2007年6月19日，市法院作出（2000）五法执字第35号《民事裁定书》，将申请执行人由通什建行变更为金榕公司。2008年11月26日，金榕公司又将上述债权转让给万事通公司。同年12月2日，市法院根据万事通公司和金榕公司的申请，作出（2000）五法执字第35-4号《民事裁定书》，将申请执行人由金榕公司变更为万事通公司。2009年1月14日，市法院委托海南唐隆拍卖有限公司对通澳公司位于五指山市冲山镇番茅管理区的1087.85亩土地中的498.85亩荒坡地进行拍卖。同年3月12日，万事通公司以人民币2500万元竞买成交。据此，市法院于2012年7月5日作出（2000）五法执字第35-15号《执行裁定书》：“将位于五指山市冲山镇番茅管理区1087.85亩（水田589亩除外）中的498.85亩国有综合开发荒地所有权及相应的所有权归买受人万事通公司所有，其四至范围为：东至391.0高地东面山沟、南至往农技站公路两个相连的山头、西至小溪、北至350高地北面山沟［附通国用（2001）字第48号土地界限拐点坐标成果表］。该宗土地的财产权自裁定送达买受人万事通公司时起转移”，同时向市国土部门送达了《协助执行通知书》。受市法院委托，五指山润泽勘测设计咨询服务有限公司于2013年4月作出《测绘报告》，测绘结论为：一、盛达公司持有的通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》项下120.28亩土地在通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》的用地界线内，22.72亩土地在通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》的用地界线外。二、海口大实成工贸公司（以下简称大实成公司）持有的通国用（1995）字第001号《国有土地使用证》项下78.11亩土地在通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》的用地界线内，24.2亩土地在通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》的用地界线外。三、鞍山市合发房地产开发公司持有的通国用（1996）字第002号《国有土地使用证》项下0.39亩土地在通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》的用地界线内，56.61亩土地在通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》的用地界线外。原审再查明，2000年4月28日，市政府根据市国土部门呈报的《关于依法收回国有土地使用权的请示》，作出通府函（2000）28号《关于依法收回国有土地使用权的批复》，同意市国土部门依法无偿收回通澳公司位于冲山镇番茅管理区西侧通澳开发区的国有土地1088亩。但此次无偿收地行为并未实施。2001年5月21日，因通澳公司遗失通国用（1996）字第688号《国有土地使用证》，市政府重新为通澳公司补发了通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》。原审还查明，通澳公司于1993年4月9日将其通国用（92）征字第19号《国有土地使用证》项下1087.85亩土地中的102.31亩转让给大实成公司。1995年10月5日，海南通澳经济开发区国土部就大实成公司受让的102.31亩土地向大实成公司颁发了通国用（1995）字第001号《国有土地使用证》。2008年7月21日，大实成公司因与通澳公司、市政府发生土地使用权转让合同纠纷，向原审法院提起民事诉讼。原审法院经审理认为，通澳公司转让土地的行为依法应认定为无效，因此于同年12月12日作出（2008）海南民初字第78号《民事判决书》：1、通澳公司转让102.31亩土地使用权给大实成公司的行为无效；2、通澳公司在判决生效之日起15日内返还人民币280万元购地款并支付50%利息给大实成公司。通澳公司不服，向海南省高级人民法院提起上诉。海南省高级人民法院经审理认为，通澳公司虽持有市政府核发的通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》，但根据市政府的陈述和市国土部门给大实成公司的复函内容，该证项下1087.85亩土地仍属农村集体土地，未经依法征收为国有土地，依据有关法律规定，集体土地未经依法征收转为国有土地的，不得出让，故通澳公司实际并未取得该证项下土地的使用权，其将部分土地使用权转让给大实成公司的行为无效。海南省高级人民法院因此于2009年6月22日作出（2009）琼民一终字第23号《民事判决书》：驳回上诉，维持原判。海南省高级人民法院同时建议市政府依法撤销通澳公司持有的通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》。同年8月25日，市政府依据（2009）琼民一终字第23号《民事判决书》和海南省高级人民法院的《司法建议》，作出五府函（2009）92号《关于同意撤销通澳公司持有的通国用（2001）字第48号﹤国有土地使用证﹥的批复》（以下简称92号《批复》）。2010年6月26日，市国土部门在《海南日报》刊登《关于注销国有土地使用证的通告》：注销通澳公司持有的通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》，该证书不再具有法律效力。通澳公司和万事通公司不服92号《批复》，向海南省政府申请行政复议。通澳公司对92号《批复》不服申请行政复议的同时，亦就（2009）琼民一终字第23号《民事判决书》向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2010年6月30日裁定提审该案。最高人民法院经审理认为：通澳公司为取得1087.85亩土地的使用权，已交纳了土地出让金、土地补偿、青苗补偿等征地相关费用人民币200万元。大实成公司受让102.31亩土地使用权后，已取得通国用（1995）字第001号《国有土地使用证》。虽然该证的填发机关为海南通澳经济开发区国土部，但发证机关及所附红线图上皆盖有市政府印章。由于海南通澳经济开发区于1993年8月经海南省政府批准设立，市政府于1994年8月发布施行的《海南通澳经济开发区暂行规定》第八条第（四）项规定，市政府同意海南通澳经济开发区管委会行使审批开发区范围内建设用地规划许可证和土地征用、办理国有土地使用权的出让、转让、发证等职权，因此海南通澳经济开发区国土部是经政府授权的国有土地使用证书的填发机关，因而并不影响通国用（1995）字第001号《国有土地使用证》的效力，该证是认定涉案102.31亩土地系国有土地的有效证据，并且该证至今未被注销。二审判决认定该102.31亩土地为农村集体土地不当，应予纠正。通澳公司转让该102.31亩土地使用权给大实成公司的行为有效。据此，最高人民法院于2010年12月23日作出第179号《民事判决书》：1.撤销海南省第一中级人民法院（2008）海南民初字第78号《民事判决书》和海南省高级人民法院（2009）琼民一终字第23号《民事判决书》；2.驳回大实成公司的诉讼请求。第179号《民事判决书》作出后，海南省政府于2011年8月16日作出琼府复决（2009）143号、（2010）65号《行政复议决定》。海南省政府认为：市政府就涉案的1087.85亩土地为通澳公司核发《国有土地使用证》后，又两次为该公司换发了新的《国有土地使用证》，市国土部门还曾批准通澳公司以通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》项下土地使用权作为抵押办理过贷款手续，通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》项下的国有土地使用权已多次得到市政府的正式确认，且（2009）琼民一终字第23号《民事判决书》已被最高人民法院依法撤销，故市政府根据（2009）琼民一终字第23号《民事判决书》认定的事实界定通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》项下的土地仍属集体所有并决定撤销该证，缺乏充分的事实根据和法律依据。据此，海南省政府决定撤销92号《批复》。原审认为，本案争议的焦点是包含盛达公司所主张的143亩土地在内的通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》项下的1087.85亩土地是否仍属集体所有土地以及通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》是否具有法律效力。一、关于包含盛达公司所主张的143亩土地在内的通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》项下的1087.85亩土地是否仍属集体所有土地的问题。市政府认为，盛达公司所主张的143亩土地包含在通澳公司通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》项下1087.85亩土地当中，该1087.85亩土地的征用手续至今尚未办理完毕，土地性质仍属集体所有，因此不能为盛达公司办理《国有土地使用证》。经审查，市政府于1992年11月同意征收该1087.85亩土地并出让给通澳公司后，当年就给通澳公司办理了通国用（92）征字第19号《国有土地使用证》，其后又相继于1996年和2001年为通澳公司换发、补发了通国用（1996）字第688号《国有土地使用证》和通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》，市政府的土地管理部门还曾批准通澳公司以上述1087.85亩土地作为抵押物向通什建行贷款。由此可见，该1087.85亩土地的国有性质已多次得到市政府的正式确认，市政府现在又认为该1087.85亩土地仍属集体所有土地，显然与其多次确认行为相互矛盾，而且最高人民法院的第179号《民事判决书》和海南省政府的（2009）143号、（2010）65号《行政复议决定》对该1087.85亩土地的国有性质亦作了认定。故市政府认为包含盛达公司所主张的143亩土地在内的通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》项下的1087.85亩土地仍属集体所有土地，其理由亦不能成立。二、关于通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》是否具有法律效力的问题。盛达公司主张最高人民法院的第179号《民事判决书》已经认定“海南通澳经济开发区国土部是经政府授权的国有土地使用权证书的填发机关”，故盛达公司持有的填发机关为“海南通澳经济开发区国土部”的通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》合法有效。市政府和万事通公司认为，盛达公司持有的通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》是由海南通澳经济开发区国土部颁发，海南通澳经济开发区国土部并非法定的土地登记发证机关，因此通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》不具有法律效力，市政府不能为盛达公司换发《国有土地使用证》。经审查，最高人民法院的第179号《民事判决书》“本院认为”部分认定：大实成公司取得的通国用（1995）字第001号《国有土地使用证》的填发机关为海南通澳经济开发区国土部，但发证机关及所附红线图上皆盖有市政府印章。而本案盛达公司持有的通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》的填发机关为海南通澳经济开发区国土部，发证机关处盖的是海南通澳经济开发区的印章，所附红线图上亦没有市政府印章，只有海南通澳经济开发区国土部加盖的印章。因此，通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》并未取得市政府盖章确认，不具有法律效力。综上所述，盛达公司诉请判决市政府履行重新确定通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》项下143亩土地坐标并为其换发新的《国有土地使用证》的法定职责，缺乏法律依据，其诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回盛达公司请求市政府履行重新确定通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》项下143亩土地坐标的法定职责以及完善通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》用地手续并换发新的《国有土地使用证》的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由盛达公司负担。上诉人盛达公司上诉称，一、原审判决程序违法。从原审判决认定的事实可知，上诉人持有的通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》项下的143亩土地是由通澳公司转让给上诉人的，因此，上诉人在起诉时，已将通澳公司列为第三人。但是，原审法院却未让通澳公司参加诉讼，而让万事通公司作为第三人参加诉讼，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，遗漏了同案件审理结果有利害关系的当事人，属程序违法。二、原审判决以上诉人持有的通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》上的发证机关处盖的是海南省通澳经济开发区的印章为由，认定该证无效是错误的。（一）填发机关合法。通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》的填发机关是海南通澳经济开发区国土部，根据最高人民法院第179号《民事判决书》的认定，海南通澳经济开发区国土部是经政府授权的国有土地使用证的填发机关。据此，海南通澳经济开发区国土部在通澳经济开发区内，有权填发《国有土地使用证》，其行为就是市政府的行为。（二）发证机关合法。依据市政府于1994年8月发布施行的《海南通澳经济开发区暂行规定》第八条第（四）项的规定，市政府同意海南通澳经济开发区管委会行使开发区范围内建设用地规划许可证和土地征用、办理国有土地使用权的出让、转让、发证等职权。可见，海南通澳经济开发区管委会在开发区内，有权代行市政府的发证职权。而海南通澳经济开发区管委会在代行职权时，使用的公章就是“海南通澳经济开发区”，该公章是经管委会按合法程序刻制、使用，其效力等同于市政府盖章的效力。原审判决以大实成公司持有的通国用（1995）字第001号《国有土地使用证》的发证机关及红线图盖有市政府的公章，而上诉人的通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》的发证机关盖的是海南通澳经济开发区公章为由，认定上诉人的土地证无效纯属断章取义。（三）通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》的效力已得到市国土部门的确认。2003年3月23日，市国土部门向通澳公司出具了一份确认函，确认上诉人持有的通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》有效，并承诺待新规划确定后再换发新证。三、原审判决违背证据采信规则。原审时，上诉人举证的证据6（市国土部门向通澳公司出具的确认函）是一份重要证据，在上诉人与被上诉人另一行政诉讼案件中，通澳公司明确向法庭陈述，该份证据原件被市政府查扣。本案原审时，上诉人再次向原审法院陈述该事实，但原审法院并未责令被上诉人提供，也未按最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十九条“原告确有证据证明被告持有的证据对原告有利，被告无正当事由拒不提供的，可以推定原告的主张成立”的规定，推定上诉人的主张成立，反而以该证据是复印件为由不予采信，违反上述证据规则的规定。综上所述，原审判决程序违法，判决结果错误，请求：1.撤销（2014）海南一中行初字第193号《行政判决书》；2.判决市政府履行法定职责，依法在通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》1087.85亩土地中，重新确定上诉人的通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》项下95332㎡（约143亩）土地的坐标，使其不与大实成公司所有的通国用（1995）字第001号《国有土地使用证》的102.31亩土地重叠且其中不包含水田；3.判决市政府为上诉人完善通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》的手续，并在重新确定坐标后为上诉人换发新证；4.一、二审诉讼费用由市政府负担。被上诉人市政府辩称，一、原审判决程序合法。盛达公司诉请市政府履行法定职责，即确定涉案土地坐标、完善用地手续、换发新证。该诉请处理结果与通澳公司无关，故通澳公司同本案没有利害关系，没有资格作为第三人参加诉讼。原审判决未遗漏当事人，程序合法。二、原审判决认定盛达公司持有的通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》不具有法律效力是正确的。根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日实施，1998年8月29日修订）第九条的规定：“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”，只有县级以上人民政府才有权颁发国有土地使用证，确认土地使用权，其他任何部门如本案中所谓的“海南通澳经济开发区国土部”甚至市国土部门均没有该权限。本案中，通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》及位置图说明均不是市政府颁发或填发的，事后也没有得到市政府的认可，不具有法律效力。盛达公司以最高人民法院（2010）民提字第179号民事判决已认定“通澳经济开发区国土部”有权填发国有土地使用证为由，认为本案的通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》也有效。但是，盛达公司持有的通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》不同于最高人民法院民事判决书中的通国用（1995）字第001号《国有土地使用证》，因为该判决书中的土地证盖有市政府的公章，而盛达公司持有的土地证没有盖市政府的公章。可见，市政府不知道也不认可盛达公司提供的土地证。此外，民事诉讼和行政诉讼适用法律是不同的，最高人民法院审理民事案件时所适用的依据在行政案件中不能直接适用。最高人民法院的判决系民事判决，无权对土地证是否合法进行审理，也无权对《海南通澳经济开发区暂行规定》进行审查。但本案是行政案件，人民法院应当对该暂行规定中的“通澳经济开发区国土地部有权填发国有土地使用证”的规定是否符合《土地管理法》进行审查。显然，该暂行规定与《土地管理法》相抵触，不能作为审理本案的依据。因此，盛达公司主张土地证的填发机关和发证机关合法是没有依据的。三、原审判决采信证据合法。盛达公司提交的证据6（确认函）系复印件，无原件核对，该复印件显示的出具单位是市国土部门，而不是市政府。市政府并没有持有该证据，也从未确认该复印件的内容。故该确认函的真实性不予认定。而且，该复印件本身的内容也是不合法的。因为该复印件称其确认通澳开发区出示的土地证并核发新证，但根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月29日实施，2004年8月28日修正）第十一条之规定，只有县级以上人民政府才有权颁发国有土地使用证，确认土地使用权，市国土部门无权核发土地证，确认使用权。因此，原审判决不采信该证据是正确的。综上所述，盛达公司的上诉请求没有事实根据和法律依据，请求二审法院依法驳回其上诉请求。原审第三人万事通公司陈述称，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应当予以维持。盛达公司提出的上诉请求没有事实和法律依据，二审应当判决予以驳回。一、原审判决程序合法。盛达公司上诉称原审判决遗漏通澳公司作为第三人参加诉讼，属程序违法。万事通公司认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定的行政诉讼第三人有两种类型：一是同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼的；二是同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或由人民法院通知参加诉讼。本案中，通澳公司与被诉行政行为（即市政府颁发土地使用权证的行为）不存在利害关系，与案件的处理结果也没有利害关系。因为无论涉案土地使用权证的效力如何，都不影响通澳公司与盛达公司之间土地使用权转让合同的效力。而且，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定的“可以作为第三人参加诉讼或由人民法院通知参加诉讼”，是“可以”而不是“应当”或“必须”，即使是符合条件的第三人，也可以不参加诉讼或不通知其参加诉讼，只要该诉讼不影响到第三人的利益。二、原审认定盛达公司持有的土地使用权证没有法律效力是正确的。盛达公司没有取得该土地的合法使用权证，换发新证的前提不存在。（一）发证机关不合法。盛达公司（1996）字第001号《国有土地使用证》的发证机关是海南通澳经济开发区国土部，该国土部为海南通澳经济开发区内设部门，法律规定颁发土地使用权证是县级以上人民政府的职能，海南通澳经济开发区不是一级政府机关，不能替代政府行使颁发土地使用权证的职能，更何况本案涉案土地使用权证的发证机关是海南通澳经济开发区的一个内设部门。（二）该《国有土地使用证》的效力未经市政府的确认。对于盛达公司原审提交的确认函这份证据，因其提交的是复印件，其真实性无法确认，且市政府也不认可该份证据的存在，原审判决对该证据不予采信的认定是正确的。（三）最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十九条的适用问题。该条规定的适用前提，应当是“原告确有证据证明被告持有的证据…”。本案中，盛达公司没有证据证明市政府持有该份确认函，原审法院对该证据的来源和真实性都无法认定，当然也不能得出盛达公司认为的结论。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，且不违反法定程序，请求二审法院依法判决驳回盛达公司的上诉请求，维持原判。二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案案由是申请行政机关履行法定职责，盛达公司请求五指山市政府履行法定职责，重新确定盛达公司持有的通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》项下143亩土地的坐标、完善用地手续并换发新的《国有土地使用证》。关于市政府的法定职责问题。从本案已查明事实来看，盛达公司主张的143亩土地使用权，来源于1993年3月9日盛达公司向通澳公司协议转受让，盛达公司已向通澳公司支付了土地转让款736.45万元。该143亩土地是通澳公司通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》［原通国用（92）征字第19号《国有土地使用证》、通国用（1996）字第688号《国有土地使用证》，市政府先后换发、补发］项下的1087.85亩土地的一部分。1996年4月27日，海南通澳经济开发区就该143亩土地向盛达公司颁发了通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》（该证记载发证机关为海南通澳经济开发区，填发机关为海南通澳经济开发区国土部）。而通澳公司通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》的效力，最高人民法院第179号生效《民事判决书》和海南省政府（2009）143号、（2010）65号《行政复议决定》已经依法作出认定，其1087.85亩土地属国有土地性质，本院依法不再予以审查。同时，对于案外人大实成公司向通澳公司转受让的另一部分102.31亩土地使用权，最高人民法院第179号《民事判决书》亦已判决确认有效。万事通公司的498.85亩土地使用权，来源于市法院生效的（2000）五法执字第35-15号《执行裁定书》及其《协助执行通知书》，亦属于通澳公司通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》项下的1087.85亩土地的一部分，依上述生效法律文书其使用权已得到确认，本院依法不再予以审查。由于历史的原因，受当时历史条件的限制，土地登记没有明确土地的坐标，盛达公司、万事通公司、大实成公司等的上述土地使用权存在交叉重叠的事实。由此引起的争议，当事人申请人民政府履行法定职责作出处理，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定，“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”，市政府作为法定土地登记管理机关有职责对此依法履行或者予以答复。至于盛达公司通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》是否具有法律效力的问题。市政府和万事通公司认为，盛达公司持有的通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》是由海南通澳经济开发区颁发，海南通澳经济开发区并非法定的土地登记发证机关，因此通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》不具有法律效力，市政府不能为盛达公司换发《国有土地使用证》。从本案已查明事实来看，海南通澳经济开发区于1993年8月经海南省政府批准设立，市政府于1994年8月发布施行的《海南通澳经济开发区暂行规定》第八条第（四）项规定，市政府同意海南通澳经济开发区管委会行使审批开发区范围内建设用地规划许可证和土地征用、办理国有土地使用权的出让、转让、发证等职权。盛达公司持有的通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》的历史由来正是基于此一事实。且此一事实经最高人民法院生效的第179号《民事判决书》确认，即海南通澳经济开发区颁发开发区范围内国有土地使用权证书是经政府授权的行为。现市政府因清理开发区历史遗留问题，如不认可当时此一颁证行为的合法性，则对盛达公司的财产权益将产生实际影响，依程序正当性原则和行政机关履行法定职责的要求，市政府对盛达公司的申请是否履行或者拒绝履行，都应依法作出答复，才能保障盛达公司的财产救济权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，盛达公司于2013年5月16日向市政府递交《关于请求纠正国有土地证中的错误﹤正确界定土地范围及坐标﹥的报告》，请求市政府履行法定职责，但市政府收到该《报告》后，一直未作答复，属于未履行法定职责行为。其在本案中提出的盛达公司通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》不具有法律效力、市政府不能为盛达公司换发《国有土地使用证》，属于其在诉讼中的抗辩行为，不等于其对盛达公司的申请已拒绝履行或者作出了答复。原审判决采纳市政府在诉讼中的抗辩理由，在市政府没有对申请人作出答复或处理决定之前，直接认定盛达公司通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》不具有法律效力并判决驳回盛达公司的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院予以纠正。综上，原审判决适用法律错误，判决结果不当，应予纠正。上诉人的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销海南省第一中级人民法院（2014）海南一中行初字第193号行政判决；二、五指山市人民政府自本判决生效之日起履行法定职责，对海南盛达实业投资公司申请依法确定通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》项下土地坐标、完善该地用地手续并换发新的《国有土地使用证》的请求作出处理并答复海南盛达实业投资公司。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人五指山市人民政府负担。本判决为终审判决。?9zrvpo5lnaaxkbkwzd案件唯一码审 判 长 吴天月审 判 员 钱 冰审 判 员 黄胜敏二〇一五年十二月二十四日法官助理 周 磊书 记 员 井泉旺附：相关法律条文《中华人民共和国土地管理法》第十一条……单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 微信公众号“”