（2015）豫法行终字第00709号
裁判日期: 2015-12-21
公开日期: 2016-10-19
案件名称
贾国军、吕雪梅等与三门峡市湖滨区人民政府二审行政判决书
法院
河南省高级人民法院
所属地区
河南省
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
贾国军,吕雪梅,门峡市湖滨区人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）豫法行终字第00709号上诉人（一审原告）贾国军，男，汉族，1965年5月6日出生。上诉人（一审原告）吕雪梅，女，汉族，1964年12月29日出生，系贾国军的妻子。二上诉人的委托代理人陈浩，河南京翔律师事务所律师。上诉人（一审被告）三门峡市湖滨区人民政府，住所地：三门峡市。法定代表人亢哲楠，该区区长。贾国军、吕雪梅及三门峡市湖滨区人民政府（以下简称湖滨区政府）因行政协议争议一案，不服三门峡市中级人民法院（2015）三行初字第00034号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年12月18日审理了本案。上诉人贾国军、吕雪梅及其委托代理人陈浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。湖滨区政府于2008年9月18日与宏江公司就三门峡市湖滨区崖底街道办事处师家渠村二、三组（以下简称师家渠村）实施城中村改造项目的有关合作事项签订《合作合同》。该合同对合作项目概况、工程主要建筑规划参数、拆迁补偿及安置、建设用地出让手续的办理、原地面附着物拆迁及垃圾清理约定、工程规划设计及建设、享有的优惠政策及相关服务、款项结算及支付办法、违约责任、免责条款、生效条件及争议解决途径等作了约定。并且在《项目建设用地出让手续办理》条款中约定了由宏江公司支付湖滨区政府土地转让费18326.83万元，湖滨区政府确保宏江公司成功取得师家渠村96.457亩土地的建设用地使用权。贾国军、吕雪梅不服上述《合作合同》提起本案诉讼，其诉称，2015年3月18日，在审理吕雪梅诉三门峡市公安局崤山分局（以下简称崤山分局）行政处罚一案时，崤山分局当庭提交了湖滨区政府与南阳市宏江房地产开发有限公司（以下简称宏江公司）于2008年9月18日签订的《合作合同》，表明湖滨区政府以合作形式将师家渠村城中村集体土地出让给宏江公司。根据一审原告在此之前通过政府信息公开程序得到的答复，上述土地系集体土地，至今未征收为国有，更不能绕开招拍挂程序与开发商合作开发。故请求：1、确认湖滨区政府以合作形式出让师家渠村集体土地的行政行为违法；2、判令恢复一审原告房屋原状。一审庭审中，贾国军、吕雪梅将诉讼请求变更为：请求确认一审被告与宏江公司签订《合作合同》出让师家渠村土地的行政行为违法。三门峡市中级人民法院一审查明，2008年9月18日，湖滨区政府与宏江公司就三门峡市湖滨区崖底街道办事处师家渠村二、三组（即规划控制图所示B地块田家渠自然村）实施城中村改造项目的有关合作事项签订《合作合同》。合同约定：1.宏江公司支付湖滨区政府土地转让费每亩地190万元，计18326.83万元，湖滨区政府确保宏江公司成功取得一审原告所在的三门峡市湖滨区崖底街道办事处师家渠村二、三组96.457亩土地的使用权；2.湖滨区政府应当按照本项目实施进度，负责办理《拆迁许可证》等相关手续。2009年10月23日，在三门峡市地产交易管理中心举行的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，宏江公司竞得包括《合作合同》中约定的96.457亩土地在内的150.09亩国有建设土地使用权。成交价每亩144万元，计216129600元。2009年11月18日，三门峡市国土资源局与宏江公司签订了国有建设用地使用权出让合同。2009年12月6日，宏江公司向三门峡市财政局缴纳了土地出让价款216129600元。2010年8月17日，三门峡市湖滨区房屋拆迁管理办公室依据已经发生法律效力的三湖裁字（2009）第2号裁决书，向湖滨区人民法院申请执行被执行人贾国军强制拆迁一案。湖滨区人民法院于2010年8月18日作出（2010）湖执字第96号行政裁定：对该案准予强制执行。三门峡市中级人民法院一审认为，湖滨区政府与宏江公司签订《合作合同》，在平等协商的基础上，由宏江公司出资，湖滨区政府提供优惠政策及服务，合作完成师家渠村的城中村改造项目。《合作合同》本身并不违法。但是湖滨区政府在《合作合同》中承诺确保宏江公司取得师家渠村96.457亩土地的建设用地使用权，湖滨区政府并不享有出让国有土地使用权的相应职权。因此，应确认湖滨区政府以合作形式出让师家渠村96.457亩土地使用权行为违法。贾国军、吕雪梅以湖滨区政府签订《合作合同》违法出让师家渠村集体土地，并依据该《合作合同》违法拆除其宅基地上房屋为由，要求恢复房屋原状。但事实上包括师家渠村96.457亩土地的建设用地使用权是由三门峡市国土资源局经招拍挂程序出让给宏江公司的，而且贾国军、吕雪梅在该土地上的房屋也是由三门峡市湖滨区房屋拆迁管理办公室依据生效裁决，依法申请人民法院强制执行拆除的。贾国军、吕雪梅要求判令湖滨区政府恢复其房屋原状缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，一审判决：一、确认湖滨区人民政府以合作形式出让师家渠村96.457亩土地使用权的行为违法；二、驳回原告贾国军、吕雪梅要求湖滨区政府恢复其坐落在师家渠村的房屋原状的诉讼请求。案件受理费50元，由湖滨区政府负担。贾国军、吕雪梅不服一审判决，上诉称，涉案集体土地至今未被征收为国有，存在恢复的可能性和法律依据。湖滨区政府所提供的招拍挂文件，不能证明是同一块土地，甚至也未出示招拍挂文件的原件，不应采信。请求改判恢复原状或发回重审。湖滨区政府不服一审判决，上诉称，涉案的合作合同涉及土地出让，法律及司法解释均明确出让不是行政合同，而是民事合同，故涉案的合作合同不属于行政诉讼受案范围。涉案的合作合同只是约定了出让，并未实际出让，一审确认不存在的出让行为违法显然错误。请求撤销一审判决。本院二审除确认一审查明事实外，另查明，截止本院二审，湖滨区政府未向本院提供涉案集体土地转化为国有土地的相关手续。本院认为，涉案的合作合同是湖滨区政府在行使行政职权过程中、基于公共利益签订的，构成《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项所规定的行政协议，属于行政诉讼受案范围。湖滨区政府与宏江公司签订涉案合作合同时，相关土地当时还属于集体土地，其在合作合同中承诺确保不属自己职权范围内的土地出让事项，且构成合同的主要内容，一审据此确认该行政承诺性质的合作合同违法正确。贾国军、吕雪梅原使用的部分涉案土地及其所有的附属物，已由三门峡市湖滨区房屋拆迁管理办公室作出行政裁决，并依法申请人民法院强制执行，贾国军、吕雪梅在法律上丧失土地使用权及房屋所有权是由行政裁决及强制执行造成的，与合作合同被确认违法不具有因果关系，一审驳回贾国军、吕雪梅恢复原状的诉讼请求正确。上诉人贾国军、吕雪梅认为行政裁决未送达及湖滨区人民法院（2010）湖执字第96号准许强制执行的行政裁定违法，应通过对上述裁定的申诉解决，不属于本案审查范围。一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人贾国军、吕雪梅与三门峡市湖滨区人民政府均担。本判决为终审判决。审 判 长 王 松代理审判员 荆向丽代理审判员 马传贤二〇一五年十二月二十一日书 记 员 郭建花 百度搜索“”