（2015）新行初字第0131号
裁判日期: 2015-10-29
公开日期: 2016-03-01
案件名称
吴一民与常州市城乡建设局、江苏省住房和城乡建设厅不履行法定职责一审行政判决书
法院
常州市新北区人民法院
所属地区
常州市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
案由
法律依据
《信访条例（2005年）》：第二十二条第一款，第三十三条；《中华人民共和国建筑法（2011年）》：第六十四条；《建设工程质量管理条例》：第五十七条；《建筑工程施工许可管理办法》：第十二条第一款；《中华人民共和国城乡规划法》：第十一条第一款，第六十四条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条，第七十九条
全文
江苏省常州市新北区人民法院行 政 判 决 书（2015）新行初字第0131号原告吴一民。委托代理人吴自立（系原告之子）。委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。被告常州市城乡建设局，住所地常州市新北区龙城大道1280号。法定代表人史政达，该局局长。委托代理人赵晨，江苏律邦律师事务所律师。被告江苏省住房和城乡建设厅，住所地江苏省南京市草场门大街88号。法定代表人周岚，该厅厅长。委托代理人石杰，该厅干部。原告吴一民诉被告常州市城乡建设局（以下简称市城建局）、江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）履行法定职责一案，本院于2015年6月2日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月28日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人吴自立、周宁泽，被告市城建局的副职负责人贡浩平及委托代理人赵晨，被告省住建厅的委托代理人石杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告吴一民于2014年12月29日向被告市城建局邮寄《关于要求拆除违建“玉龙路”的申请函》（以下简称《申请函》），要求被告对违法修建的玉龙路项目工程进行整体拆除。原告认为被告市城建局未依法履行法定职责，于2015年3月4日向被告省住建厅申请行政复议，被告省住建厅于同年5月4日作出（2015）苏建行复（决）字178号行政复议决定，维持市城建局针对原告举报事项作出的相关行政行为。原告吴一民诉称，原告的养殖场因修建玉龙路项目涉及拆迁，在没有合理补偿及土地存在争议的情况下被强行施工。经举报得知，该玉龙路无证施工已被行政处罚。原告于2014年12月29日向被告市城建局邮寄申请函，要求被告对玉龙路项目工程整体拆除，市城建局未履行拆除违法建设的职责，已构成行政不作为。原告据此提起行政复议，被告省住建厅未公正处理。请求法院：1、判决确认被告市城建局对违法修建的玉龙路项目工程未进行整体拆除行政不作为违法；2、判决撤销被告省住建厅作出的行政复议决定。原告提供的证据为：1、常州市城建监察支队于2014年11月11日作出的《关于吴一民信访事项处理结果的告知》。2、原告向被告邮寄的《申请函》及邮寄凭证。证据1、2证明被告未履行拆除违法建设的法定职责。3、行政复议决定书。证明原告具有起诉资格。被告市城建局辩称，我局接到原告的申请后，按《信访条例》的相关规定出具信访受理通知单并送达原告，于2015年3月5日作出《关于吴一民信访事项的答复意见》，告知其信访事项我局已在职责范围内依法处理，故不存在行政不作为；根据《建筑法》、《建设工程质量管理条例》及《建筑工程施工许可管理办法》的规定，我局对未取得施工许可证的行为只有责令停工、限期改正、罚款的法定职责，无拆除的法定职责，故不存在“拆除”不作为。请求法院驳回原告的起诉。被告市城建局向本院提交了以下证据、依据：1、原告邮寄的《申请函》。2、常建信受（2015）第151号信访受理通知单及邮寄凭证。3、常建信复（2015）第151号《关于吴一民信访事项的答复意见》及邮寄凭证。4、常州市城建监察支队于2014年11月11日作出的《关于吴一民信访事项处理结果的告知》及邮寄凭证。5、（2014）新行初字第122号行政判决书、（2015）常行终字第34号行政判决书。证据1-5证明被告已依法履行了职责。被告提供的法律、法规及规范性文件的依据为：《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建筑工程施工许可管理办法》，证明被告无拆除违法建设的法定职责。被告省住建厅辩称，市城建局对所涉申请事项已经依法履行了法定职责，被告所作行政复议决定合法。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告省住建厅向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书、行政复议答复通知书、市城建局提交的行政复议答复书、行政复议决定书。证明行政复议程序合法。被告在庭审时提交了：2、行政复议办文单。庭审后补充提交了：3、行政复议答复通知书签收结果的截图、行政复议答复书邮寄证明。经庭审质证，本院对证据作如下确认：一、对被告市城建局提供的证据，原告对真实性均无异议，且与本案关联，本院予以采信。二、对被告省住建厅提供的证据1，原告对真实性无异议，且与本案关联，本院予以采信。对证据2、3，原告认为被告未在举证期限内提供，应承担相应的举证责任。本院认为，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（法释（2015）9号）第九条的规定，复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。省住建厅作为案涉复议机关，在举证期限内提供了复议申请、受理后将复议申请书发送给被申请人、被申请人进行答复、作出复议决定的主要证据，已基本履行了举证责任；被告补充提交的证据2、3作为复议程序的内部审核流程及送达性凭证，与其他证据相吻合，真实、合法，且与本案关联，本院予以采信。三、对原告提供的证据，被告方对真实性均无异议，且与本案关联，本院予以确认。经审理查明，原告吴一民系常州市新北区新桥镇茶庵村委吴家坝村民，其经营的养殖场属于玉龙路项目建设范围。原告于2014年6月23日向被告市城建局寄送查处申请函，要求被告依法查处玉龙路建设单位未取得建设工程施工许可证进行施工建设的行为。2014年11月11日，常州市城建监察支队作出《关于吴一民信访事项处理结果的告知》并寄送原告，告知原告案件已调查结束，被告已于同年11月10日对违规单位作出行政处罚决定（常建罚字（2014）第40号）。2014年12月29日，原告吴一民向被告市城建局邮寄《申请函》，要求被告对违法修建的玉龙路项目工程进行整体拆除。2015年1月7日，被告市城建局作出常建信受（2015）第151号信访受理通知单并寄送原告。同年3月5日，被告市城建局作出常建信复（2015）第151号《关于吴一民信访事项的答复意见》并寄送原告，答复称原告反映的问题已依法处理。原告认为被告市城建局未依法履行法定职责，于2015年3月4日向被告省住建厅申请行政复议，被告省住建厅于同年5月4日作出（2015）苏建行复（决）字178号行政复议决定，维持市城建局针对原告举报事项作出的相关行政行为。原告不服，诉至本院。另查明，原告吴一民以被告市城建局未履行查处违法建设法定职责为由，于2014年10月8日向本院提起行政诉讼，本院于同年12月16日作出（2014）新行初字第122号行政判决书，查明市城建局于2014年11月10日作出常建罚字（2014）第40、41号行政处罚决定书，对未取得建设工程施工许可证擅自施工的玉龙路建设单位常州市市政工程管理处处罚款10万元、对施工单位常州市东南交通建设工程集团有限公司处罚款5000元。本院认为市城建局已依法履行了立案调查、作出行政处罚决定的法定职责，不存在不作为，于2014年12月16日作出（2014）新行初字第122号行政判决书，驳回原告吴一民要求确认被告市城建局未依法履行查处职责的诉讼请求。原告不服，提起上诉。常州市中级人民法院于2015年3月24日作出（2015）常行终字第34号行政判决书，驳回上诉，维持原判。庭审中，原、被告围绕被告市城建局是否依法履行了法定职责发表了各自意见。原告认为：1、被告以信访形式处理原告的申请事项，剥夺了原告的诉权。2、被告作出的回复不准确，未告诉原告是如何处理及是否按原告的申请处理。3、根据《建筑法》的规定，被告职权包括责令停止施工、限期改正以及罚款，限期改正包含了限期拆除和补办相应的手续，至原告向被告提出申请时，玉龙路项目仍然未取得施工许可证。4、如被告对原告申请事项无管辖权，应退回申请并告知原告向有权机关申请，或内部移交至有权机关处理，被告的拒绝履职的回复属于积极的行政不作为。被告市城建局认为：1、按照最高人民法院的规定，如果信访涉及当事人具体利益的话是可诉的。2、被告所作的答复已明确了“依法处理”，即在被告职责范围内按照法律法规的规定进行处理。3、原告认为限期改正包含限期拆除和补办手续，是对法条的扩大解释；根据《城乡规划法》第六十四条的规定，限期改正与限期拆除是不同的法律概念。4、原告提出的拆除已超过了被告的职责范围，被告对玉龙路项目未领取建设施工许可证一事已作出了行政处罚，不存在行政不作为。本院认为，被告市城建局作为市级城乡建设主管部门，根据《建筑工程质量管理条例》第四条之规定，依法具有对建设工程质量进行监督管理的法定职责。被告接到原告申请函后，根据《信访条例》第二十二条、第三十三条的规定予以受理、作出信访受理通知单并送达原告、60日内办结信访案件后将答复意见送达原告，上述程序符合法律法规的相关规定。首先，被告虽以信访的形式处理原告的申请，但原告提起复议及诉讼均得到受理，不影响原告的诉权，故本院对原告所持信访形式答复剥夺了其诉权的辩称意见不予采纳。其次，鉴于原告于2014年6月首次要求被告市城建局履行查处违法施工的法定职责，市城建局已依照法律法规规定进行立案调查、对违法单位作出行政处罚决定，并将该处理结果书面告知了原告，本案原告再次就同一违法情况要求被告履行拆除违法建设的职责，被告不再进行重复立案查处，以信访件书面答复原告，并无不妥。再次，关于被告的答复是否合法。被告作为建设主管部门，根据《建筑法》第六十四条、《建设工程质量管理条例》第五十七条、《建筑工程施工许可管理办法》第十二条的规定，对未依法取得建筑工程施工许可证擅自施工的，可责令停止施工、限期改正、罚款，并无拆除违法建设的法定职权。至于对“限期改正”的理解，根据上述法律法规规定的相关条款来看，应指限期办理建筑工程施工许可证，原告认为限期改正包含限期拆除的意见于法无据，本院不予支持。根据《城乡规划法》第十一条、第六十四条的规定，规划主管部门具有对“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”限期拆除的法定职权。综上，被告市城建局已在其法定权责范围内对原告举报的违法行为进行了处理，且不具备原告申请的拆除违法建设的法定职责，其作出原告“反映的问题已依法处理”的信访回复并无不当，不存在行政不作为，被告省住建厅行政复议程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告吴一民的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴一民负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。审 判 长 赵 旦审 判 员 邹科琦人民陪审员 邵 春二〇一五年十月二十九日书 记 员 陈霞南附：本判决适用的相关法律依据一、《建筑法》第七条建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。第六十四条违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。二、《建设工程质量管理条例》第四条县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。第五十七条违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。三、《建筑工程施工许可管理办法》住房和城乡建设部令（第18号）第十二条对于未取得施工许可证或者为规避办理施工许可证将工程项目分解后擅自施工的，由有管辖权的发证机关责令停止施工，限期改正，对建设单位处工程合同价款1%以上2%以下罚款；对施工单位处3万元以下罚款。四、《信访条例》第二十二条第二款有关行政机关收到信访事项后，能够当场答复是否受理的，应当当场书面答复；不能当场答复的，应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人。但是，信访人的姓名（名称）、住址不清的除外。第三十三条信访事项应当自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。法律、行政法规另有规定的，从其规定。五、《城乡规划法》第十一条国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。六、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 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