（2015）绍虞行初字第82号

裁判日期: 2015-10-30

公开日期: 2015-12-07

案件名称

黄国平、顾伟国等与诸暨市农业局一审行政裁定书

法院

绍兴市上虞区人民法院

所属地区

绍兴市

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

黄国平,顾伟国,许保良,赵孝均,殷伟明,诸暨市农业局

案由

法律依据

《信访条例（2005年）》：第二十一条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第四十九条第一款；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第一条第一款

全文

绍兴市上虞区人民法院行政裁定书（2015）绍虞行初字第82号原告黄国平。原告顾伟国。原告许保良。原告赵孝均。原告殷伟明。被告诸暨市农业局。住所地：浙江省诸暨市暨阳街道滨江北路*号。法定代表人孟志康。委托代理人李少军。原告黄国平、顾伟国、许保良、赵孝均、殷伟明因要求确认被告诸暨市农业局于2014年6月6日作出的其他行政行为违法，于2015年5月29日向诸暨市人民法院提起行政诉讼，并于同日申请本案异地管辖。绍兴市中级人民法院于2015年7月7日指定本案由绍兴市上虞区人民法院管辖。本院于2015年7月28日立案后，于2015年8月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月17日公开开庭审理了本案。原告黄国平、顾伟国、许保良、赵孝均、殷伟明，被告诸暨市农业局分管副局长章永玮及委托代理人李少军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告诸暨市农业局于2014年6月6日对傅燕苗等人作出了诸农信访答字（2014）4号《信访事项答复意见书》，相关内容为：1、2014年列入整治范围内的养殖场，属于违章建筑的，按“三改一拆”和无违建镇、村创建要求，应无条件拆除；具体养殖场的建筑性质由所属镇乡（街道）作出决定。2、考虑到养殖业的特殊性，对存栏畜禽提早出栏给予一定的存栏畜禽退养补助；市里已出台统一的指导标准，具体由各镇乡（街道）按实际情况作出补助，资金由各镇乡（街道）解决，市里给予镇乡（街道）适当的补助。3、对禁养区内、市区三环线内、低小散乱的养殖场，按要求一般到6月30日左右，主要河道300米范围内在12月30日前，具体由镇乡（街道）按情况给予落实。原告黄国平、顾伟国、许保良、赵孝均、殷伟明诉称，2013年开始，诸暨市开展了“三改一拆”和“五水共治”专项整治活动，对养殖业的农用设施在未关停和腾空猪棚、鸭舍的情况下一律按照违章建筑限期自行拆除，逾期的强拆。为此原告向绍兴市信访局信访后，诸暨市委、市政府发文市委办通报（2014）37号、45号，要求被告诸暨市农业局立即整改，处理养殖场关停事项。2014年6月6日被告作出诸农信访答字（2014）4号答复意见书，主要内容为：1、养殖场建筑属于违章建筑，应无条件拆除；2、对已拆除的养殖场存栏畜禽给予一定的退养补助，资金由各乡镇政府负责，具体由各乡镇政府按实际情况作出补助。原告认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需要关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。同时按照诸暨市人民政府办公室诸政办发（2013）17号文件规定，对需拆除的养殖场的补偿政策和标准也应由市里规定作出，并由市农业局、环保局、财政局联合制定。另按照诸暨市农业局、诸暨市林业局和诸暨市财政局诸农发（2011）94号文件规定，对禁、限养区内的养殖场关停搬迁的，猪舍每平方米给予400元补助。综上，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》、诸政办发（2013）17号文件和诸农发（2011）94号文件的规定，养殖场以任何理由需要拆除的，应当由市级人民政府进行补偿，而不是无条件��除。被告的答复内容显然违反了上述规定，应当确认违法。现原告共同提起行政诉讼，请求：依法确认被告诸暨市农业局于2014年6月6日作出的诸农信访答字（2014）4号《信访事项答复意见书》的行为违法。原告黄国平、顾伟国、许保良、赵孝均、殷伟明在举证期限内共同向本院提交了以下证据、依据：1、诸政办发（2013）17号《诸暨市人民政府办公室关于印发诸暨市禁养区生猪养殖场关停搬迁五年行动计划的通知》一份，证明补偿政策。2、2014年1月1日起施行的中华人民共和国国务院令第643号《畜禽规模养殖污染防治条例》一份，证明原告的猪场拆迁后应当依法予以补偿。3、浙政办发（2013）69号《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》、市委办（2014）61号《中共诸暨市委办公室诸暨市人民政府办公室关于印��﹤诸暨市“无违建”创建若干政策意见﹥的通知》，证明五原告建造的猪场系合法建筑的事实。4、诸暨市农业局局长孟志康同志讲话稿，证明第4号答复意见书的来源，且其讲话内容违反2013年第17号、2014年第61号、69号文件的规定。5、绍市农（2007）194号《绍兴市农业局关于公布秋志明猪场等36家规模化畜禽养殖场排泄物治理和2家畜禽粪便收集处理中心建设工程通过验收的通知》、绍市农（2009）179号《绍兴市农业局关于胡水根猪场等154家规模化畜禽养殖场排泄物治理项目和2个畜禽粪便收集处理中心建设项目通过验收的通知》，证明被告在2007年还在继续支持原告的养殖场。五原告当庭共同提交了以下证据、依据：6、诸暨市牌头镇义井村、诸暨市浬浦镇白杜坞村土地利用现状局部图（2009）、牌头镇义井村、诸暨市浬浦镇白杜坞村土地利用总体规划局部图（2006—2020年��各二份，证明2008年诸暨市将牌头镇义井村、浬浦镇白杜坞村养殖场的土地性质为农用设施地的事实。7、网址图一份，证明相关文件证据的来源。8、诸暨市畜牧产业发展规划（2009年—2020年）一份，证明规划的内容。9、国土资发（2007）220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》、国土资发（2014）127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、浙土资发（2015）9号《浙江省国土资源厅、浙江省农业厅关于进一步支持设施农业发展的通知》各一份，证明三文件规定农用设施地按农用地性质使用，不需要办理农转非手续。10、责令限期拆除违法建筑物通知书五份，证明在没有关停养猪场的情况下将农用设施按违章建筑限期拆除不符合法律规定。被告诸暨市农业局辩称，一、本案属于信访事项，信访答复不属于行政行为，故本案不属于行政纠纷。1、根据《信访条例》第三十四条：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”及第三十五条：“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。复核机关可以按照本条例第三十一条第二款的规定举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。听证所需时间不计算在前款规定的期限内。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”如果原告对被告的信访答复意见不服可以请求复��、复核，不能对信访答复提起行政复议或者行政诉讼。2、信访事项一般都是当事人对原已作出的行政行为不服，而向有关部门申诉。信访答复则是行政机关以书面形式作出的解释、说明，应属一种单纯的回复行为，并不创设新的权利义务，因此信访答复对当事人的权益不产生实际影响，应属不可诉行为。3、最高人民法院立案庭对湖北省高级人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的意见处理或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》作出答复［（2005）行立他字第4号］，意见如下：1、信访工作机构是各级人民政府或者政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。2、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、查复意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。故被告认为本案应当不予受理，若已受理的应当驳回起诉。二、被告的信访答复意见是正确的，原告的主张是念，对补偿范围作出扩大解释，显属错误。1、原告主张补偿的依据是国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》和浙江省《畜禽养殖污染防治条例》等相关规定，根据上述规定，地方人民政府予以补偿的范围仅包括养殖的畜禽本身，不包括养殖所用的违章建筑。据被告了解的情况，原告畜禽补偿已经悉数到位，不存在不予补偿情况。2、法律并未规定地方人民政府拆除违章建筑需要给违章建筑建造方任何补偿，根据“法无授权不可为”的原则，地方人民政府应当不予补偿。3、从法律位阶角度，《中华人民共和国城乡规划法》属于法律，位阶高于《畜禽规模养殖污染防治条例》和《畜禽养殖污染防治条例》，故应当适用《中华人民共和国城乡规划法》作为判定违章建筑是否应予补偿的标准。综上，被告认为本案并非行政诉讼案件，请求依法驳回原告的起诉。被告诸暨市农业局于2015年8月7日向本院提交了以下证据、依据：诸农信访答字（2014）4号《信访事项答复意见书》复印件一份，证明被告于2014年6月6日就违章建筑拆迁补偿一事向傅燕苗等人作出信访答复意见的事实。经庭审质证，被告提供的证据，五原告对其真实性无异议，但认为其具有起��资格，诸暨市委办公室市委办通报（2014）37号文件已明确顾伟国等20多人，明确包括本案五原告。原告提供的证据1—3，被告质证认为上述文件不是证据，系行政法规、政府部门的文件；违章建筑的认定应当由《中华人民共和国城乡规划法》调整，以是否具有建设工程许可证为标准；另认定违章建筑的主体是镇、乡级人民政府或县级以上人民政府，被告无相应的权力。原告提供的证据4，被告质证认为孟志康的讲话稿仅是摘录，不是证据，不具有证据的效力。原告提供的证据5，被告质证认为违章建筑的认定主体不是被告，被告仅是按照规定支持养殖户养殖；是否应当予以补偿应当由法律明确规定，且本案五原告要求补偿的起因是违章建筑被拆除。原告当庭提供的证据6—8，被告认为上述证据系五原告当庭提交，未在法定举证期限内举证，被告享有不质证的��利。原告当庭提供的证据9，被告质证认为该三份文件只是支持农业的发展，并未规定建造农业设施不用规划和审批，且上述文件仅是规范性文件，不是规章，与本案无关。原告当庭提供的证据10，被告质证认为对该五份通知书的真实性无异议，但对证明目的有异议，被告作出的信访答复意见书并未认定五原告的建筑系违法建筑。本院对上述证据认证如下：被告提供的证据系被告于2014年6月6日对傅燕苗等同志作出的诸农信访答字（2014）4号《信访事项答复意见书》，本院对该份证据的真实性予以认定。原告提供的证据1—5，系五原告于一审开庭前向本院提交，本院亦向被告送达，未超过原告的法定举证期限，符合法律规定；原告提供的证据1、证据3—5，系不同行政主体制定的规范性文件及被告单位法定代表人讲话稿摘录部分内容，本院对其真实性��以认定；原告提供的证据2系行政法规，本院对其真实性予以认定；但上述证据与本案审查的被告信访答复行为无实质关联性，故本院对原告提供的证据1—5的关联性不予认定。原告当庭提供的证据6—10，超过了原告的法定举证期限，且五原告未向本院提供因正当事由延期提交证据的申请，故本院对原告当庭提供的证据6—10不予认定。经审理查明，2014年4月28日上午，诸暨市生猪养殖户顾伟国等23人就生猪养殖场违章建筑拆除问题到绍兴市信访局信访。中共诸暨市委办公室、诸暨市人民政府办公室于2014年5月7日作出《关于对全市生猪养殖户来市到绍集访责任单位的批评通报》，责令诸暨市农业局对相关工作进行整改。被告诸暨市农业局于2014年6月6日对傅燕苗等人作出了诸农信访答字（2014）4号《信访事项答复意见书》，相关内容为：1、2014年列入整治范围内��养殖场，属于违章建筑的，按“三改一拆”和无违建镇、村创建要求，应无条件拆除；具体养殖场的建筑性质由所属镇乡（街道）作出决定。2、考虑到养殖业的特殊性，对存栏畜禽提早出栏给予一定的存栏畜禽退养补助；市里已出台统一的指导标准，具体由各镇乡（街道）按实际情况作出补助，资金由各镇乡（街道）解决，市里给予镇乡（街道）适当的补助。3、对禁养区内、市区三环线内、低小散乱的养殖场，按要求一般到6月30日左右，主要河道300米范围内在12月30日前，具体由镇乡（街道）按情况给予落实。原告顾伟国、黄国平、许保良、赵孝均、殷伟民对上述信访答复不服，提起行政诉讼，请求依法确认被告诸暨市农业局于2014年6月6日作出的诸农信访答字（2014）4号《信访事项答复意见书》的行为违法。另查明，被告诸暨市农业局于2014年6月6日对傅��苗等同志作出的诸农信访答字（2014）4号《信访事项答复意见书》中，被告未按要求向本院提交关于傅燕苗等同志是否包含本案中五原告的说明，且庭审中未对本案五原告的诉讼主体资格提出异议。本案中原告黄国平、顾伟国就养殖场被拆除事项已经另行主张权利，即黄国平诉诸暨市浬浦镇人民政府行政强制及行政赔偿案、顾伟国诉诸暨市牌头镇人民政府行政强制案，均在审理或上诉过程中。本院认为，本案的主要争议焦点为被告诸暨市农业局于2014年6月6日作出的《信访事项答复意见书》行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围。首先，《信访条例》（中华人民共和国国务院令第431号）第二十一条规定，县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：……（三）信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构……有关行政机关应当自收到转送、交办的信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告知信访人，并按要求通报信访工作机构。本案中，原告黄国平、顾伟国、许保良、赵孝均、殷伟民于2014年4月28日向绍兴市信访局信访，后绍兴市信访局将信访事项转到被告诸暨市农业局处办理，被告于2014年6月6日向包括五原告在内的傅燕苗等同志进行了告知，符合上述行政法规关于信访事项办理的主体及程序要件，被告向五原告进行了信访事项的答复，符合《信访条例》的相关规定。其次，被告诸暨市农业局于2014年6月6日作出的信访事项答复内容共有三项内容，就养殖场的合法与否的认定主体、存栏畜禽退养补助以及政策落实主体��时间等事项进行了明确告知，并未减损五原告的实体权利和创设增加相应的义务，未对五原告的权利义务产生实际的影响。同时，本案五原告中黄国平、顾伟国已就养殖场法律属性的认定事项另行主张了权利救济。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。故本案中，五原告提起的诉讼不属于法律规定的行政诉讼受案范围。综上，原告黄国平、顾伟国、许保良、赵孝均、殷伟民要求依法确认被告诸暨市农业局于2014年6月6日对傅燕苗等同志作出的诸农信访答字（2014）4号《信访事项答复意见书》的行为违法，不属于人民法院行政诉讼受案范围。被告诸暨市农业局在诸农信访答字（2014）4号《信访事项答复意见书》中关于违章建筑需要无条件拆除的法律依据和相关现行有效的规范性文件内容未进行明确告知，本院在此予以一并指出。据此，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条之规定，裁定如下：驳回原告黄国平、顾伟国、许保良、赵孝均、殷伟民起诉。案件受理费依法免收。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。审　判　长　　陶秋文代理审判员　　薛　敏人民陪审员　　任汉林二〇一五年十月三十日书　记　员　　徐淑娜附：本裁定适用的相关法律依据《信访条例》第二十一条县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：（一）对本条例第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。（二）对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。（三）信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。县级以上人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。（四）对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告。按照前款第（二）项至第（四）项规定，有关行政机关应当自收到转送、交办的信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告知信访人，并按要求通报信访工作机构。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解��为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。关注公众号“”