（2015）隆行初字第23号
裁判日期: 2015-11-16
公开日期: 2016-04-11
案件名称
隆化县汤头沟镇小汤头沟村村民委员会与隆化县国土资源局不履行法定职责一审行政判决书
法院
隆化县人民法院
所属地区
隆化县
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
隆化县汤头沟镇小汤头沟村村民委员会,隆化县国土资源局,陈林
案由
法律依据
《中华人民共和国土地管理法（2004年）》：第七十六条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条
全文
河北省隆化县人民法院行 政 判 决 书（2015）隆行初字第23号原告隆化县汤头沟镇小汤头沟村村民委员会，住所地：隆化县汤头沟镇小汤头沟村。法定代表人陈福忠，村主任。委托代理人乔桂民，住隆化县。委托代理人张文柱，住隆化县。被告隆化县国土资源局。住所地：隆化县隆化镇兴洲路。法定代表人丁贺成，局长。委托代理人侯晓军。第三人陈林，住隆化县。原告隆化县汤头沟镇小汤头沟村村民委员会因认为被告隆化县国土资源局不履行法定职责，于2015年8月19日向本院提起行政诉讼，本院于2015年8月19日立案后，于2015年8月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月14日公开开庭审理了本案。原告隆化县汤头沟镇小汤头沟村村民委员会法定代表人陈福忠的委托代理人张文柱、乔桂民；被告隆化县国土资源局执法监察局局长郑宝平及其被告委托代理人侯晓军；第三人陈林到庭参加诉讼，原告法定代表人陈福忠及被告法定代表人丁贺成经本院合法传唤未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2015年8月2日，原告向被告提出申请，请求被告依法申请人民法院强制执行本案第三人履行生效的隆国土资罚决字（2014）第44号行政处罚决定书所确定的义务，退还非法占用原告的土地并拆除地上建筑物。被告于2015年8月7日作出信访事项处理结果告知书，认为此案已经终结。原告诉称，1995年，第三人未经国土资源行政部门批准，擅自占用原告非耕地建砖混结构房屋103.57平方米做铁匠炉使用，房前建钢架结构厂棚98.17平方米，在房屋东侧建砖混结构小房27.04平方米做库房使用，同时在房屋西南侧建起砖混结构平房78.83平方米做超市使用，以及东西两侧堆放杂物地40多平方米，一直未向原告交任何费用。2013年6月24日，村民张文柱向县、市国土资源局以及省信访中心实名举报第三人非法占地问题，被告经调查核实，于2014年11月25日对第三人进行了行政处罚，2015年2月3日，被告违背法律程序及国家有关规定，不通过公开拍卖、限制竞争，以低价将地上的建筑物卖给第三人。被告取得了罚款和建筑物款后，把退还原告土地之事搁一边了，第三人至今没有拆走地上的建筑物，一直占用原告土地不归还，使原告的合法权益受到侵犯。原告为了维护自己的合法权益，于2015年8月22日向被告提出申请，请求被告依职权申请人民法院强制执行第三人陈林履行早已生效的隆国土资罚（2014）第44号行政处罚决定书所确定的义务，退还非法占用原告的土地307.61平方米，以及拆走所购买的非法占地上的建筑物，恢复地貌，停止对原告合法权益的侵害。被告于2015年8月7日以此案已结为由作出答复，拒绝申请执行。综上，被告是严重的行政不作为和行政乱作为。一、请求人民法院依法判决被告属行政不作为、行政乱作为。二、请求人民法院依法直接判决第三人履行隆国土资罚决字（2014）第44号行政处罚决定。退还占用原告土地307.61平方米，并负责恢复地貌350平方米（包括正房两侧地）。三、请求人民法院依法判决第三人拆走购买非法占用原告土地上的建筑物，即：房屋103.57平方米，小房27.04平方米，厂棚98.17平方米，平房78.83平方米。四、被告承担诉讼费用。原告向本院提供的证据：1、原告于2015年8月2日向被告提出的执行申请一份，拟证明原告要求执行（2014）第44号行政处罚书的内容。2、被告于2015年8月7日作出的书面答复一份。3、被告作出的（2014）第44号行政处罚决定书，拟证明第三人陈林非法占用原告土地，在原告土地上搞建筑的事实。4、隆化县信访局告知书一份，拟证明被告的行政不作为及行政乱作为需经法律部门解决的事实。5、被告作出的信访答复意见书一份，拟证明第三人认可被告作出的行政处罚决定的事实。6至8、隆化县土地资源局、汤头沟镇人民政府作出的信访事项办理双向责任书、信访事项答复意见书，拟证明被告超期办理案件，行政不作为。9、小汤头沟村村委会主任陈福忠的书面证明一份。拟证明村支部书记杜文利出具的盖有村委会公章的证明是杜文利的个人行为，村两委班子根本没开会研究过，杜文利是从镇里拿出公章盖上的。10、小汤头沟村两委班子出具的证明一份，均证明杜文利为第三人出具的证明是假话，不真实。被告辩称，一、被告作出的行政处罚事实清楚，程序合法，不存在不履行法定职责行为。2014年11月，被告接到举报，称第三人在汤头沟镇小汤头沟村未经批准非法建房，被告于2014年11月9日立案并进行了调查，经查明，第三人于1995年未经国土资源行政主管部门批准，擅自占用村集体未利用地建砖混结构房屋103.57平方米做铁匠炉使用，房前建钢架结构厂棚98.17平方米，在房屋东侧建砖混结构小房27.04平方米做库房使用，同时在房屋西南侧建起砖混结构平房78.83平方米，做超市使用，共形成违法占地307.61平方米的事实。以上事实有相关证据予以证实。被告认定第三人的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，属于非法占地的违法行为。被告于2014年11月14日和11月19日分别对第三人送达了行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，第三人在规定时间内，没有进行陈述和申辩，放弃了要求举行听证的权利。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及同法实施条例第四十二条的规定，对第三人非法占地的上述违法行为作出：一、责令退还非法占用的土地307.61平方米；二、依法没收在非法占用的土地上新建的房屋103.57平方米、小房27.04平方米、厂棚98.17平方米、平房78.83平方米，并处非法占用土地每平方米10.00元的罚款，合计人民币3076.10元的行政处罚。二、被告作出的行政处罚决定的法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”；第七十六条规定“未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地管理部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。”被告依据上述法律规定，对第三人进行了行政处罚。三、被告及第三人履行处罚决定依法依规。l、责令退还非法占用的土地，是指土地所有权的退还，是对土地所有权归属的进一步明确，现第三人所占土地所有权仍归村集体所有，并没有因对土地和建筑物作出处罚而改变土地所有权性质，也没有因为处罚就可以替代土地审批手续做确权发证的法律依据，处罚只是对违法当事人违法行为的处理，确定该人的土地使用权，还需要依法经过国土资源主管部门批准，退还土地不能单纯理解就是必须拆除建筑物，对地上的建筑物和其他设施可由违法当事人与合法的土地所有者协商处置。被告在对第三人陈林作出行政处罚决定后，依法告知原告，原告经村委会会议决定，出具了第三人所建房屋符合规划，不予拆除建筑的证明材料。现在原告又申请拆除建筑物、退还土地，纯属不负责任。2、《土地管理法》第七十六条规定，对非法占用土地的，符合土地利用总体规划，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。《国土资源行政处罚办法》第三十五条规定，“国土资源主管部门作出没收矿产品、建筑物或者其他设施的行政处罚决定后，应当在行政处罚决定生效后九十日内移交同级财政部门处理，或者拟订处置方案报本级人民政府批准后实施。”财政部《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》的相关规定，土地管理部门应根据建筑物（其他设施）的使用价值等因素，建议由相应的县级以上人民政府批准明确接收管理部门。2003年，被告对如何处置没收的地上建筑物报请县政府，县政府以出具县政府会议纪要的形式，明确了没收建筑物作价标准，并批准由县财政部门出具委托书，委托被告对没收的建筑物进行处置。被告从维护社会稳定角度出发，对于处罚前有人居住或实际占有的，依照县政府出具的作价标准计算出价款，定向出售给居住或实际占有人。鉴于此案，没收的地上建筑物作价37376.80元，由第三人购回使用，并连同占用土地罚款3076.10元，已缴至财政指定银行账户。3、第三人从1995年占用村集体土地建房做铁匠炉，到建超市、厂棚，原告均知情，当时原告并没有阻止和提出任何异议，也未向国土资源主管部门举报。2014年被告接到群众举报，按照管辖和职责范围，依法进行了立案查处，并给予行政处罚。现在由于小汤头沟村个别村民之间的矛盾，为达到个别人的目的，绑架原告诉被告不履行法定职责，纯属浪费国家行政资源。被告向本院提交的证据、法律依据：1、国土资源违法案件受理登记表一份。2、国土资源违法案件立案呈批表一份。3、违法行为人陈林的询问笔录一份。4、小汤头沟村村主任陈福忠的询问笔录一份。5、小汤头沟村中心小学校长尤某某的询问笔录一份。6、小汤头沟村原村主任乔桂民询问笔录一份。7、小汤头沟村五组村民张文柱询问笔录一份。8、陈林违法占地现场勘测笔录一份。9、陈林违法占地现场照看。10、陈林建房占地规划图。11、国土资源违法案件地类规划认定意见表一份。12、小汤头沟中心小学、村委会和陈林签订的协议一份。13、小汤头沟村委会书面证明一份。14、违法行为人陈林的户籍证明信一份。15、国土资源违法案件调查报告一份。16、隆化县国土资源局集体会审会议纪要一份。17、国土资源局行政处罚告知书一份。18、国土资源局行政处罚听证告知书一份。19、国土资源违法案件处理决定呈批表一份。20、国土资源局行政处罚决定书一份。21、违法行为人陈林缴款书一份。22、国土资源违法案件结案呈报表一份。23、国土资源违法案件结案报告一份。24、隆化县国土资源局罚没许可证一份。25、隆化县人民政府县长办公会议纪要一份。26、隆化县财政局委托国土资源局对土地行政处罚案件中没收的地上建筑物处置授权委托书一份。上述证据证明被告不存在不履行法定职责的事实及理由，已经被告履行了法定职责。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定。第三人述称，一、第三人在小汤头沟村建房，是村原主任乔桂民给写的申请，汤头沟乡土地所给批的，但没办理房证。二、当时乔桂民、陈福金答应这块地方就是给第三人的，给出去的东西就要不回来，只是第三人手续还没全，第三人不是违法强行占的地，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定，农村居民建住宅应当使用原有的宅基地和村内空闲地，使用耕地的经乡级人民政府审核报县人民政府批复，使用原有的宅基地村内空闲地和其它土地的由乡级人民政府批准。三、被告对第三人的处理没有不作为的行为。四、原告说第三人未经国土资源行政主管部门批准，擅自占用原告非耕地不属实。第三人向本院提供的证据：1、原汤头沟乡土地所在1992年作出的关于小汤头沟小学在校前盖铁炉的请示的批复一份，拟证明第三人为什么在小汤头村盖的铁匠炉。2、隆化县村镇临时建筑许可证一份，拟证明第三人临建的房子有批示，不属于违法建。3、第三人与汤头沟中心小学、汤头沟村委会签订的协议一份，拟证明这房子是第三人和学校共同占用这块地方，不是第三人强行占的。经庭审质证，原、被告及第三人质证意见：被告对原告提供的1至5号证据的真实性、合法性没有异议。对证据6至8，认为必须按信访程序走，被告不存在不作为行为。对证据9至10被告不认可。第三人对原告提交的证据1至8无异议，对证据9至10不认可。对被告提交的证据，原告认为对证据1至12、14至26及法律依据无异议，对证据13不予认可，认为该证明是个人行为，是不真实的。第三人对被告提交的证据无异议。原告对第三人提交的证据1认可，但认为此批复已被被告否决，与本案无关。证据2已超期，不予质证。对证据3不予认可。被告对第三人提交的证据1至2不予认可。对证据3认可，第三人占用土地应与土地所有权人协商，是他们个人行为。本院对上述证据认证如下：对原告提供的1至8号证据的真实性予以采信，对证据9，因不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条规定的要求，本院不予采信。对证据10，因不符合证据的法定形式，本院不予采信。对被告提供的1至12、14至26号证据及法律依据予以采信，对证据13，原告提出异议，因该证据系复印件，被告不能当庭与原件进行核对，故对该证据的真实性不予采信。对第三人提供的证据的真实性予以采信。经审理查明，第三人系隆化县汤头沟镇小汤头沟村村民，其妻子系该村小学教师，第三人于1993年左右要求在村小学南墙外建铁匠炉一处，学校方提出以校办工厂名义建小房，向原汤头沟乡人民政府提出申请，之后，经原告同意，但未经土地管理部门批准，第三人陆续在村小学南墙外建瓦房三间及其他建筑物。2014年，被告接举报，于2014年11月25日对第三人作出行政处罚：一、责令退还非法占用的土地307.61平方米；二、依法没收在非法占用的土地上新建的房屋103.57平方米、小房27.04平方米、厂棚98.17平方米、平房78.83平方米，并处非法占用土地每平方米10.00元的罚款，合计人民币3076.10元。第三人在该行政处罚决定送达后，即未在规定期限内申请行政复议，又未提出行政诉讼，现该行政处罚决定已经发生法律效力。被告作出行政处罚决定后，第三人已将在非法占用的土地上新建的房屋、小房、厂棚、平房等建筑物回购，并将罚款及房屋价款合计40452.9元缴致被告指定的银行账户，该房屋现由第三人实际管理使用。本院认为，根据庭审中双方当事人提供的证据可以认定，第三人现所建房屋占地未经土地行政主管部门批准，属于非法占地，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定“未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地管理部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。根据该条规定，被告具有对非法占地行为进行行政处罚的职权。本案第三人虽属非法占地，但第三人所占土地属村集体未利用地，且符合土地利用总体规划，被告根据上述规定可以没收第三人在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。但该法对于没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施后，个人能否再将该建筑物和其他设施回购，以及建筑物回购后非法占用的土地如何处置，未作明确的规定。根据该法第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉，期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行”。根据该条规定，只是对在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施限期拆除的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行，但对于没收建筑物后已回购的，涉及退出土地国土资源部门是否应申请法院强制执行问题，现有法律、法规亦无明确规定。该案被告在对第三人违法占地行为进行行政处罚后，已将地上建筑物予以没收，并根据隆化县财政局的委托，对地上建筑物进行了处置，故根据《中华人民共和国土地管理法》及国土资源部制定的《国土资源行政处罚办法》的规定，被告不存在不履行法定职责的行为。第三人现所占土地所有权仍属原告，土地权属未发生实际变化，现第三人已将地上建筑物回购，根据“房随地走”的原则，如让第三人退出土地已不现实，可由被告依法为第三人补办用地审批手续及其他补救措施，故原告要求本案被告依职权申请法院强制执行行政处罚决定所确定内容以及要求法院判决第三人退还土地，恢复地貌，并拆除第三人地上建筑物的诉讼请求理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告隆化县汤头沟镇小汤头沟村村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。审 判 长 吴俊平审 判 员 田凤林人民陪审员 王尚华二〇一五年十一月十六日书 记 员 贾晓亮附页：一、本案判决适用法律：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”。二、相关权利义务：上诉费按照一审判决确定的数额预交。如逾期未递交上诉状或者递交上诉状后七日内未预交上诉费，视为不上诉或者自动撤回上诉，本判决即发生法律效力。