（2015）甬鄞行赔初字第1号
裁判日期: 2015-10-27
公开日期: 2016-04-26
案件名称
白明蓉与宁波市国土资源局、宁波市鄞州区安全生产监督管理局等一审行政判决书
法院
宁波市鄞州区人民法院
所属地区
宁波市
案件类型
赔偿案件
审理程序
当事人
白明蓉,宁波市国土资源局,宁波市鄞州区安全生产监督管理局,宁波市鄞州区横街镇人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国国家赔偿法（2010年）》：第二条第一款，第十五条第一款；《中华人民共和国安全生产法》：第八条第一款，第九条第一款；《中华人民共和国矿产资源法（1996年）》：第三十九条第一款；《中华人民共和国刑法》：第一百五十六条；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》：第三十三条
全文
宁波市鄞州区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2015）甬鄞行赔初字第1号原告白明蓉。原告暨原告白明蓉的委托代理人钱平。被告宁波市国土资源局，住所地浙江省宁波市江东区民安东路80号。法定代表人史跃萍，局长。委托代理人黄麒，宁波市国土资源局工作人员。委托代理人谢恩斌，浙江共业律师事务所律师。被告宁波市鄞州区安全生产监督管理局，住所地浙江省宁波市鄞州区新城区天银路76号。法定代表人马伟平，局长。委托代理人蔡士勇，浙江红邦律师事务所律师。委托代理人徐金燕，浙江红邦律师事务所律师。被告宁波市鄞州区横街镇人民政府，住所地浙江省宁波市鄞州区横街镇横街村。法定代表人陈光，镇长。出庭应诉负责人钟宏朝，副镇长。委托代理人龚道渊，北京盈科（宁波）律师事务所律师。原告钱平、白明蓉因诉被告宁波市国土资源局（以下简称市国土局）、宁波市鄞州区安全生产监督管理局（以下简称鄞州区安监局）、宁波市鄞州区横街镇人民政府（以下简称横街镇政府）地矿行政赔偿一案，于2015年5月4日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于同日受理后依法向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月30日公开开庭审理了本案，原告暨原告白明蓉的委托代理人钱平，被告市国土局的委托代理人黄麒、谢恩斌，被告鄞州区安监局的法定代表人马伟平、委托代理人蔡士勇和徐金燕，被告横街镇政府的出庭应诉负责人钟宏朝、委托代理人龚道渊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告钱平、白明蓉起诉称：2011年6月18日，位于宁波市鄞州区横街镇梅梁桥村的王家漕矿山发生重大安全事故，致使两原告的儿子钱星宇身受重伤，经抢救无效死亡，同时致使原告钱平聘用的挖掘机驾驶员刘炳建受伤和价值上百万元的挖掘机报废，但至今各项损失尚未得到应有的赔偿。该矿山当时由龚科达、毛友祥和陶彪三人管理，事故发生后，被有关部门认定为非法矿山。根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）的相关规定，矿山的安全应由专门的安全生产监督局进行专项管理；根据《中华人民共和国矿产资源法》第七条和《浙江省矿产资源管理条例》第七条的规定，县级以上人民政府地质矿产主管部门（国土局）负责本行政区域内矿产资源的勘查、开发利用和保护的管理、监督工作；根据《安全生产法》第八条的规定，乡镇人民政府应当按照职责，加大对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，对重大安全隐患进行严密排查。但是，对于涉案的非法矿山，被告市国土局在明知是重大安全隐患的情况下，未尽到依法查处之职，被告横街镇政府未对本行政区域内的安全生产及重大安全隐患进行排查和监督，对周边违法矿山加以纵容、包庇。综上，正是由于三被告长期的纵容不查处，导致非法矿山成为无管理机关监管的重大安全隐患，最终导致原告家庭的灾难，现请求判令：1.三被告赔偿两原告儿子钱星宇死亡赔偿金200万元、原告钱平精神抚慰金100万元、原告白明蓉精神抚慰金200万元、原告钱平再生育抚养教育费100万元、原告钱平四台挖掘机损失430万元、原告驾驶员刘炳建医疗费和误工费9.60万元、原告钱平重新组建家庭费用200万元、原告钱平四年生意收入1200万元、原告钱平工资及利息损失60万元、原告钱平近四年所支付相关利息200万元，合计2699.60万元；2.三被告向两原告书面赔礼道歉，消除影响，恢复原告钱平的银行信用记录；3.帮扶原告钱平因此失去的原经营项目；4.本案诉讼费用由三被告承担。原告钱平、白明蓉向本院提供了以下证据材料和法律依据：1.《国家赔偿申请书》、被告市国土局下属鄞州分局作出的《不予赔偿决定书》、被告鄞州区安监局作出的《不予赔偿决定书》、顺丰快递邮寄单各1份，用以证明原告钱平曾于2015年1月向三被告提出过赔偿申请，但三被告均拒绝赔偿的事实；2.《中华人民共和国矿产资源法》第七条、《浙江省矿产资源管理条例》第七条，用以证明被告市国土局对于涉案违法采矿行为负有监督管理法定职责的事实；3.《安全生产法》第八条，用以证明被告鄞州区安监局和横街镇政府对于涉案违法采矿行为负有监督管理法定职责的事实；4.浙江成峰工程机械有限公司出具的《证明》、《拒赔通知书》、《工程机械买卖合同》、《东宇牌液压破碎锤合同书》、《中华联合委托挖掘机残值报告》各1份，《协议》、《浙江省增值税普通发票》各3份，用以证明原告钱平所有的四台挖掘机损失为430万元的事实；5.刘炳建出具的《收条》1份，用以证明原告钱平赔偿驾驶员刘炳建各项损失9.60万元的事实；6.《借款协议书》、《借条》及《律师函》各1份，用以证明原告钱平四年来为承担社会责任而支付利息200万元的事实。被告市国土局答辩称，有关龚科达等人违法采矿一案，被告已经责令其停止违法行为，并作出了相应的行政处罚，故不存在行政机关及其工作人员违法行使职权侵害公民人身权和财产权的事实。而根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，只有行政机关及其工作人员违法行使职权并客观上实际造成公民人身权财产权损害、违法行为与损害后果间存在因果关系时，才可能发生国家赔偿。本案中，被告市国土局既不存在违法行使职权的情形，且违法采矿过程中发生的事故损害也与被告市国土局的行为之间没有因果关系，因此，两原告申请国家赔偿的前提不能成立，请求法院驳回两原告的诉讼请求。被告市国土局在举证期限内向本院提供了《责令停止国土资源违法行为通知书》及其送达回证各4份、《询问笔录》3份以及甬鄞矿（2011）5号《行政处罚决定书》，用以证明被告市国土局已经履行了对涉案违法采矿行为的监督和处罚职责的事实。被告鄞州区安监局答辩称：第一，根据《安全生产法》第二条的规定，被告鄞州区安监局监督管理的对象是生产经营单位，而涉案龚科达所开采的矿山未经审批，且系其个人经营行为，不属于法律所规定的生产经营单位。此外，被告鄞州区安监局未接到相关举报，也不可能对龚科达等人的行为进行处理，故被告鄞州区安监局不存在行政不作为，无需承担赔偿责任。二、本案中，两原告所主张的损失均系2011年6月18日发生的事故所导致，究其原因在于龚科达、毛友祥、陶彪等人的违法采矿行为，而受害人钱星宇在事发时违规坐在挖掘机内，其本人对损害的发生也存在一定的责任。因此，两原告主张的损害与被告鄞州区安监局的行为之间是不存在因果关系的。三、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条的规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。涉案事故发生于2011年6月18日，但是原告钱平迟至2015年1月才向被告鄞州区安监局提出国家赔偿申请，明显已超出了法定期限。此外，两原告现起诉主张的相关项目和金额没有事实和法律依据，不应得到支持。综上，请求法院依法驳回两原告的诉讼请求。被告鄞州区安监局未向本院提供证据材料。被告横街镇政府答辩称：一、涉案事故发生于2011年，应当适用2014年修正前的《安全生产法》，而该法第八条并未对乡、镇人民政府的职责和义务作出规定。2014年修正后的《安全生产法》在其第八条增加了“乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责”作为第三款内容，由此可见，被告横街镇政府作为乡、镇级人民政府没有对非法矿山进行监督管理以及处罚的法定职权。二、对涉案违法采矿行为具有管理执法权的市国土局在事故发生前已介入处理。市国土局于2010年7月已向违法采矿人龚科达送达了《责令停止国土资源违法行为通知书》。在龚科达没有停工的情况下，该局又对龚科达进行了立案调查，并于2011年7月18日下发了《行政处罚决定书》。三、两原告已根据法律规定向违法采矿人龚科达、毛友祥和陶彪提起民事诉讼，宁波市鄞州区人民法院就此作出（2013）甬鄞民初字第442号民事判决书，判决龚科达、毛友祥和陶彪连带赔偿两原告660799.80元，目前该款仍处于执行阶段。上述两原告的民事诉讼行为以及法院的判决进一步证明了被告横街镇政府并非本次事故的赔偿责任人。综上，在事故发生后，两原告已经按照法律规定的救济途径，对自己的合法权益进行了维护，现两原告又向本案三被告提出了极不合理的赔偿要求，两原告的诉讼请求不符合法律规定，请求法院依法驳回两原告的诉讼请求。被告横街镇政府未向本院提供证据材料。经庭审质证，本院对上述证据作如下认证：对两原告提供的证据材料1，三被告对其真实性无异议，本院予以认定。对两原告提供的法律依据2，被告市国土局无异议，本院予以认定。对两原告提供的法律依据3，被告鄞州区安监局认为根据《安全生产法》第二条的规定，鄞州区安监局负责从事生产经营活动的单位的安全生产，而涉案矿山由龚科达等个人开采，并非生产经营单位，不属于其监管范围；被告横街镇政府认为该法律条文无法证明其负有对涉案矿山进行监管查处的职责。本院认为，两被告的上述质证意见成立，本院对两原告提供的该组法律依据不予认定。对两原告提供的证据材料4-6，三被告均认为该证据材料无法证明原告所主张的损失项目与金额，故与本案缺乏关联性。本院认为，三被告的质证意见成立，故对证据材料4-6不予认定。对被告市国土局提供的证据材料，被告鄞州区安监局和被告横街镇政府无异议。两原告对其真实性无异议，但认为被告市国土局在发出《责令停止国土资源违法行为通知书》后，未依法采取相关强制措施督促违法采矿人停止采矿行为，导致损害后果的发生，故存在不履职的情形。本院对被告市国土局提供的该组证据材料予以认定。经审理查明，2010年7月至2011年6月18日期间，龚科达在无采矿许可证的情况下，不定期在宁波市鄞州区横街镇梅梁桥村王家漕矿山开采宕渣。2010年12月起，陶彪经与龚科达协商后，介绍原告钱平到此处开采宕渣，而毛友祥则协助龚科达进行宕渣开采的管理。被告市国土局曾分别于2010年7月21日、2011年4月及2011年5月向龚科达发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令其立即停止违法开采矿山资源的行为，听候处理。对该情况，两原告之子钱星宇也曾以电话形式告知原告钱平停止施工，将挖掘机开离采矿现场。但龚科达仍继续进行非法采矿，挖掘机也在继续施工。2011年6月18日，挖掘机在矿山开采宕渣时遇山体塌方，挖掘机被埋没，挖掘机驾驶员刘炳建及乘坐人员钱星宇受伤，其中钱星宇于同年7月4日经医院抢救无效死亡。事故发生后，被告市国土局展开调查，于事故发生当日再次向龚科达送达《责令停止国土资源违法行为通知书》，经调查后，被告市国土局于2011年7月18日对龚科达作出甬鄞矿（2011）5号《行政处罚决定书》，处罚内容为：“1.责令立即停止无证开采违法行为；2.依法没收无证开采的违法所得150000元；3.并处非法所得10%的罚款，计15000元”。2012年，龚科达、毛友祥和陶彪均因非法采矿罪被追究刑事责任。2013年3月19日，两原告向本院提起民事诉讼，要求龚科达、毛友祥、陶彪对两原告的相关损失承担民事赔偿责任。经审理，本院于2014年7月20日作出（2013）甬鄞民初字第442号民事判决，判令龚科达、毛友祥和陶彪三人连带赔偿两原告钱星宇的丧葬费、死亡赔偿金等损失以及两原告的精神损害抚慰金合计660799.80元。原告白明蓉对该判决不服，向宁波市中级人民法院提起上诉，但因未依法预交二审案件受理费而按自动撤回上诉处理。本院作出的（2013）甬鄞民初字第442号民事判决生效后，两原告向本院申请强制执行，但受限于龚科达、毛友祥和陶彪三人的履行能力，截至本案庭审时仅毛友祥支付了执行款30001元，余款尚未执行到位。2015年1月，原告钱平分别向三被告提出国家赔偿申请，要求三被告赔偿儿子钱星宇的死亡赔偿金等共计1330万元，并同时提出了对原告钱平所经营的生产项目加以帮扶等补偿要求。对此，被告鄞州区安监局和被告市国土局下属鄞州分局分别于2015年2月15日、2015年3月19日作出《不予赔偿决定书》，决定对原告钱平不予赔偿，被告横街镇政府收到后未作出书面答复。两原告对此不服，现向本院提起行政赔偿诉讼。另查明，原告钱平与白明蓉原系夫妻关系，钱星宇系两原告的婚生子。在本案审理过程中，三被告明确表示，即使原告白明蓉与原告钱平一并向其提出行政赔偿申请，对于原告白明蓉所请求赔偿的内容，三被告同样会拒绝予以赔偿。本院认为，在原告主体资格方面，尽管白明蓉在向本院提起行政赔偿诉讼前未以自己的名义向三被告提出过行政赔偿请求，但基于其与原告钱平所主张的赔偿事项基本相同，且三被告现已明确表示对于其的主张也会以同一理由作出不予赔偿决定，从避免诉累、方便当事人主张权利的角度出发，本院对白明蓉的原告主体资格予以确认。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，两原告以三被告未履行法定的行政管理职责为由提起行政赔偿诉讼，属于国家赔偿的受案范围，但三被告承担相应赔偿责任的前提是其负有相关的义务和责任，如果没有，则无需承担相应的赔偿责任。首先，根据《中华人民共和国矿产资源管理法》第十一条、《浙江省矿产资源管理条例》（2013年修正前）第七条的规定，县级以上人民政府地质矿产主管部门负责本行政区域内矿产资源的勘查、开发利用和保护的管理、监督工作；县级以上人民政府有关部门应当按照各自职责，协助地质矿产主管部门做好矿产资源勘查、开发利用和保护的管理、监督工作。本案中，被告市国土局作为县级以上人民政府地质矿产主管部门负有对辖区内矿产资源的开发利用行为进行监督管理的法定职责，而被告鄞州区安监局和横街镇政府并不具有上述职权。两原告主张被告鄞州区安监局和横街镇政府应负有相应行政管理职权的法律依据为《安全生产法》第八条的规定，对此，本院认为，原告所引用的《安全生产法》系2014年修正，而涉案事故发生于2011年6月，故该法对本案不具有可适用性，本案应当适用修正前的《安全生产法》。结合修正前的《安全生产法》第八条和第九条的规定，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。据此，被告鄞州区安监局所承担的是综合监督管理职责，而综合监管是层次较高、较为宏观的监管，更多体现的是对安全生产专项监管部门的工作进行协调、指导、监督和检查。在本案中既无证据表明其已收到相关人员就违法采矿行为提出的举报，且作为监督管理职能部门的市国土局已经在事故发生前介入处理的情形下，被告鄞州区安监局对此并无实施监督管理的职责。而对于被告横街镇政府而言，修正前的《安全生产法》对其义务未加以规定，即使根据2014年修正后的《安全生产法》第八条的规定，其仅负有协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责的义务，在本案情形下同样不负有直接监督查处涉案违法采矿行为的法定职责。因此，两原告要求被告鄞州区安监局和横街镇政府承担赔偿责任的依据不足，本院不予支持。其次，就被告市国土局而言，其负有对涉案违法采矿行为进行查处的法定职责，且已在事故发生前介入调查处理，并作出了相对应的行政行为。在本案审理过程中，两原告明确其认为市国土局在本起事故中的违法之处为：尽管其在事故发生前作出了《责令停止国土资源违法行为通知书》，但未将上述通知书的内容得以落实，即采取相应强制措施强行停止涉案违法采矿行为。对此，本院认为，根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条的规定，对于未取得采矿许可证擅自采矿的，有权机关应当责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。因此，我国法律并未授予国土行政主管部门在就违法采矿行为作出责令停止违法行为通知后自行行使相关行政强制措施以实现责令内容的职权，即本案中被告市国土局并不享有强制当事人停止采矿行为的强制措施行使权和强制执行实施权，两原告要求被告市国土局承担由此产生的相关赔偿责任缺乏事实和法律依据，本院亦不予支持。此外，原告诉请中要求三被告恢复原告的银行信用记录、帮扶原告因此失去的原经营项目的内容不属于行政赔偿请求范围，亦不属于本案审理范围。综上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回原告钱平、白明蓉的行政赔偿请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。审 判 长 徐小娟审 判 员 周 磊人民陪审员 李富国二〇一五年十月二十七日书 记 员 朱璐琰附：本案适用的相关法律依据：一、《中华人民共和国矿产资源法》第十一条国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国务院有关主管部门协助国务院地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。第三十九条违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的，依照前款规定处罚。二、《浙江省矿产资源管理条例》（2013年修正前）第七条县级以上人民政府地质矿产主管部门负责本行政区域内矿产资源的勘查、开发利用和保护的管理、监督工作。县级以上人民政府有关部门应当按照各自职责，协助地质矿产主管部门做好矿产资源勘查、开发利用和保护的管理、监督工作。三、《中华人民共和国安全生产法》（2014年修正前）第九条国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。四、《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。……五、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。 来自